Сравнительно-исторический анализ институционализации президентской власти в России, США и Франции

Становление института президентства - это длительный исторический процесс и без исследования истории происхождения президентства невозможно объяснить причины его появления, различные формы президентской власти в разных государствах. Учитывая то, что институт президентства как один из важнейших институтов политической системы зародился именно в Соединенных Штатах, рассмотрим для начала именно американскую модель президентства.

США

Исторический контекст:

В результате войны за независимость 1775-1783 гг. на части территории современных США образовались 13 суверенных государств-штатов, объединенных в конфедерацию. После завоевания независимости и заключения в 1783 г. мирного договора с Англией между государствами, входящими в конфедерацию, проявились серьезные противоречия, которые нельзя было решить без сильной, централизованной исполнительной власти. Представители высшего офицерства уже в 1783 г. предложили главнокомандующему революционными вооруженными силами Дж. Вашингтону корону, но он отказался от нее, потому, что колониальное угнетение Америки было связано с именем английского монарха.

Зарождение современной системы президентской власти произошло в 1787 году на Конституционном Конвенте в Филадельфии. «Отцы–основатели» США создали сильную и единоличную президентскую власть, совместив в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Чтобы воспрепятствовать превращению президентской власти в диктатуру, авторы конституции закрепили принцип разделения законодательной (Конгресс), судебной (Верховный Суд) и исполнительной (Президент) властей.

Эволюция президентской власти в США прошла несколько стадий:

- «традиционное президентство» (от президентства Дж. Вашингтона до конца мирового экономического кризиса 1929-1933), которое характеризуется неустойчивым равновесием между Конгрессом и Президентом. Когда в Белом доме оказывались слабые президенты, власть Конгресса автоматически укреплялась, и он диктовал президенту свою волю.

- усиление позиций президента (от Ф.Рузвельта до настоящего времени) стало происходить после того, как мировой экономический кризис 1929-1933 ударил по США: стало ясно, что именно так можно спасти положение в стране. На современном этапе развития президентской власти президент и его аппарат превратились в главных инициаторов разработки и реализации всех аспектов государственной политики, в «символических» лидеров американского общества.

Конституционный статус Президента США:

• он является высшим должностным лицом в государстве;
• сочетает полномочия главы государства и главы правительства; является полномочным главой всей федеральной исполнительной власти;
• отсутствие права на законодательную инициативу, но такое положение преодолевается при помощи президентских посланий;
• право на утверждение закона или на наложение на него вето в течение 10 дней после поступления к нему закона из Конгресса (причем – вето можно наложить ТОЛЬКО на весь закон);
• отсутствие парламентской ответственности правительства;
• применение особой процедуры – импичмента, если президент совершает деяния, квалифицируемые в качестве тяжких правонарушений или посягательств на Конституцию;
• при наличии института импичмента президент не имеет права распустить парламент;
• не забываем: Верховый Суд имеет право конституционного контроля и надзора за другими ветвями власти

!!!Можно сделать вывод, что учрежденная в США система центральных органов государственной власти стала притягательной моделью для многих государств. Для американской политической системы разделение властей не самоцель, а средство: а) эффективного функционирования власти и управления; б) предотвращения централизации власти в руках отдельных субъектов Важнейшими элементами американской системы разделения властей являются: различные пути формирования высших органов государственной власти; различные сроки полномочий у органов власти; каждая ветвь власти в определенной мере ограничивается полномочиями других властей.

ФРАНЦИЯ

Исторический контекст:

Франция долгое время являлась классическим примером общественной нестабильности. За последние 200 лет она пережила 4 революции, 5 монархий, 5 республик, 2 режима не оформленных конституционно, 4 временных правительства и 12 конституций. Сгруппируем существовавшие политические режимы во Франции:

• Дуалистическая монархия
• авторитарная монархия
• парламентская республика (1, 3 и 4 республики)
• республика, близкая к США (2 республика)
• смешанная республика (5 республика)

Начиная с 1880 г. и вплоть до 1957 г. Президент не играл значительной роли в государственном механизме Франции. Однако учреждение в 1958 г. Пятой республики, связанной с именем генерала де Голля, привело к усилению независимой от политических партий исполнительной власти и президента Республики. Центральным звеном всей политической системы стал президент. Он стал не только главой государства, но и главой правительства и освободился от соперничества со стороны исполнительной власти. Впоследствии Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов. Ее опыт выявил как сильные, так и слабые стороны «смешанного» государственного правления.

