Ефективність податкової системи і управління органами державної податкової служби.

На початку ХХІ століття у світовій економіці та економіках окремих країн посилюється інтерес та розуміння важливості вдосконалення управління оподаткуванням. Нині конкурентоспроможність національних економік значною мірою визначається їх податковою політикою, обсягом та якістю державних послуг, здатністю держави заохочувати ділову активність у країні. Саме тому останнім часом спостерігається активність науковців, економістів, фінансистів різних країн щодо пошуку оптимальних шляхів розвитку та вдосконалення податкових систем держав, систем державних органів, уповноважених реалізовувати податкову політику.

Україна, в економіці якої тільки нещодавно розпочалися процеси ринкової трансформації, відчуває гострий дисбаланс між потребами зростаючої економіки та стримуючими можливостями системи управління оподаткуванням суб'єктів її господарювання. За даними Українського центру соціально-економічних досліджень, організованого Гарвардським інститутом міжнародного розвитку, в Україні питома вага податків у ВВП відповідає рівню розвинених країн Європи (близько 40 %), але якість управління податками потребує суттєвого вдосконалення. Експерти аудиторської компанії Pricewaterhouse Coopers на замовлення Світового банку дослідили перспективи розвитку ділової активності в різних країнах, відвівши ключову роль у впливі на інвестиційну діяльність саме податковій політиці. Було проаналізовано 178 країн за такими показниками:

• кількість платежів на рік зі сплати податків та обов'язкових зборів;

• кількість годин, необхідних для ведення податкового обліку та складання і подання податкової звітності;

• питома вага податків і зборів у доходах підприємств (податкова квота).

Виявилося, що найсприятливіші для бізнесу податкові режими існують: за першим показником у Швеції (два платежі на рік); за другим - у Люксембурзі (часові витрати бізнесу на податки - 58 годин); за третім - у Латвії (податкова квота- 32.6%). По Україні ці показники становили, відповідно: 99 платежів, 2085 годин та 57.3 %.

За даними експертів Міжнародної фінансової корпорації (МФК), існуючі в Україні процедури сплати податків та оформлення звітності є занадто складними. Саме таку оцінку надали системі звітності 60 % підприємців, що оподатковуються за спрощеною системою та майже 70 % великих підприємств, які підлягають загальній системі оподатку­вання. Оцінюючи податки щодо витрат часу на їх обчислення, а також труднощів при їх нарахуванні та сплаті, найскладнішими респонденти визнали три види податків, а саме: податок на прибуток підприємств (майже третина респондентів), нарахування на фонд оплати праці (1/5 респондентів), податок на додану вартість (ПДВ) (1/6 респондентів). Надзвичайно обтяжливими для бізнесу та витратними для економіки України в цілому є податкові перевірки. Малий і середній бізнес в Україні перебуває під однією з найжорсткіших, навіть порівняно з іншими країнами СНД, систем податкового контролю. Контролюючі органи щорічно перевіряють 95 % усіх підприємств. При цьому тривалість однієї перевірки в середньому становить 15 робочих днів (три тижні), і перевірок буває декілька на рік. Така практика є обтяжливою як для бізнесу (часові витрати безпосередньо негативно впливають на діяльність підприємства), так і для держави (колосальні витрати часу і трудових ресурсів податкових органів).

У світовій практиці давно визнано, що між зростанням кількості перевірок і обсягом податкових надходжень у бюджети країни немає тісного кореляційного зв'язку. У розвинених країнах перевіркам підлягають лише найбільш ризиковані групи платників, відбір яких здійснюється на основі оцінки ступеня ризику несплати ними податків. Порівняння показника "індекс податкових надходжень у розрахунку на одного податківця" (дорівнює сумі податкових надходжень на одного співробітника податкових органів, зваженій на показник обсягу ВВП на душу населення) із показником "частка перевірених податковими органами підприємств" в окремих країнах свідчить, що при мінімальній частці перевірених суб'єктів господарювання можна досягти значних обсягів податкових надходжень. Наприклад, у 2006 р. показники "індексу податкових надходжень у розрахунку на одного подат­ківця" в Україні, Франції та Нідерландах знаходилися майже на однаковому рівні, але при цьому в Україні податкові органи охопили перевірками більше половини всіх суб'єктів господарювання (54 %), а у Франції та Нідерландах перевірено було лише 2 та 4 % підприємств, відповідно. У Латвії показник "індексу податкових надходжень у розрахунку на одного податківця" був вдвічі більший, ніж в Україні, але при цьому перевірками було охоплено лише 21 % підприємств. За даними державної податкової служби Латвії в 2005 р. тільки у 1.2 % суб'єктів господарської діяльності було проведено податковий аудит. На решті підприємств здійснювалася профілактична робота, що не передбачала накладення яких би то не було санкцій на підприємства. Отже, можна констатувати, що в Україні тиск податкових перевірок на бізнес із боку держави значно сильніший, ніж в країнах Заходу, а існуюча практика податкових перевірок є малоефективною.

