Московское княжество: особенности центрального и местного управления.

Говоря о "централизации" следует иметь в виду два процесса: объединение русских земель вокруг нового центра — Москвы и создание централизованного государственного аппарата, новой структуры власти в Московском государстве.

В ходе централизации происходило преобразование всей политической системы. На месте множества самостоятельных княжеств образуется единое государство. Изменяется вся система сюзеренно-вассальных отношений: бывшие великие князья сами становятся вассалами московского великого князя, складывается сложная иерархия феодальных чинов. К XV в. происходит резкое сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: введенный боярин, окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков и т.д. Формируется принцип местничества, связывающий возможности занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Это привело к тщательной и подробной разработке проблем генеалогии, "родословцев" отдельных феодальных родов и семей.

Укрепляющееся служилое дворянство становится для великого князя (царя) опорой в борьбе с феодальной аристократией, не желающей поступиться своей независимостью. В экономической области разворачивается борьба между вотчинным (боярским феодальным) и поместным (дворянским) типами землевладения.

Серьезной политической силой становилась церковь, сосредоточившая в своих руках значительные земельные владения и ценности и в основном определявшая идеологию формирующегося самодержавного государства (идея "Москва — третий Рим" "православное царство", "царь — помазанник божий").

Верхушка городского населения вела непрерывную борьбу с феодальной аристократией (за земли, за рабочие руки, против ее бесчинств и грабежей) и активно поддерживала политику централизации. Она формировала свои корпоративные органы (сотни) и настаивала на освобождении от тяжелого обложения (тягла) и на ликвидации привилегированных феодальных промыслов и торгов ("белых свобод") в городах.

В складывающейся политической ситуации все три социальных силы: феодальная (светская и духовная) аристократия, служилое дворянство и верхушка посада — составили основу сословно-представительной системы правления.

Централизация привела к существенным изменениям в государственном аппарате и государственной идеологии. Великий князь стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Русь приняла от Византии атрибуты православной державы, государственную и религиозную символику. Сформировавшееся понятие самодержавной власти означало ее абсолютную независимость и суверенность. В XV в. митрополит на Руси стал назначаться без согласия византийского патриарха (к этому времени пала Византийская империя).

Усиление власти великого князя (царя) проходило параллельно с формированием новой системы государственного управления — приказно-воеводской. Для нее были характерны централизация и сословность. Высшим органом власти стала Боярская дума, состоявшая из светских и духовных феодалов, действовавшая постоянно на основе принципа местничества и опиравшаяся на профессиональную (дворянскую) бюрократию. Это был аристократический, совещательный орган.

Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойный, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции и состоявшие из боярина (глава приказа), приказных дьяков и писцов. На местах находились специальные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже стали возникать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов.

Местное управление основывалось на системе кормлений. Наместники и волостели (в уездах и волостях) назначались великим князем и в своей деятельности опирались на штат чиновников (праведчиков, доводчиков и др.). Они ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен. Слишком независимые кормленщики к концу XV в. становятся неприемлемы для центральной власти, постепенно сокращаются сроки их деятельности, регламентируются штаты и нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные "лучшие люди", земские дьяки протоколируют процесс, судебные документы подписывают целовальники и дворские).

Особенности процесса государственной централизации сводились к следующему: византийское и восточное влияние обусловили сильные деспотические тенденции в структуре и политике власти; основной опорой самодержавной власти стал не союз городов с дворянством, а поместное дворянство; централизация сопровождалась закрепощением крестьянства и усилением сословной дифференциации.

8. Высшие органы. Образование национальных централизованных государств в эпохуфеодализма явилось закономерным процессом, вызванным определенными социально-экономическими условиями

Усиление общественного разделения труда привело в XV в. в Западной Европе кдальнейшему росту ремесленного производства, центрами которого становятся

города.

Общественное разделение труда усиливало экономические связи между городом и деревней, между отдельными городами, областями, феодальными княжествами. Феодальные

раздоры приносили вред развитию торговли и ремеслаСильная королевская власть с централизованным бюрократическим аппаратом моглапреодолеть сопротивление и раздоры независимых крупных феодалов, подавитьвсякое проявление недовольства эксплуатируемых масс.