Конституционный статус Президента Франции:

· он является главой государства;

· он не является главой правительства, но обладает основными прерогативами в сфере исполнительной власти;

· гарант соблюдения конституции, сохранения национальной независимости и территориальной целостности государства;

· центральная исполнительная власть включает президента и премьер-министра («двухголовость» власти);

· если президент и премьер принадлежат к разным политическим партиям, то роль правительства снижается;

· не обладает правом законодательной инициативы (формально), оно есть у премьер-министра и членов парламента, однако президентские ордонансы и декреты являются самостоятельными нормативно-правовыми актами;

· может налагать постатейное вето на закон, что дает ему больше возможностей для политического маневра во взаимоотношениях с высшим законодательным органом;

· правительство ответственно перед парламентом, однако в случае вотума недоверия парламент отправляется в отставку;

· институт импичмента отсутствует;

· французская судебная система больше зависит от правительства и менее авторитетна, чем в США

!!!! Главная цель этой модели, по мнению творцов конституции 1958 г., состояла в попытке соединить силу и эффективность государственной власти с демократическими институтами. Средством к достижению этой цели были: сильный и независимый глава государства, назначающий с согласия парламента правительство; дуализм исполнительной власти, разделенной между президентом и премьер-министром; «рационализация» парламентского строя.

РОССИЯ

Исторический контекст:

Описывая становление института президентства в нашей стране, полезно провести небольшой экскурс в историю, который позволяет выявить некоторые особенности этого института в России. Так известно, например, что созданное в марте 1917 г., вскоре после краха монархии в России, Юридическое совещание разработало в ряд проектов конституционных законов. По одному из них – «Об организации государственной власти при Учредительном собрании» - предполагалось избрать временного президента республики, который стал бы главой государства и главой правительства.

Три основных этапа в процессе становления президентства в России:

1. Союзное президентство (15 марта 1990 г. - 25 декабря 1991 г.);

2. Российское президентство до принятия Конституции 1993 г. (12 июня 1991г. - декабрь 1993 г.);

3. Российское президентство после принятия Конституции 1993 г. (12 декабря 1993 г. – н.в.)

В чем специфика?

1) Союзное президентство было ближе к парламентско-президентской форме правления. Важная его характеристика заключается в незавершенном разделении функций между различными институтами власти;

2) Идея введения поста президента в России, выбираемого населением, возникла в ситуации конфронтации с союзным центром. Б.Ельцин вынужден был искать способ трансформации поддержки со стороны политически активной части общества в дополнительный источник своей легитимации. 12 июня 1991 г. состоялось избрание всенародным голосованием Б. Ельцина первым президентом РСФСР. Дальнейшее становление института президентства в России переплетается с трагическими событиями августа 1991 г., осени 1993 г.

3) Являясь формально институциональным кризисом «парламент-президент», октябрьские события 1993 г. по содержанию выходили далеко за эти рамки. Противоборствующие институты власти сумели мобилизовать на свою сторону часть институтов гражданского общества. В центре борьбы - дилемма: быть ли России президентской или парламентской республикой. Хотя Конституция РФ была одобрена на референдуме 12 декабря 1993 г., учреждение в России президентской республики стало результатом не согласия элит, а следствием поражения парламента в столкновении с исполнительной властью.

Выделяют следующие факторы, повлиявшие на развитие института президентства в России:

• Экономические и социальные проблемы. На первый план выдвигалось спасение страны от экономической катастрофы, а не институализация демократии, что настраивало общество в пользу ужесточения власти.
• Наследие советской политической системы; противоречивость «старого» и «нового».
• Особенности самой системы государственной власти в целом, причины конфликтов в устройстве и функционировании органов власти.
• Исторические традиции российского общества, способствующие концентрации власти в руках харизматического лидера.

