Акторы экономической дипломатии

 

В этом контексте является весьма удачным определение современной экономической дипломатии, данное отечественным исследователем В.Д. Щетининым. По его мнению, она представляет собой сплав всех слагаемых международных отношений и дипломатии. В том числе экономических и социальных, правовых, военных и разведывательных механизмов управления обществом, его международными и экономическими активами, а также иностранными активами, допущенными в национальную экономику[15].

Мировая экономика получила в свое распоряжение более разнообразный инструментарий в виде нетарифных барьеров, правил конкуренции, валютного паритета, налоговой гармонизации и конвергенции экономических систем. Все это создавало основу для экономической дипломатии стратегического характера.

В то же время экономическая дипломатия становится предметом занятий не только профессиональных дипломатов. В силу разнообразия и сложности современной экономики решение задач экономической дипломатии осуществляется различными институтами. Кроме государственных – министерств иностранных дел, министерств экономики и финансов, министерств обороны, сельского хозяйства, промышленности, телекоммуникаций и т.д. – в этом задействованы и новые акторы: местные власти, региональные объединения, неправительственные организации, промышленные и торговые объединения, фирмы и отдельные бизнесмены. Появление новых акторов обусловлено легкостью коммуникаций и передвижений, желанием политиков и предпринимателей самим оценивать обстановку и действовать в обход бюрократических структур.

Создается впечатление, что экономическая дипломатия как бы выходит за рамки классического определения дипломатии.

Следует учитывать также, что современная тематика экономической дипломатии требует глубоких специальных знаний. Особое значение приобретает постоянный переговорный процесс, который нуждается в переговорщиках, обладающих опытом финансирования проектов, разбирающихся в вопросах тарифов, таможенных тонкостях, проблемах преодоления нетарифных барьеров. Тематика экономической дипломатии предполагает также компетентное владение наукой валютно-кредитных отношений, знание налогового законодательства, методов поддержки сельскохозяйственного производства, мер по охране окружающей среды и прочее. Специалисты нужны и для руководства самим процессом переговоров.

Сегодня экономическая дипломатия часто ставит цели, выходящие за рамки традиционной внешней политики, то есть за пределы компетенции Министерства иностранных дел. Постепенно грани между внутренней и внешней политикой становятся все более условными. Такие действия, как интернационализация предприятия или привлечение инвестиций, являются акциями международного плана, они не носят двустороннего характера, не связаны с политикой, проводимой в отношении того или иного государства или международной организации. Именно поэтому министерства экономического профиля все чаще выходят на международную арену, а в число внутренних структурных подразделений включаются структуры, отвечающие за решение международных вопросов.

Государства не только не устраняются, но все более активно используют свои возможности в деле продвижения национального бизнеса. Так, в сентябре 1993 г. президент Соединенных Штатов Клинтон разработал концепцию национальной стратегии экспорта (National Export Strategy). Речь шла о поддержке предприятий в достижении ими объема экспорта в 1200 млрд долларов в 2000 г. по сравнению с 618 млрд в 1982 г.

С этой целью в департаменте торговли был создан своего рода центр поддержки стратегических направлений (advocacy network), а также оперативный центр (war room), где группа около 20 человек обеспечивала постоянное слежение за ходом реализации проектов и в нужный момент вводила в действие необходимые механизмы поддержки.

Государство активно присутствует в области гарантий и финансирования, по-прежнему получают государственные субсидии, например, экспортеры сельскохозяйственной продукции, поощряются поиски рынков сбыта. Однако меняется сам вид гарантий и финансирования крупных проектов: наблюдается переход от простой продажи оборудования через контракты под ключ (то есть монтирование, запуск) и контрактов под рынок (коммерциализация продукта) к контрактам типа «B.O.T.» (Build, Operate, Transfer). При применении системы «B.O.T.» поставщик обязуется в течение некоторого времени управлять поставленным предприятием, а затем по истечении оговоренного срока передает его покупателю.

Известно мнение, что возросшая роль государственной экономической дипломатии во многом объясняется тем, что положение в сегодняшнем мире напоминает ситуацию конца XIX в., когда «экономический порядок отличался чрезвычайной неустойчивостью, положение многих людей было предельно уязвимым, регионы соперничали с регионами, а человек с человеком»[16].