Создание русского централизованного государства опередилопроцесс складывания единого всероссийского рынка и образования нации.Объединение русских земель вокруг Москвы и формирование централизованногогосударства было ускорено борьбой русского народа с внешней опасностью.Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV в.На XVI век падает дальнейшее его укрепление, выразившееся в возрастаниизначения носителя верховной власти, изменившего в январе 1547 г. Титулвеликого князя на царя и установившего самодержавную форму правления.

В осуществлении своей власти великие князья, а затем цари опирались нафеодалов - бояр, владельцев крупнейших вотчин, способных выставлять в случаевойны собственные вооруженные силы. Выражением их политической

самостоятельности был, прежде всего, феодальный иммунитет. До конца XVI в. В Русском государстве еще продолжали существовать некоторые уделы.Великий князь московский и цари "всея Руси" разделяли свою власть с боярскойаристократией в высшем органе централизованного государства - Боярской думе.

В состав Боярской думы кроме бояр московского князя входили бывшие удельныекнязья и их бояре. С первой половины XVI в. в думе появились и менее знатныефеодалы - окольничие, а также представители поместного служилого дворянства -думные дворяне и верхов служилойбюрократии - думные дьяки

Поскольку князь (царь) разделял власть с крупнейшими феодалами страны,постольку функции Боярской думы были неотделимы от его прерогатив. Боярскаядума разрешала важнейшие государственные дела. Она была законодательныморганом.

После смерти Ивана IV значение Боярской думы опять возросло. Заметную рольиграла она в отдельные периоды иностранной интервенции и крестьянской войныначала XVII в. Появление земских соборов означало установление в России сословно-представительной монархии, характерной для большинства западноевропейскихгосударствПоявление земских соборов относится к середине XVI в. В конце 40-х – начале50-х годов XVI в. в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской

думы и освященного собора с участием различных представителей господствующегокласса.

9.Первый период царствования Ивана IV — до конца 50-х гг. — прошел под знаком деятельности Избранной рады, кружка ближайших советников и единомышленников царя: костромского помещика А. Адашева, князя А. Курбского, митрополита Макария, протопопа Сильвестра, дьяка И. Висковатого и др. Направление преобразований определялось стремлением к централизации, а их дух — созывом в 1549 г. первого в русской истории органа представительства различных социальных слоев— Земского собора. До конца 50-х гг. были осуществлены следующие реформы: принят новый Судебник, призванный стать основой единой правовой системы в стране; отменены кормления (порядок, при котором бояре-наместники жили за счет средств, собираемых в их пользу с подвластных территорий); обрела стройность система государственного управления через приказы — центральные органы исполнительной власти (Разрядный, Посольский, Стрелецкий, Челобитный и др.); было ограничено местничество (принцип занятия должностей по знатности происхождения); создано стрелецкое войско, вооруженное огнестрельным оружием; принято «Уложение о службе», укрепившее поместную дворянскую армию; изменен порядок налогообложения — установлена единица налогообложения («соха») и размер взимаемых с нее повинностей («тягло»), В 1551 г. церковный собор принял «Стоглав» — документ, регулировавший деятельность церкви и направленный на унификацию (установление единства) обрядов. Успех реформаторских усилий подкрепили внешнеполитические удачи. В 1552 г. было завоевано Казанское, а в 1556 г. — Астраханское ханство. В конце 50-х гг. признала свою зависимость Ногайская Орда. Существенный территориальный рост (почти в два раза), безопасность восточных границ, предпосылки для дальнейшего продвижения в Приуралье и Сибирь были важными достижениями Ивана IV и Избранной рады.
10. К середине века борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана дезорганизовала правительственный аппарат. Правительство молодого монарха было поставлено перед необходимостью изменения системы управления страной. Появляются центральные органы отраслевого управления – приказы. Таким образом, в развитии приказной системы можно выделить три этапа:

I этап. XV – начало XVI века – расширяются функции дворцовых ведомств; они превращаются в органы общегосударственного управления.

II этап. Первая половина XVI века – внутри дворцовых ведомств появляются самостоятельные учреждения, возглавляемые дьяками, получившими специальные поручения («приказ»).

III этап. С середины XVI века – приказы становятся исключительными органами центрального управления, совмещавшими административные и судебные функции.