Конституционный статус Президента РФ:

v он является главой государства;

v концепция «арбитра», обеспечивающего взаимодействие государственных органов;

v у исполнительной власти глава есть, но у президента фактически полномочия главы правительства (председательствует на заседаниях, назначает председателя правительства и т.д.);

v есть право законодательной инициативы;

v подписывает и обнародует принятые федеральные законы;

v право отклонить закон;

v нет права контрассигнатуры в отношении актов президента;

v он обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти;

v право роспуска ГД и право вето;

Идут споры, какая же форма правления в России:

• смешанная: как во Франции. Сочетает элементы президентской и парламентской республики, у парламента есть возможность влиять на президента. Но в российской форме правления нет ответственности правительства перед парламентом, нет контрассигнатуры актам Президента, он может увольнять министров и распускать правительство.
• президентская: как в США. Приоритет президентской власти, вопрос о доверии правительству – в пользу президента. Роспуск ГД, правительство ответственно перед президентом, особенной роли ГД не играет.
• суперпрезидентская: как в Латинской. Америке. У России полномочия президента больше, чем в США: есть меры по получению чрезвычайных полномочий без объявления ЧС, механизмы взаимодействия с парламентом в пользу президента, сложнее процедура импичмента, высокая эффективность законодательной инициативы.

10.Президентство как политическое лидерство: российский и мировой опыт

Политическая наука располагает достаточным методологическим багажом для изучения природы и востребованности лидерства в человеческом обществе. К примеру, одной из известных концепция является теория черт (Ф.Гальтон, А.Гринстайн), состоящая в том, что лидер становится лидером в результате обладания особыми качествами, чертами, отличающими его от остальных людей. Политическое лидерство через призму качественности и специфичности отношений между лидером и его окружением изучает теория конституентов (Р.Стогдилл, К. Шатли).

Лидерство - способность принимать политические решения, и берет на себя ответственность за их последствия (влияет на решения других)

Стоит сказать, что самая распространенная типология лидерства на основе авторитетов и легитимного господства принадлежит М.Веберу:

1. традиционное лидерство (основано на вере в традиции и на приверженности устоявшимся политическим обычаям);

2. харизматическое лидерство (основано на вере в исключительные способности и непогрешимость лидера. Такой тип господства получает наибольшее распространение во время политического или экономического кризиса в стране, когда необходима яркая фигура, способная увлечь массы за собой, найти решение проблемы);

3. легально-рациональное лидерство (основано на вере в законность существующего строя и компетентность властей. Население поддерживает правителя до тех пор, пока он демонстрирует свою объективную «профессиональную пригодность»).

Шварценбергер, Шестопал, Вебер - типологии лидерства!!!

В наше время последний тип лидерства наиболее распространен в демократических государствах. Для него характерно проведение всеобщих демократических выборов и предоставление народу возможности влиять на политическую жизнь страны. Развитие такой модели господства привело к возникновению института президентства, и на данный момент становится все больше стран, в которых президент выступает в роли главы государства, избранного в соответствии с принципами легально-рациональной модели.

Российский и мировой опыт президентства как политического лидерства

Выбор Россией президентской формы был сознательный и закономерный. Даже в годы либералистской эйфории в подсознании большинства населения ориентация была на одного, главного лидера, который будет управлять процессами, происходящими в государстве. В качестве черт, определяющих специфику российского института, можно выделить следующие:

1. у президента по Конституции действительно широкие полномочия, но, несмотря на это, институт президентства при Ельцине трудно назвать эффективным. Отсутствие собственной политической партии и пропрезидентской фракции в парламенте с одной стороны, поднимает президента над политической системой, делает его самостоятельным и независимым. С другой – эти факторы определяют слабость, даже безвластие президента в законотворческом процессе и в процессе реализации политических решений;
2. отсутствие жесткой вертикали власти привело к деградации всей социально-экономической системы, к настоящему хаосу;
3. личная харизма способствовала приходу Ельцина к власти, но не могла быть единственной «подпоркой» института президентской власти;
4. опора на «новую элиту» обеспечила Ельцину победу, но затем превратились в самостоятельную силу, которая начала тяготиться опекой Кремля.