Действительно, процесс экономической глобализации на фоне либерализации 80-х годов способствовал возникновению такого мирового порядка, в котором еще не выработаны общие для всех «правила игры», согласующиеся с потребностями многократно ускоренного современными технологиями процесса глобализации. Многие фирмы и компании, оказавшись в своеобразных «рыночных джунглях», стали жертвами отсутствия должного регулирующего механизма.

«Не забывайте: торговля – это война, - предупреждал министр внешней торговли Бельгии Пьер Шевалье. – В мировой торговле всё используется ради завоевания или сохранения своей доли рынка»[17].

Фирмы, пытаясь выжить в высоко конкурентной среде, стремятся заручиться поддержкой со стороны собственных правительств. Они идут навстречу, оказывая дипломатическую поддержку национальному бизнесу. Иногда по политическим соображениям государство предостерегает фирмы от заключения того или иного контракта.

Так, в Германии около 10% всех предполагаемых сделок наталкиваются на отпор политического характера. Примером тому может служить судьба экспортной сделки по поставкам в Турцию танков «Леопард-2». В 2000 г. Совет федеральной торговли одобрил это соглашение. Мнение Совета при поддержке министров экономики, обороны и самого канцлера перевесило возражения министра иностранных дел и министра экономического сотрудничества и развития, выступивших против этого контракта. В конечном итоге отпор со стороны руководства правящих партий положили конец переговорам с турецким правительством. Дело в том, что положение с правами человека в этой стране было признано необходимым формальным условием предоставления экспортной лицензии[18].

«Трудовые ресурсы и территория, – утверждает американский ученый Д. Роткопф, - остаются в рамках государственных границ и требуют, чтобы государство продолжало существовать для обслуживания их интересов там, где рынок не может этого сделать»[19].

Основываясь на практике международных экономических отношений, значительная часть исследователей современной экономической дипломатии сходится во мнении, что пока только государство может защитить корпоративные интересы национального бизнеса на международных переговорах по вопросам торговли, капиталовложений и доступа на рынки.

Американский экономист Э. Капштейн утверждает: «Решающее слово в заключении соглашений по таким вопросам, как авиаперевозки, открытие банка, права на продажу страховок, принадлежит не представителям корпораций, а дипломатам и чиновникам»[20].

Центральные правительства, стремясь поставить бизнес своей страны в равноправное положение с иностранными конкурентами, уделяют большое внимание проблемам ограничения стоимости и финансового риска экспортных операций. Национальные кредитные компании страхуют риск экспорта, импорта и внешних инвестиций.

Все в большей мере для целей экономической дипломатии используются государственные визиты. Причем нередко экономические соображения берут верх над принципами. В 1978 г. румынский диктатор Чаушеску нанес государственный визит в Лонодон. Королева была явно не расположена его принимать, однако премьер Кэллаган убедил ее, что продажа Румынии самолетов и оружия оправдывают вынужденное гостеприимство. В 1978 г. Чаушеску отправился с государственным визитом в Париж. Тогда это совпало с намечавшимися торговыми сделками одной французской компьютерной компании и автомобильного концерна с румынами. Французский президент назвал этот визит «неизбежным стихийным бедствием»[21].

В настоящее время министр иностранных дел, премьер или даже глава государства выезжает за границу в сопровождении целой свиты руководителей предприятий и высших менеджеров. Визит становится поводом для подписания контрактов, иногда это происходит с помпой в присутствии официальных лиц, выступающих как бы в качестве покровителей сделки. Нет числа сопроводительным письмам и телефонным звонкам. Президент Франции Жак Ширак, выступая по телевидению год спустя после его избрания на этот пост, заявил, что он оценивает в 120 млрд франков контракты, заключенные благодаря его личному вмешательству.

В свое время Билл Клинтон без колебаний направил личное послание королю Саудовской Аравии, желая убедить его в необходимости отдать предпочтение в своих закупках «Боингу», а не европейскому «Аэробусу». В другой раз президент США даже пригрозил торговой войной в случае, если Комиссия ЕС осудит слияние «Боинга» и «Мак Донелл-Дугласа».

В марте 1995 г. телекоммуникационная группа AT&T пыталась заручиться поддержкой американского правительства в своих разногласиях с Европейским банком реконструкции и развития, который исключил ее из двух проектов, в тендере на которые она участвовала[22].

Вообще предприниматели охотно прибегают к помощи правительств с тем, чтобы те содействовали им в заключении выгодных контрактов. Именно в этом контексте появилась на свет концепция так называемого «дипломатического треугольника» – правительство–фирма, фирма–фирма и традиционная межправительственная дипломатия.