Приказы создавались без какого-либо заранее установленного плана. Они возникали по мере необходимости. Отдельные приказы в связи с требованиями управления дробились на более мелкие подразделения, которые, в свою очередь, постепенно превращались в самостоятельные приказы. Ряд приказов создавался по территориальному принципу.

Бесплановость в организации и смешение административных, судебных и иных функций породили сложность в системе классификации приказов.

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Скорее всего, проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под началом дьяков находились подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей.

11.Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормиро­вана законом и фактически развивалась на основе народного обы­чая, сложившихся традиций. В 40-50-е гг. XVI в. была проведена реформа местного самоуправления - учреждены выборные земские и губные избы для решения местных дел. Представителем княжеской власти был так называемый намест­ник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судеб­ных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государствен­ные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волост­ного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом про­давать землю.Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный об­рок, отбывали барщину. На­логи начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

12.Серьезные изменения в центральном правительственном аппарате, происходившие в XVI в. сопровождались перестройкой на местах. Прежняя система управления через наместников и волостелей с ее нормами и поборами и отсутствием контроля перестала отвечать требованиям времени. Наместники и волостели не получали жалования за службу и существовали за счет взимания в свою пользу различных налогов и пошлин. Т.е. пользовались правом получения корма. Они не были заинтересованы в борьбе с "лихими людьми". Поэтому наблюдается рост преступности. Существовало злоупотребление и самоуправство корменщиков. В связи с усилением классовой борьбы и неспособностью органов в лице наместнического управления подавить движение народных масс, правительство было вынуждено в первой половине XVIb. начать создание выборных органов на местах - губных и земских губ. Образование этих органов связано также с жалобами дворян, посадского населения на то, что наместники не в состоянии справиться с возрастающей преступностью. Органы губного управления создавались на основе губных грамот, выданных от имени великого князя неместного. Органом губного управления являлась губная губа, во главе которой стоял губной староста. Губной староста избирался, в основном, из жителей того же города. Срок его службы не был определен Выборы в органы губного управления производились посословно: каждая социальная группа - дворяне, духовенство, посадские люди, крестьяне - выбирали только своих представителей. Губные старосты избирались князьями, детьми боярскими, духовенством. Большинство старост составляли дворяне. Выборы и деятельность губных органов управления контролировалась и санкционировалась Разбойным приказом, перед которым отчитывались губные старосты. В компетенции органов губного управления входили сыск и расправа с ведомыми разбойниками. На губные учреждения был возложен и политический надзор за населением. Кроме губной была проведена земская реформа, в результате которой повсеместно создавались органы земского самоуправления. Эти органы создавались в уездах, волостях, на территории слобод. Земские учреждения действовали совместно с губными. В состав органов земского самоуправления входили старосты, земские дьяки и целовальники - выборные "лучших людей". Все должностные лица, от старост и до дьяков, избирались черносошными крестьянами и посадским населением из числа зажиточных крестьян и верхушки посада. Компетенция земских органов распространялась только на посадских людей и крестьян. При осуществлении своих функций земские власти опирались на выборных из крестьянской общины - сотских, пятидесятских, десятских. В компетенцию земских органов входили: борьба с такими преступлениями, как ябедничество, подделка документов. Земские органы занимались рассмотрением дел, исполнением приговоров по убийствам. Главная задача земских учреждений: налоговое обложение населения. Вместо наместнических поборов был установлен оброк деньгами, который шел в Царскую казну и платился раз в год. Земские местные власти выполняли финансово - административные и судебные функции. Земские органы осуществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия. В своей деятельности земские органы были ответственны перед царем, Боярской думой и приказами.

13. Земскими соборами назывались сословно-представительные учреждения, существовавшие с середины ХVI до конца ХVII вв.

начало Земским соборам было положено в царствование Ивана Грозного, который презрительно отзывался о современных ему монархах, чью власть ограничивали парламенты.

С конца XVI в. у Земских соборов появляется важнейшая функция, они начинают утверждать вступление на трон монархов. Хотя престол передавался по наследству, считалось, что царь непременно должен получить одобрение выборных от всех сословий. Первым царем, утвержденным собором, был Федор Иоаннович.

