Межбюджетные отношения

 

Принципы межбюджетных отношений. Состав финансовой помощи центра регионам. Регионы -«доноры» и «реципиенты». Пути повышения регионально-бюджетного самообеспечения. Новое в межбюджетных отношениях.

Межбюджетные отношения, вытекающие в России из сущности бюджетного федератизма, основываются на принципах: распре­деления и закрепления расходов по уровням бюджетной системы; разграничения и распределения по ним регулирующих доходов; равенства бюджетных прав регионов и равенства соответствую­щих прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности регионов, мест; равен­ства всех бюджетов Федерации во взаимоотношениях с регио­нальными бюджетами.

Финансовая помощь из федерального бюджета территориальным бюджетам осуществляется в следующих фор­мах: дотации (предоставляемые средства на безвозмездной и безвозвратной основе) на покрытие текущих расходов и выравни­вание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регио­нов; субвенции (предоставление средств на той же основе) на финансирование отдельных целевых расходов; бюджетные ссуды (на возвратной, безвозвратной или возмездной основе сроком не более 6 месяцев) на покрытие временных кассовых раз­рывов при исполнении регионального бюджета. 190

финансовый механизм предусматривает, с одной стороны, возможность самофинансирования регионов за счет собственных источников доходов при отчислении средств в федеральный бюд­жет через налоги, пошлины, сборы для финансирования общего­сударственных нужд, а с другой - ф и н а н с и р о в а н и е из фе­дерального бюджета через систему трансфертов, финанси­рования федеральных программ, субсидий и т. д., в частности, из фонда финансовой поддержки для целевой помощи регионам с недостатком собственных финансовых ресурсов на удовлетворе­ние социальных потребностей.

Раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюдже­там других уровней» включает статьи: Федеральный фонд финан­совой поддержки субъектов Федерации (ФФПР, трансферты), субвенции Москве для осуществления столичных функций, под­держка депрессивных регионов. В общегосударственном бюджете устанавливается доля каждого региона — субъекта Федерации в Федеральном фонде поддержки. Не включаются регионы, опре­деляющие свои финансовые взаимоотношения с федеральными органами власти на основе двухсторонних договоров. Но они мо­гут получать федеральные субвенции в соответствии с указанны­ми договорами.

При создании ФФПР (1994 г.) предполагалось расходовать его средства с учетом объективных факторов бюджетного процесса (налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необходимые расходы, численность населения). Последние годы фонд формировался за счет 15% об­щего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пош­лин). В расчетах трансфертов используется группировка террито­рий: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; час­тично относящиеся к ним и приравненные к ним местности; все остальные. Право получения трансфертов из ФФПР имеют реги­оны, у которых налоговый доход на одного жителя в отчетном пе­риоде был ниже определенного уровня.

Дополнительная финансовая поддержка депрессивных и сла­боразвитых регионов осуществляется в размере недостающих по трансфертам средств для финансирования социально значимых расходов по бюджетам субъектов Федерации.

Общие финансовые поступления из центра в регионы, поми­мо трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Феде­рации, включают субвенции, дотации, ссуды, взаимные расчеты, а также прямые расходы из федерального бюджета министерств и ведомств, федеральных программ на территориях регионов. Реги­оны же направляют центру налоговые и таможенные платежи.

Большая часть налоговых поступлений, на 4/5 формирующих бюджетные доходы, идет в территориальные бюджеты, несколько меньше - в федеральный. На бюджеты регионов приходится в 5 раз больше, чем в федеральный, расходов на социально-культур­ные нужды и вдвое больше — на сельское хозяйство. Доля терри­ториальных бюджетов в консолидированном (совокупном рас­четном) бюджете Федерации и регионов составляет около поло­вины. Тем не менее 4/5 субъектов Федерации испытывают бюд­жетную недостаточность.

К середине 90-х годов сложилось положение, когда лишь весьма ограниченное число регионов - субъектов Федерации имело положительное сальдо между всеми финансовыми поступ­лениями в федеральный бюджет из регионов и всеми поступлени­ями из него в регионы в расчете на душу населения (положитель­ный удельный баланс бюджетных потоков «регионы — центр»).