Невідповідність системи управління оподаткуванням потребам суспільства та бізнесу є одним із головних чинників ухилення від оподаткування. За даними опитування, проведеного в Україні експертами МФК, лише 1/5 респондентів зазначили, що подібні їм підприємства не приховують свої доходи від оподаткування. При цьому майже 60 % опитуваних взагалі відмовилися відповідати на це запитання. Чверть респондентів визнали факт ухилення від сплати податків, засвідчивши, що приховують від податкових органів понад 50 % своїх доходів (виручки від реалізації). Залежність податкових надходжень від поведених перевірок, 2006 р.

Незважаючи на високий освітній рівень населення, податкова культура в Україні, і зокрема свідомість щодо сплати податків, залишається низькою. Більшість населення не бажає сплачувати податки, навіть якщо усвідомлює їх роль у забезпеченні суспільного добробуту. Причина полягає у недовірі до податкових органів і ставленні до процесу оподаткування, як до примусового та жорсткого в адмініструванні. За результатами моніторингу громадської думки лише третина респондентів оцінили рівень виконання власних податкових обов'язків і повноважень як "задовільний". Усе наведене вище підтверджує актуальність поглибленого дослідження проблем управління оподаткуванням.. Для створення сприятливого бізнес-середовища в Україні та забезпечення зростання національного багатства вітчизняні теоретики і практики повинні докласти максимум зусиль щоб удосконалити цю систему державного управління. Питання управління оподаткуванням мають стояти одними із перших на порядку денному при розробці фінансової політики країни.

На сьогодні бракує даних з питань аналізу структури та організації роботи податкових органів зарубіжних країн. Отже, потрібно проаналізувати зарубіжний досвід податкових органів і можливості застосування найкращої практики в Україні. Слід розглянути роль системи управління оподаткуванням у розвитку економіки; проаналізувати залежність між кількістю перевірок та обсягом податкових надходжень; окреслити необхідні передумови для організації у податкових органах належної системи ризик-менеджменту; розглянути сучасні тенденції щодо розвитку й удосконалення структури та організаційної роботи податкових органів.

У вітчизняній фінансовій науці питання щодо практики зарубіжних податкових органів розглядалися у роботах представників наукової школи кафедри фінансів Київського національного економічного університету їм. Вадима Гетьмана.

Важливим напрямом удосконалення оподаткування є поліпшення структури та організації роботи самих податкових органів.

За даними досліджень Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), в останні 20-30 років спостерігаються еволюційні зміни внутрішньої організаційної структури національних податкових органів країн Європи. Робота податкових органів розвивається від моделі "за видами податків" до "функціональної моделі" і далі - до нещодавно розробленої моделі "за видами платників".

Перша модель мала такі негативні риси: по-перше, департаменти, що ділилися за видами податків, були багатофункціональними та відокремленими один від одного; по-друге, було дублювання функцій у департаментах; по-третє, система була незручною для платників, що мали сплачувати кілька видів податків (перш за все великі підприємства; по-четверте, існуюча система поділу департаментів ускладнювала управління податками, відокремлюючи функцію податкового контролю від стягнення податкової заборгованості. Через це не було мобільності у використанні податкового персоналу, оскільки робота конкретного податківця значною мірою обмежувалася певним видом податків; крім того, ускладнювався процес організаційного планування та координації діяльності податкових органів.

Щоб позбутися цих недоліків, організаційну структуру податкових органів багатьох країн було перебудовано за принципами "функціональної моделі" (яку планують впровадити в Україні). Згідно з цією моделлю податковий персонал організується не за видами податків, а за функціями (реєстрація, облік, обробка інформації, контроль, збір тощо). Це дозволяє забезпечити більшу стандартизацію податкової роботи, спростити комп'ютеризацію та систематизацію інформації щодо платників, удосконалює операційну ефективність. Однак функціональний підхід (наприклад, підхід "один для всіх"), що передбачає певну стандартизацію в обслуговуванні, може призвести до неякісного (часом несумісного) обслуговування різних категорій платників (великі підприємства, малий і середній бізнес, фізичні особи).

Новою є модель "за видами платників", нещодавно розроблена кількома розвиненими країнами. Вона передбачає роботу податкових органів через таку сегментацію платників: великий бізнес, малий і середній бізнес, фізичні особи тощо. Логіка такої сегментації полягає у тому, що кожній з цих груп платників притаманні свої особливості у дотриманні податкової дисципліни, наслідком чого є різний ступінь ризику несплати податків. Для ефективного управління цими ризиками податкові органи мають розробити і впровадити стратегічні заходи (законодавче роз'яснення, навчання платників податків, підвищення обслуговування, цільовий контроль), які відповідали б особливостям кожної групи платників. Прихильники моделі "за видами платників" доводять, що групування ключових функцій за уніфікованою структурою управління підвищить узгодженість роботи на всіх рівнях.