!!! Есть основания полагать, что российское президентство унаследовало черты лидерства, характерные для страны на протяжении всей российской истории. Совсем недавно покинул пост В. Путин и пока неясно, как в дальнейшем будет проявлять себя Д. Медведев, ставший президентом в марте 2008 года; аналитики спорят, будет ли он продолжать линию своего предшественника или начнет проведение самостоятельной политики. Так или иначе, достаточно очевидно, что в настоящее время в России все еще многое зависит от президента.

Что касается мирового опыта в становлении института президентства, то необходимо отметить, что возникновение данного института было связано с поиском США нового способа организации высшей государственной власти, предусматривающего создание сильной исполнительной власти и в то же время исключающего возможность ее превращения в тиранию.

!!!Однако учреждение института президентства как одного из основных органов государственной власти не всегда носило осознанный характер. Довольно часто, особенно в развивающихся странах, имело место простое копирование демократических институтов развитых стран. Немаловажным обстоятельством выступало личное, порой неприкрытое желание национальных лидеров создать для себя этот привлекательный институт с целью легитимации имеющейся у них реальной власти (о рационально-легальном типе лидерства здесь речи не идет). Например, в истории известны случаи, когда президент оказывался у власти иным способом в ходе военного переворота. Это было наиболее типично для стран Латинской Америки в 60х годах XX века. Так, перевороты произошли в Бразилии, Чили, Аргентине, Уругвае как ответная реакция на революционную волну, охватившую континент после восстания Че Гевары на Кубе.

Несмотря на порой негативный опыт функционирования президентства в ряде стран, этот институт является неотъемлемым элементом политической системы общества в большинстве стран мира, имеющих республиканскую форму правления, поскольку необходимость существования института президентства вытекает в первую очередь из потребности осуществления функций главы государства (Франция, Италия и т.д.)

11.Исторический опыт российского парламентаризма. Представительная власть в России в контексте общемировой практики парламентаризма. Новации в избирательном законодательстве: 2004-2009 гг.

В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенства, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. А. Оболонский говорит о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.

Можно сказать, что в своем развитии российский парламентаризм прошел несколько этапов:

1. досоветский этап (1906-1917): впервые Государственная дума как представительное законодательное учреждение Российской империи с ограниченными правами была введена согласно Манифесту Императора Николая Второго «Об учреждении Государственной думы» (получила название «булыгинской») и «Положению о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1906 и Манифесту «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905. Впервые в российской истории парламент, пусть и в урезанном виде, получил право участвовать в управлении государством.
2. советский этап (1917-1991):
• стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте принижения парламентских учреждений и их квалификации как «продажные», «прогнившие», где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью «надуть простонародье»;
• по советским конституциям 30-х гг. (Конституции СССР 1936 г., «сталинской», и республиканским Конституциям) ряд принципов и институтов представлен в несколько демократически расширенном облике. Реабилитировались, так сказать, и некоторые элементы парламентаризма — законодательная (представительная) власть определенно связывалась, прежде всего, с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР (ст. 32) — высшего органа государственной власти страны;
• советские Конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого «развитого социализма». Впервые в советском конституционном законодательстве КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.);
• конституционно-правовые реформы 1988–1990 гг., проходившие в СССР и РСФСР, заложили основы для развития современного российского парламентаризма. В соответствии с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» (1988 г.) учреждалась двухзвенная структура органов законодательной власти — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, которые были сформированы в 1989 г.

!!!! Важным моментом явилось то, что Верховный Совет СССР получил статус постоянно действующего законодательного и контрольного органа государственной власти. До этого Верховный Совет СССР собирался на непродолжительные сессии, в перерывах между которыми «законодательствовал» его Президиум.

1. постсоветский этап (1993 – по настоящее время): в течение 1992–1993 гг. между Президентом РФ и Верховным Советом РФ постепенно нарастали противоречия, которые завершились осенью 1993 г. конституционным кризисом. Известным Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета была прервана, были объявлены выборы в новый законодательный и представительный орган страны — Федеральное Собрание РФ. Дальнейшее противостояние сторон исключило возможность конституционно-правовых способов разрешения конфликта. В результате Россия получила и новую Конституцию РФ, вступившую в силу 25 декабря 1993 г. (со дня официального опубликования), и новый парламент — Федеральное Собрание РФ, приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций «представительного и законодательного органа Российской Федерации».