В 2000 г. более.30 субъектов Федерации относились к регионам-«донорам», т. е. передавали в федеральный бюджет больше средств, чем получали из него, в том числе 18 не получали трансферты из ФФПР. Это города Москва и С.-Петербург, Вологодская, Липец­кая, Московская, Нижегородская, Пермская, Самарская, Сверд­ловская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, Крас­ноярский край, республики Башкортостан, Коми и Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа,

Остальные субъекты Федерации образуют группу регионов-«реципиентов» (принимающих помощь). Из них в особо тяжелом положении пребывают 8 замыкающих территориальных образо­ваний: республики Алтай, Тыва, Магаданская область, Таймыр­ский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский, Корякский автономные округа.

Деление регионов на «доноры» и «реципиенты» отражает тот факт, что налоги и другие бюджетные доходы на территории у первых - избыточные, а у вторых - недостаточные для покрытия их бюджетных расходов (независимо от юридической принадлеж­ности этих платежей).

Ранжирование регионов по данному признаку обнаруживает их резкое (в 90-х годах) расслоение по степени бюджетной обес­печенности (табл. 8.3). При этом прослеживается прямая зависи­мость от уровня экономического развития. В то же время не наблюдалось заметного социально-экономического прогресса у проблемных территорий, получивших значительную (свыше 25%) финансовую помощь из федерального центра (обеспечива­лось лишь поддержание потребностей на уровне минимальных социальных стандартов.) Основную налоговую нагрузку по пере­числению средств в федеральный бюджет (в расчете на душу на­селения) несут центральные регионы, а получатели бюджетных средств — это преимущественно отдаленные от центра регионы.

Таблица 8.3

Группировка субъектов Федерации по уровню экономического развития

и уровню обеспеченности бюджетов собственными доходами*

 

Обеспеченность Бюджетов собст­вен­ными дохо­дами, %	Уровень развития регионов: ВРП на душу населения в % к среднему по России	Количество регио­нов
	крайне низкий уровень развития: менее 50%
высокоразви­тые: более 140%	повышен­ный уровень развития: 110-140%	средний уровень развития: 80-110%	пониженный уровень развития: 50-80%
Более 95%	Тюмен­ская обл., Москва, Республика Татарстан, Самарская обл.	Липецкая обл., Красноярский край. Республика Коми, Пермская обл., Республика Башкортостан, Свердловская обл.	С.-Петер­бург, Челябинская обл., Нижегородская обл.	Московская обл.
От 90 ДО 95%		Вологодская обл.	Ярославская обл., Оренбургская обл., Белгородская обл., И р к у тcкая обл., В о лгогадрадская обл., Ленинград-
	Продолжение
Обеспеченности Бюджетов Собственными дохо­дами, %	Уровень развития регионов: ВРП на душу населения в % к среднему по России	Количество регио­нов
высокоразви­тые: более 140%	повышен­ный уровень развития: 110-140%	средний уровень развития: 80-110%	пониженный уровень развития: 50-80%	крайне низкий уровень развития: менее 50%
			екая обл., Новосибирская обл.
От 85 ДО 90%		Ульянов­ская обл., Омская обл., Кемеровская обл., Томская обл.	Республи­ка Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Курская обл.	Краснодар­ский край, Республика Хакасия, Тульская обл., Тверская обл., Архангельская обл., Калинин- градская обл.
От 65 До 85%			Мурман­ская обл., Саратов­ская обл., Магадан­ская обл., Кировская обл., Хабаров- с к и и край, Костромская обл., Смоленская обл.	Республика Карелия, Рязанская обл., Новгородская обл., Орловская обл., Ставропольский край, Кал у ж с к а я обл., Республика Мордовия, Ворон е ж с к а я обл., Брян­ская обл., Чувашская Республика, Курганская обл., Владимирская обл., Астра- ханская обл., Пензенская обл., Ростовская обл.,

 

Продолжение

 