«Правительства должны вести переговоры не только с правительствами, но и с фирмами и предпринимателями, а фирмы имеют дело и с правительствами и друг с другом. Природа соперничества между государствами изменилась, теперь макроэкономический менеджмент и промышленная политика стали столь же, если не более важными, чем традиционная внешняя политика. Дипломатия стала транснациональной»[23].

В условиях глобализации, как уже однажды в эпоху Просвещения, раздаются голоса о ненужности государственной экономической дипломатии в условиях мирового рынка.

Сторонники современных неолиберальных теорий делают упор на глобальной торговле и финансовых отношениях, а также других видах экономического влияния, которые изменяют или обусловливают поведение «исчезающих» государств. Глобализация, по их мнению, вывела экономику за рамки государственных границ и привела к образованию экономических корпораций, которые не совпадают с политическими границами и не могут выражать интересы только одного государства[24].

О желании избежать вмешательства государственных структур в коммерческие сделки заявляют и некоторые представители частного бизнеса. Так, фон Пирер, глава германского Азиатско-Тихоокеанского комитета, утверждает:

«В Германии – не плановая экономика. Кто должен проводить маркетинг для нашей экономики? Конечно, каждый предприниматель сам для себя и самостоятельно. Государство не может отобрать у него эту прерогативу. Кстати, я считаю, что введенный федеральным правительством термин «политическая поддержка» (politische Flankierung) это как раз то, что американцы в открытую называют политическим давлением»[25].

Перед лицом экономической глобализации Министерства иностранных дел практически теряют свою монополию контроля над внешними сношениями. На международную арену выходят новые государственные акторы в лице министерств экономики, финансов, сельского хозяйства, телекоммуникаций, промышленности и т.д. Ими предприняты организационные реформы, созданы новые отделы по международным связям.

Можно утверждать, что диапазон деятельности этих ведомств в области экономической дипломатии не только не сузился, а напротив, приобрел еще больший размах. На повестку дня встают вопросы выработки правил операций в сфере интеллектуальной собственности, в решении проблем демпинга, создания и преодоления нетарифных барьеров, обеспечения стабильности международной финансовой и экономической системы, выработки стандартов пищевых продуктов и лекарств.

Различные государственные ведомства устанавливают прочные связи со своими коллегами за рубежом, о многом договариваются по телефону, поддерживают факсимильную и электронную переписку, проводят консультации со своими иностранными коллегами, обмениваются информацией, иной раз инициируют прямые переговоры.

При этом чиновники внешнеполитического ведомства не всегда оказываются в курсе дела. Во многих странах дипломаты все чаще жалуются на то, что их не информируют вовремя, ставят перед свершившимся фактом. Они указывают на опасность сделок корпоративного плана, скорость и простота которых не всегда в состоянии компенсировать вероятные потери для других отраслей национальной экономики.

В поисках большей эффективности управления повсеместно проводятся реформы бюрократического аппарата. Например, в Канаде и Австралии произошло слияние Министерства иностранных дел и Министерства внешней торговли. В результате реформы в обеих странах появилось министерство внешних сношений и торговли. Бывший генеральный секретарь австралийского Министерства иностранных дел отметил, что главная цель процедуры слияния состояла в «снижении затрат на межминистерские согласования и повышении эффективности, достижимой лишь в рамках единой управленческой структуры»[26].

Попытка подобной реформы была предпринята и в СССР, когда в конце 1991 г. вместо Министерства иностранных дел и Министерства внешней торговли было создано Министерство внешних сношений.

Для более эффективной координации внешнеэкономической деятельности обычно создаются межминистерские комитеты, куда, как правило, входят представители Министерства иностранных дел, Министерства экономики и Министерства финансов, иногда это могут быть и другие министерства, имеющие выход на мировой рынок. Конечно, в ходе работ такого рода комитетов обсуждаются обычно лишь наиболее значимые проекты, например, вопросы, связанные с торговлей оружием и ядерными материалами.

Комитеты занимаются также выработкой соответствующих нормативных положений, регулирующих заключение экспортных контрактов. Каждое из министерств при принятии важного решения располагает правом вето, после чего процесс согласования и достижения консенсуса продолжается[27].