Что касается общемировой практики становления парламентаризма, то необходимо отметить, что этот институт и в других странах прошел длительный путь развития. К примеру, в европейских государствах растущая «открытость» институциональных условий политической жизни гражданскому воздействия повлекла за собой постепенный демонтаж изначального додемократического и элитарного политического истеблишмента, и сделала возможным приход в парламент выходцев из широких слоев общества. Но не стоит забывать и о длительности существования представительных органов в развитых демократических странах, в то время как в России парламентаризм начал зарождаться сравнительно недавно (хотя и в 17, и в 18 и в 19 веках предпринимались попытки ограничить исполнительную власть).

Современный российский парламентаризм молод, но, несмотря на отсутствие в России долгое время такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, он возник не на пустом месте. Нельзя однозначно, руководствуясь политическими и идеологическими соображениями, отвергать отечественный опыт работы представительных учреждений, особенно в советский период. Требуют серьезного осмысления не только неудачи, но и достижения предшествующих поколений россиян. Такой подход является составляющей успешного развития российского парламентаризма и парламентского права в современных условиях, с учетом демократических традиций Российского государства.

Новации в избирательном законодательстве: 2004-2009 годы

1) в сентябре 2004 г. президент предложил отказаться от выборов в Государственную думу по одномандатным округам и перейти к строго пропорциональной системе представительства по партийным спискам;

2) по избирательному закону 2004 года в пять раз был повышен порог минимальной численности каждой из партий: с 10 000 членов, как допускал предыдущий закон, до 50 000. Кроме того, партия должна иметь представительство более чем в половине субъектов РФ. С 5% до 7% был повышен избирательный порог для партий, желающих пройти в Государственную Думу. Закон разрешил членам правительства не только состоять в партиях, но и занимать в них руководящие посты. Реформе подвергся и порядок избрания губернаторов. Теперь партия, победившая на выборах в местное законодательное собрание, получала право представить президенту кандидатуру на пост губернатора.

3) федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" был исключен институт избирательного залога как форма обеспечения выдвижения списков кандидатов на выборах. Указанные изменения были направлены на обеспечение равных возможностей кандидатов и политических партий, в том числе не обладающих соответствующими финансовыми возможностями, на участие в выборах;

4) федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил порядок участия общественных объединений в выборах в органы местного самоуправления, установил новые формы участия общественных объединений, не являющихся политическими партиями, в выдвижении кандидатов на муниципальных выборах;

5) федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" также направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, касающихся обеспечения представительства в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации избирателей, проголосовавших за политические партии, федеральные списки кандидатов которых не допущены к распределению депутатских мандатов. Концептуальной новацией закона является норма, согласно которой по результатам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, допущенных к их распределению, осуществляется передача депутатских мандатов указанным выше федеральным спискам кандидатов с таким расчетом, что списку, получившему менее 7, но не менее 6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата, а списку, получившему менее 6, но не менее 5 процентов - передается один депутатский мандат;

6) еще одним федеральным законом, направленным на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, стал Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления";

Кстати: большинство изменений в законодательстве о выборах, произошедших в 2009 году, были в основном направлены на реализацию тех задач, которые были поставлены Президентом Российской Федерации в своем Послании. Ярким доказательством этому стала поправка в Конституцию Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы", в соответствии с которой был увеличен срок, на который избирается Президент Российской Федерации с 4 до 6 лет, а также увеличен срок, на который избирается Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации с 4 до 5 лет.

12. Политическая эволюция российского парламента и особенности политического участия российского парламента в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (по материалам международного компаративного исследования "Парламентское представительство в Европе. 1848-2009 гг.»)

При ответе на данный вопрос можно использовать материалы из вопроса номер одиннадцать, в частности: понятие парламентаризма, этапы его развития в России, а также институт парламентаризма в общемировом контексте (пример был с европейскими государствами). Добавим только следующие моменты:

Мировой опыт парламентаризма:

1) Парламент: выполняет функцию представительства, бюджетную функцию, законодательную функцию;

2) Парламент является двухпалатным в большинстве стран мира (механизм сдерживания палат друг друга, более тщательное рассмотрение законов, позволяет представлять интересы регионов);

3) Палаты могут по-разному соотноситься и формироваться (выбираться, быть пожизненными, назначаться).