У Швеції повноваження зі збору податків, перевірки правильності їх нарахування та стягнення податкових недоїмок покладені на принцип організації роботи податкових служб країни. Організаційна структура податкових органів базується на трьох моделях. Усі мають платити рівно стільки, скільки встановлено парламентом; той, хто не доплатив - доплачує; а хто переплатив - отримує надлишок назад. Повернення надлишку сплачених податків відбувається відразу (в автоматичному режимі), відсутня будь-яка затримка.

Слід зазначити, що з метою мінімізації часу та витрат підприємств на процедуру сплати податків, всі податки підприємства переводять одним щомісячним платежем на рахунок податкової служби. Подальший розподіл податків між муніципальним і національним бюджетом здійснюється податковими інспекціями. Остаточна сума податку на прибуток сплачується за даними річного звіту по податку на прибуток (цей звіт складається з балансу компанії та звіту про прибутки та збитки, який в Україні відомий як звіт про фінансові результати), який подається до податкового органу не пізніше 2 травня наступного за звітним року.

Однією з тенденцій сучасного розвитку податкових органів є створення у багатьох країнах (29 країн) окремих спеціалізованих підрозділів для великих платників податків, що обумовлено особливостями роботи з цією категорією платників. У деяких країнах (наприклад, Італія та Угорщина) створюються спеціалізовані відомства з питань податкового шахрайства та ухилення від сплати податків. З метою мінімізації витрат на управління оподаткуванням та підвищення ефективності використання наявних ресурсів на сучасному етапі у багатьох країнах спостерігається інтеграція державних відомств що займаються збором податків та обов'язкових соціальних внесків.

Практика свідчить, що ефективність функціонування у суспільстві будь-якої структури значною мірою залежить від її здатності: по-перше, враховувати та оптимально збалансовувати інтереси всіх зацікавлених у ній осіб; по-друге, здійснювати дієве стратегічне планування; по-третє, мінімізувати різноманітні ризики. Забезпечення цих завдань у сучасному суспільстві покладається на так звану систему "корпоративного керування", яка в Україні більше відома під назвою "корпоративне управління". Шукаючи шляхи розв'язання проблем, акціонерні компанії західних країн, починаючи з 80-х років XX ст., значну увагу приділити питанням корпоративного управління. Нині оцінка стану корпоративного управління є ключовою при прийняті інвестиційних рішень.

У 1999 р. ОЕСР сформулювала принципи корпоративного управління, які проголошують необхідність створення такої структури управління, яка б забезпечувала:

• захист прав власників;

• однакове ставлення до всіх власників (у тому числі міноритарних та іноземних);

• визнання законних прав усіх зацікавлених осіб і заохочення їх до активного співробітництва;

• своєчасне і точне розкриття інформації;

• ефективний контроль.

На сьогодні органи державного управління розвинених країн все ширше застосовують у своїй діяльності найкращий досвід, що напрацьований у недержавному секторі економіки - перш за все у корпораціях, як найбільш прогресивних та ефективних комерційних структурах. Застосування елементів корпоративного управління з метою підвищення ефективності, роботи податкових органів є одним із таких прикладів.

При податкових відомствах кількох країн були запровадженні Консультативні ради, що виступають свого роду проміжною ланкою між самим податковим органом та його керівником (міністром), який входить до складу Ради: США (1998 р.), Канада (1998 р.), Фінляндія (2002 р.), ПАР (1997 р.), Сінгапур (1992 р.).

Консультативна Рада виступає в ролі незалежного радника керівника податкового відомства із загальних та суто технічних питань оподаткування; здійснює нагляд за організацією роботи та управлінням податковим відомством; безпосередньо займається розробкою планів діяльності відомства (бізнес планів), включаючи плани з надання послуг, управління майном, трудовими ресурсами, укладання договорів тощо; переглядає та затверджує фінансову звітність відомства, його річний бюджет та основні статті витрат; відповідає за те, щоб податкове відомство компетентно виконувало свої завдання. Консультативна рада не є складовою податкового відомства, не має повноважень щодо впровадження податкового законодавства (таке право повністю залишається за податковим відомством). Члени Ради податкового відомства є незалежними, призначеними ззовні офіційними особами та мають обмежений доступ до конфіденційної інформації щодо платників податків. Для спільного обговорення питань вони періодично збираються на засідання (наприклад, у Фінляндії Рада збирається п'ять разів на рік, у Сінгапурі - двічі на рік).

У США всі 7 членів Ради назначаються президентом країни та затверджуються сенатом на 5 річний термін. Вони мають бути практиками або експертами з ключових питань бізнесу та управління оподаткуванням. Один із членів повинен бути федеральним службовцем з повним робочим днем, або представляти працівників податкового відомства. До Ради входять також секретар казначейства США та керівник внутрішньої служби доходів США. У Канаді всі 15 членів Ради призначаються її керівником, при цьому 11 членів - з числа кандидатів, запропонованих адміністративними одиницями країни. У Фінляндії до Ради, чисельністю 8 осіб, входять міністр фінансів, керівник податкового відомства, представники місцевих органів влади.