Проблемы правового режима пригородных зон

 

 

Идея организации пригородных зон (ст. 86 ЗК РФ) связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ, и в этом смысле пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города; пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.[81]

Анализируя статью 86 ЗК РФ, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом режиме пригородных зон; об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

Территории пригородных зон так же, как и территории населенных пунктов подлежат зонированию. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйствен­ного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Считаем, что одна из проблем в регулировании правового режима пригородных зон заключается в определении их пространственных параметров: на каких территориях могут находиться пригородные зоны, насколько далеко от города они могут распространяться.

Эта проблема возникла из-за неясности в определении пределов внешних границ пригородной зоны.

С внутренними границами пригородной зоны все ясно – они совпадают с границами населенного пункта, поскольку в статье 86 ЗК РФ указано: «в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов…».

При попытке определить пределы внешних границ пригородной зоны возникает вопрос: что понимать под «землями иных поселений», в состав которых не могут входить земли пригородных зон.

То есть основной вопрос определения правового режима пригородных зон заключается в неясности значения понятия «поселение», употребленного в части 1 статьи 86 ЗК РФ.

После решения основной проблемы, мы приблизимся к решению других, производных от нее проблем.

Согласно части 1 статьи 86 ЗК РФ «в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений».

Существует два значения понятия «поселение».

Исходя из толкования федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», термин «поселение» является синонимом термина «муниципальное образование». Тогда применительно к статье 86 ЗК РФ можно сделать вывод о том, что пригородные зоны не могут входить в состав земель иных муниципальных образований, т.е. пригородные зоны могут находиться в границах того муниципального образования (городского округа или городского поселения), к которому относится город, но в то же время не могут входить в состав земель города. Отсюда следует, что пригородные зоны могут как бы «опоясывать» город вокруг, но не выходить за границы городского округа (городского поселения).

При таком понимании статьи 86 ЗК РФ не возникает проблемы конфликта интересов и компетенции различных органов местного самоуправления – городского округа и муниципального района, городского поселения и муниципального района, поскольку пригородная зона и город, по отношению к которому эта зона создается, находятся в границах одного и того же административно-территориального образования (городского округа, городского поселения).

Иначе может возникнуть ситуация, когда на землях муниципального района (и землях городского или сельского поселения) будет простираться пригородная зона какого-нибудь города, что повлечет конфликт интересов муниципального района, поселения, входящего в состав района, с одной стороны, и города, в интересах защиты, рекреации, развития которого создана эта зона, с другой.

ГрК РФ также понимает под термином «поселение» вид муниципального образования (см. ч. 4, 5 ст. 18 ГрК РФ).

Остается непонятным только один момент – почему в части 1статьи 86 ЗК РФ говорится только о землях «иных поселений», ведь вполне возможна ситуация, когда два городских округа располагаются рядом и имеют общую границу, поэтому что указанную статью следует дополнить словами: «или городских округов».

Согласно другой позиции, «поселение» отождествляется с населенным пунктом. Данное понимание статьи 86 ЗК РФ может основываться на положении части 3 данной статьи (в системном толковании с частью 1 данной статьи ЗК РФ), в которой указано, что границы и правовой режим пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, из чего можно сделать вывод о том, что такой механизм утверждения границ и правового режима был выбран законодателем не случайно.

Предположим, что под «поселением» в статье 86 ЗК РФ понимается населенный пункт. Тогда создание пригородных зон возможно на территории нескольких муниципальных образований, т.е. пригородная зона города может пересекать границы городского округа и частично находиться на территории прилегающего муниципального района (или даже нескольких муниципальных районов), но не может находиться на землях населенных пунктов, входящих в состав муниципального района.

В этом случае становится оправданным способ установления границ пригородной зоны законом субъекта РФ, поскольку пригородная зона, располагающаяся на землях различных муниципальных образований, затрагивает интересы как городского округа (городского поселения), так и интересы муниципального района.

В данном случае субъект федерации выступает в роли независимого арбитра, и при принятии решения об установлении границ и правового режима пригородной зоны должен учесть интересы и возможные последствия для всех административно-территориальных единиц, охваченных ее границами.

Считаем, что указанный подход порождает большое количество вопросов в сфере разграничения компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления на территориях пригородных зон, ответы на которые законодательство Российской Федерации не содержит.

Эти разные подходы отражаются в практике регионального законотворчества.

Так, в Нижегородской области был принят закон от 20.01.2009 № 7-ОЗ «Об утверждении границ и правового режима пригородной зоны города Павлово»[82].

Фактически, в нем лишь установили зону между существующей границей городского поселения и границей муниципального образования.

В законе Республики Татарстан от 31 июля 2009 года № 41-ЗРТ «О внесении изменений в Земельный кодекс Республики Татарстан»[83] указано следующее: «В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами границ городских населенных пунктов Республики Татарстан, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных населенных пунктов».

Аналогичный закон принят в Еврейской автономной области от 23.07.2008 г. № 411-ОЗ «Об утверждении границ и правового режима пригородной зоны г. Облучье Облученского городского поселения», который установил, что территории пригородной зоны являются «зонами взаимных интересов населения городского поселения и Облученского муниципального района, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности, входящих в данные пригородные зоны».[84]

Среди ученых и специалистов, в том числе среди авторов комментариев к ЗК РФ, также нет единства в понимании правового режима пригородных зон. Так А.Н. Гуев считает, что «в ст. 86 ЗК мы встречаемся с еще одной (не упомянутой в п. 1 ст. 85 ЗК) разновидностью территориальных зон земель населенных пунктов»[85]. С.А. Боголюбов указывает, что «при утверждении границ городского округа пригородные зоны, как правило, входят в состав территории, расположенной между границами населенного пункта и границами городского округа»[86].

Для устранения рассмотренной проблемы понимания пространственного расположения пригородных зон нам представляется необходимым в части 1 статьи 86 Земельного кодекса РФ заменить слова «иных поселений» на слова «иных муниципальных образований», либо в законе сформулировать дефиницию «поселение» в зависимости от того, какой смысл вкладывает законодатель в понятие пригородных зон.

Это будет способствовать однозначному пониманию пригородных зон и упростит ответы на многие имеющие практическое значение вопросы: об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

Но самая проблемная ситуация, связанная с пригородными зонами – отсутствие федеральных норм, задающих хотя бы основные принципы, порядок организации пригородных зон, которые бы предупреждали возможные конфликты между городом и окружающим его районом. Пример: размещение полигонов твердых бытовых отходов в городах запрещено. А нужен ли городской мусор Иркутска или Москвы жителям Иркутского района или Московской области?