Наивысшего влияния земские соборы достигли в конце эпохи Смутного времени. В 1611-1612 гг. на свободной от иноземных захватчиков территориях управлял "Совет всея земли", а Земский собор 1613 г. заседал в Москве почти без перерыва целое десятилетие до 1622 г. - менялся только состав выборных.

В земских соборах принимали участие:

	Боярская дума
	Освященный собор
	Выборные от служилых людей "по отечеству"
	Выборные от служилых людей "по прибору"
	Выборные от гостиной и суконной сотни
	Выборные от посадского населения

Подавляющее большинство населения, то есть крестьяне была лишена права сословного представительства.

Соборы отличались по количеству участников. На соборе 1566 г. было 374 человека, на соборе 1598 г. - более 450. Самым представительным был Земский собор 1613 г. - по разным подсчетам от 500 до 700 человек.

Первый собор 1549 г, был созван на Красной площади, на площади молодой Иван Грозный обратился к народу со своей речью. Последующие соборы заседали в Кремле в Столовой или Грановитой палате.

С 1549 и до 1680-х гг. состоялось около 50 соборов. В XVII в. наиболее значимыми соборами являлись следующие:

Земский собор 1613 г. начал свою работу в январе 1613 г. и избрал царем Михаила Федоровича Романова.

Земский собор 1632-1634 гг. был созван по поводу войны с Польшей, возобновившейся сразу же после окончания 14-летнего срока Деулинского перемирия.

Собор 1642 г. был созван для обсуждения вопроса об Азове, сильной турецкой крепости, захваченной донскими казаками.

Собор 1648-49 г. был созван после Соляного бунта в Москве. Он заседал почти полгода. Главным деянием этого собора было постатейное обсуждение и утверждение Соборного Уложения.

Собор 1650 г. занимался вопросом умиротворения Пскова, где продолжались серьезные народные волнения. Соборы 1651 г. и 1653 г. были посвящены украинским делам. Собор 1653 г. принял решение о принятии казачьего войска и Малороссии в русское подданство

По мере укрепления абсолютизма значение земских соборов неуклонно падало, они созываются все реже и реже, и наконец, полностью отмирают как политический институт.

14. Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы». На протяжении XVI—XVII вв. существовало около ста таких учреждений. Однако нельзя считать, что все они действовали одновременно. Постоянно функционировали лишь 40-50, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Важнейшими приказами были три: Посольский, Разрядный и Поместный. Они являлись основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет.

Все приказы делятся натри большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные Приказы.

Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу.

В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между учреждениями, которым приказные служащие традиционно следовали. Приказы не могли давать распоряжения тем государственным учреждениям (приказам), которые были подчинены другим приказам. Специфической чертой приказного строя являлось существование своеобразной системы объединения приказов, состоявшей из главного приказа и присудов (с 70—80-х гг. XVII в. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский и др.). Присуды не имели собственных судей.

В целом применительно к приказам и их служащим в XVII столетии следует отметить два переломных момента. Во-первых, 40—50 гг. XVII в., когда в рамках сословно-представительного государства создавалось общее законодательство, определившее основные стороны функционирования приказных штатов государственных учреждений и утвердившее приказное начало. Законодательство ограничило социальную среду комплектования, ввело «указное число» служащих для каждого учреждения и размеры отпускаемого им содержания, а также установило внутренний распорядок работы центральных учреждений. Во-вторых, 70-е гг. XVII в., когда под воздействием новых явлений в жизни страны перед государственными учреждениями и их штатами встали новые сложные задачи, что привело к резкому возрастанию числа приказных служащих. Особая приказная среда в значительной мере воспроизводила себя.

Приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.

15.Вследствие бурных событий XVII в., встала потребность сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах.

Воеводы обычно назначались Разрядным приказо, утверждались царём по согласованию с Думой сроком на 1-2 года, причём часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное управление, они подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом; за свою службу воевода получал поместье и денежные оклады. В больших городах было по нескольку воевод. Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначившего воеводу на эту должность. В соответствии с этим наказом воевода руководил городским хоз-вом, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие, а также охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, набирал на службу служилых людей, осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов и др. В тех местах, где ещё сохранялась и не было реформировано земское и городское самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост, в их ведении, по-прежнему, находились и тюрьмы, и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Обязанности чётко не регламентировались, что создавало основу для произвола.