В целом наиболее значимыми являются следующие направления, которым внешнеполитические ведомства в ближайшем будущем станут уделять первостепенное внимание:

 

• разработка всеобъемлющих и концептуально аргументированных программ экспорта;

 

• повышение уровня координации между различными институтами, задействованными в реализации экспортно-импортных программ;

 

• обеспечение отдельным предприятиям и фирмам быстрого доступа к необходимой информации;

 

• продвижение экспорта малых и средних предприятий;

 

• совершенствование сотрудничества между бизнесом и политиками;

 

• обмен персоналом между ведомствами иностранных дел и фирмами.

 

Не случайно исследование обстоятельств, в которых правительство и фирмы взаимно заинтересованы друг в друге, породило теорию так называемой «дипломатии-катализатора». Официальная дипломатия при этом становится своего рода катализатором в отношениях между экономическими акторами[28].

 

* * *

Особую группу акторов экономической дипломатии составляют представители мира бизнеса. Как указывалось, они охотно прибегают к использованию государственного влияния и к защите со стороны государственных структур. Организация английского бизнеса British trade international имеет офисы в более чем 200 британских дипломатических представительств, располагая штатом в 2000 служащих. В тесном контакте с Форин офис и Британским советом развивает свою деятельность за рубежом ассоциация английских дизайнеров Design council, пропагандируя за границей британский творческий потенциал. Успешно функционируют организации коммерческого туризма, 43 офиса BTA расположились в 37 странах мира[29].

В то же время коммерсанты и предприниматели склонны создавать собственную сеть контактов. Об этом свидетельствует, в частности, объем коммерческих сделок английских предпринимателей с предпринимателями из континентальных стран ЕС, явно превосходящий рамки внешнеторговых операций, планируемых английским правительством.

Наконец, бизнесмены могут выступать в качестве фактических агентов внешнеэкономической политики. Например, некоторые предпринимательские ассоциации оказали значительное давление на свои правительства, призывая их выступить против односторонних решений США, принявших закон Хельмса-Бертона и закон Амато-Джилмана [30].

Одним из видов экономической дипломатии стала заграничная сеть торговых палат. Развитию торговли способствует также организация двусторонних совместных комиссий, в которые входят дипломаты и представители бизнеса обеих стран. Их внимание чаще всего сосредоточено на выработке четких правовых основ двусторонних экономических отношений.

В то же время многие не скрывают своей озабоченности возросшей ролью транснациональных корпораций, деятельность которых все чаще выходит за рамки контроля. «Можно убедиться в том, – с тревогой констатирует бельгийский исследователь Р. Кулсет, – что появилась опасность (и примеров тому очень много) подчинения экономической дипломатии транснациональному корпоративному планированию»[31].

Эта опасность ставит на повестку дня вопрос о создании механизмов, регулирующих финансовые и товарные потоки. Бывший заместитель Генерального секретаря ООН М. Гулдинг с тревогой отмечал: «Надо следить за тем, чтобы избыток товаров не перегрузил национальную экономику и национальную культуру и не оставил граждан в худшем состоянии по сравнению с прежним»[32].

Сегодня мы сталкиваемся еще с одной проблемой. Известно, одна из основных и традиционных задач экономической дипломатии – оказывать содействие деятельности за рубежом своих предприятий и своей продукции. Однако в настоящее время многие предприятия имеют смешанный характер, а их продукция – еще более смешанное происхождение. Поощряя в данном случае деятельность своего производителя, дипломатическая служба способствует также развитию иностранных партнеров своего производителя.

Крупные промышленные проекты тоже, как правило, осуществляются международными консорциумами. Предприятия, находящиеся в одной стране, могут принадлежать к разным промышленным группам. Например, около 20% германской продукции производится за рубежом. Таким образом, предприятия действуют в сфере мировой экономики, где государственную принадлежность трудно установить, и следовательно, не так просто однозначно определить интересы той или иной страны.

Сеть предприятий нового типа не вписывается в рамки традиционной экономической дипломатии. Поэтому многие старые механизмы экономической дипломатии нуждаются в обновлении.

Известный французский дипломат и ученый Ги Каррон де Ла Каррьер предлагает классифицировать экономическую дипломатию как макроэкономическую и микроэкономическую.

В макроэкономической дипломатии акторы несут ответственность за переговоры на дипломатическом уровне, вести которые они уполномочены правительством своей страны. Иными словами – макроэкономическая дипломатия применяется в сфере стратегических направлений государственной политики.

Микроэкономическая дипломатия необходима в условиях рыночной конкуренции. В ее инструментарий входит установление прямых контактов с предпринимателями, адресная поддержка бизнеса, при том, что акторы не принимают участия в переговорах стратегического характера[33].