Обеспеченность Бюджетов собст­вен­ными доходами, %	Уровень развития регионов: ВРП на душу населения в % к среднему по России	Коли­чество регио­нов
высоко-разви­тые: более 140%	повышен­ный уровень развития: 110-140%	средний уровень развития: 80-110%	пониженный уровень развития: • 50-80%	крайне низкий уровень развития: менее 50%
				Тамбовская обл., Саха- л и н с к а я обл., Ива- невская обл., Республика Марий Эл, Приморский край, Читинская обл.
Ме­нее 65%			Амурская обл.	Камчатская обл., Алтай­ский край, Псковская обл., Республика Бу­рятия, Республика Адыгея	Республика Ингушетия, Республика Дагестан, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Алтай
Количество Регионов

 

* Штулъберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: тео­ретические основы, задачи и методы реализации. - М.: Гелиос APb, 20W. -С. 150-151.

Ведущим моментом в области совершенствования финансо­вых отношении между центром и регионами является курс на по­следовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Федерации и муниципальных образований. С этой це­лью предусматривается закрепление за ними постоянных и доста­точных финансовых источников доходов (прежде всего налого­вых) для самостоятельного формирования бюджетов.

Стоят задачи: обеспечить бездефицитность (бездотационность) бюджетов большинства субъектов Федерации путем изме­нения налоговой системы; лучше определять и учитывать при формировании бюджетов финансовый и налоговый потенциал каждого региона; добиться сбалансированности бюджетов всех уровней; наладить контроль за целевым выделением и расходова­нием средств, предоставляемых из федерального бюджета на со­циально-экономическое развитие регионов.

С 1999 г. предусмотрен новый порядок межбюджетных отноше­ний. Во-первых, законодательно введены нормативные отчисле­ния регулирующих налогов в региональные бюджеты: подоход­ный налог с граждан - 100%, НДС - 25%, налог на прибыль -19%, акцизы на спирт и ликероводочные изделия - 50%, акцизы на другие отечественные изделия (кроме полностью идущих в фе­деральный бюджет) - 100% (размеры отчислений периодически будут корректироваться). Во-вторых, намечен блок финансово-экономических мер: прекращение зачетов, реструктуризация за­долженностей по налогам и обязательствам, установление феде­ральных стандартов на содержание жилищно-коммунального хо­зяйства, на затраты по здравоохранению и образованию и т. д. Предусмотрено усилить контроль за финансовыми потоками пу­тем перевода территорий на казначейское исполнение их бюдже­тов, а также ввести внешний аудит бюджетов регионов и обяза­тельные программы повышения территориальных доходов, со­гласованные с Минфином РФ.

Финансовая помощь регионам проводится через четыре фонда:

• существовавший и ранее Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР), из которого идут пе­речисления средств в регионы (трансферты), но изменяется спо­соб его формирования (финансовая помощь центра распределя­ется так, чтобы выровнять средние затраты на душу населения, используя федеральные социальные стандарты и индекс бюджет­ных расходов для каждой группы регионов);

• Фонд регионального развития (ФРР), являющийся регио­нальным разрезом инвестиционной части федерального бюджета для социальных целей;

• региональный разрез Федерального бюджета развития, обеспечивающий поддержку инвестиций производственного

характера;

• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формиру­ющийся за счет кредитов Мирового банка и Евробанка реконст­рукции и развития (плюс другие средства, определяемые прави­тельством), направляемых в те регионы, которые выдерживают стандарты и показатели реформ.

Однако пока еще 80% субъектов Федерации — дотационные (получают федеральные трансферты). Решение проблемы меж­бюджетных отношений требует учета всех доходов и расходов ре­гиональных бюджетов, а не только трансфертных и других по­ступлений, социальных и прочих расходов. Ибо соотношение суммарной и трансфертной финансовой поддержки регионов со­ставляет 7: 1, а по отдельным регионам — от 2: 1 до 15: 1 (еще больше дифференциация в разрезе муниципалитетов). По мне­нию некоторых ученых, нынешняя многоканальная система госу­дарственной финансовой поддержки регионов по своей эффек­тивности значительно уступает возможной системе на основе единых федеральных плана, программы, бюджетного фонда и ор­ганизационных структур финансовой поддержки¹.