Приказная система распространялась и на места. Именно в 20 - 30-е годы XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (при­казных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2-3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Подьячие с приписью назначались обычно из подьяческого состава того приказа, в ведении которого находился данный город. В большинстве приказных изб не было ни дьяков, ни подьячих с приписью, а лишь местные подьячие. В это время подьяческие кадры съезжих изб центральных и северных городов формировались путем выбора и найма. В результате подьячие находились в определенной зависимости от выборщиков и нанимателей, иногда в большей степени, чем от воеводы.

В первой половине XVII в. сложилась система дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводского управления приближаются по типу местные дворцовые приказы Новгорода и Пскова с дьяками во главе. Местные госу­дарственные и дворцовые учреждения функционировали одновременно и в тесной связи с рядом существовавших в городах учреждений другого типа — таможнями, кабацкими дворами, губными и земскими избами. Выборное начало и бесплатная работа стоявших во главе их голов, целовальников, старост, земский наем как форма оплаты для писчих дьяков ставили эти учреждения в известной степени в независимое положение от воеводы.

Губные и земские учреждения получили распространение главным образом в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал один дьячок.

С середины XVII в. с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориально значительно превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилась в образовании в центрах округов - разрядов промежуточного звена управления. Учреждения, сформи­ровавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенные военно-административные функции. Их стали именовать разрядными избами. В 90-е годы ряд подобных учреждений стали называть приказными палатами.

В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало. Земские старосты избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, волостях, погостах. Они ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопро­изводство велось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.

Результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократиза­ция управления, в том числе и местного. Положительной чертой введения приказно-воеводского управления было то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали суще­ствовать и функционировать и при воеводах.

16. Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го в начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных.

Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодоря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков, генерал-адмирал граф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений.

Большое значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций. Особое место в системе управления заняли коллегии,ведавшие торговлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената.

Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

РЕФОРМА ВЫСШЕГО УПРАВЛЕНИЯ.

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила "Должность Сената" - специальная инструкция, опеделявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. "Должность сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов

Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе.Он сосредотачивал судебные,административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось

создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В.Н. Зотова в должности генерал-ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французкого государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

На этой основе был образован целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора.

Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.

17. Новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается в ХVIII в. и связан с реформаторской деятельностью Петра I.

Петр I стремился к достижению двух основных целей: созданию максимально возможной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества и авторитета российского государства.

В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты (уезды).

Эта реформа совершенно изменила систему местного управления. Основная цель реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров.

Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.

Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, прибывших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии.

Таким образом, прежний областной правитель - воевода, имеющий огромную власть, но недостаточно подчиненный контролю центрального правительства, превращался в губернатора - хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед правительством. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии.

Кроме губернатора в состав губернского правления входили: обер - комендант, отвечающий за военные дела; ландрихтер, т. е. губернский судья (с 1719 г. вместо этой должности был утвержден надворный суд); обер-комиссар, распоряжавшийся финансами; обер-провиантмейстер, ведавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений.

У воевод в провинциях тоже были свои помощники: камерир (ведал сбором всех податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии); рентмейстер или казначей (занимался приемом, хранением и отпуском государственных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, правитель конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).

Во главе дистриктов или уездов стояли выборные из числа дворян - земские комиссары, помощниками которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие.

Таким образом, система местного управления при Петре І сочетала в себе три основных начала: бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское.

В 1719 г. Петр І провел вторую областную реформу, рассчитывая усилить местное управление (в том числе в фискальных целях) рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, которые теперь стали основными административно-территориальными единицами, возглавляемыми воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды).

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников.

В итоге преобразований Петра I прекратило свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю. Что касается местного управления, то реформы Петра перенесли на русскую почву первые ростки европейского опыта организации местного самоуправления, особенно в городах. Однако они не превратили российский город в подлинно самоуправляющуюся единицу буржуазного типа, каким он был в передовых европейских государствах того времени.

ВОПРОС 18. Государственное управление при Екатерине II. Высшие и центральные органы государственного управления.

Первым шагом Екате