История экологического права и законодательства

В отечественной литературе отмечается, что нормы об охране природы можно анализировать по трем периодам: дореволюционно­му, советскому и современному - российскому. В первый период ох-

¹ Правда, 28 октября 1992 г. был принят Экологический кодекс Республики Баш­кортостан, но этот акт своим содержанием не соответствует названию, а является анало­гом Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

рана природы в основном сводилась к охране лесов и животного мира, в частности от браконьерства, к развитию системы заповедни­ков. В XIX веке возникают акты, регулирующие охрану вод и атмо­сферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В начале XX века обсуждается вопрос о создании специ­ального органа по контролю за выполнением правил охраны приро­ды при Академии наук или Министерстве просвещения, разрабаты­вается проект Закона об охране природы. Для данного периода характерны фрагментарность правового регулирования, отождеств­ление предмета охраны с объектом собственности (частной или го­сударственной), отсутствие специальных актов и управленческих структур, совмещение функций и проч.

В советский период в нашей стране, как и во всем мире, отно­шение законодателя к охране природы постепенно менялось от при-родоресурсового к природоохранному, экологическому подходу в правотворчестве. Разные авторы выделяли в его рамках несколько этапов — послереволюционный, довоенный, послевоенный (при их характеристике ранее в учебниках подробно рассматривалось содер­жание таких актов, как Декрет о земле, т. е. о национализации зе­мель, отдельных актов, регулирующих заповедное дело, природоре-сурсовых кодексов), этап становления природоохранного законода­тельства (конец 50-х — начало 80-х годов), когда под воздействием экологического кризиса и намечавшихся тенденций истощения при­родных ресурсов были приняты республиканские законы об охране природы, обновлены крупные акты природоресурсного права, в ча­стности Водный, Лесной, Земельный и другие кодексы, приняты за­коны «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использова­нии животного мира». В это время широко практиковалось приня­тие постановлений Совета Министров (иногда совместно с ЦК КПСС) по вопросам охраны природы в отдельных регионах или в связи с решением масштабных народнохозяйственных задач.

Наконец, завершающий этап советского периода (конец 80-х) характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологиче­ской государственной политики, формированием современных под­ходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кри­зиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, органи­зационных и иных мер по охране окружающей среды. Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы, происшедшие на территории СССР, и угроза возникно­вения третьей. Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничто­жении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских

рек на юг. Под влиянием этих и иных (общеполитических, социаль­ных, психологических) факторов 7 января 1988 г. было принято По­становление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной пе­рестройке дела охраны природы в стране», в котором формулирова­лись следующие неотложные задачи: обновление законодательства, в первую очередь путем принятия Закона об охране окружающей среды; создание независимого органа государственного экологиче­ского управления вместо природоресурсных министерств, совмещав­ших хозяйственные и контрольные функции в одном лице; обеспе­чение открытости и доступности экологической информации с по­мощью подготовки и публикации ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей среды в стране; усиление профи­лактической функции в целях предотвращения экологического вре­да путем создания института государственной и общественной эко­логической экспертизы; «совершенствование экономических меха­низмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации, и др.

Собственно современный период развития российского эколо­гического законодательства можно разделить на два этапа — до 1995 г. и начиная с 1995 г. Первый характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например законо­дательство о недрах, о земле, о социальной защите граждан, по­страдавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как наиболее неотложные. При этом поставлена задача по разработке целой серии проектов законов (об отходах, об экологической экс­пертизе и т. п.), аналогов которым не было, либо по созданию про­ектов законов, заменяющих действующие, например УК. В это вре­мя принимается ряд постановлений Правительства, новых ведомст­венных актов. Безусловно, важнейшую роль сыграло, принятие Конституции 1993 г., предусмотревшей различные формы собст­венности на природные ресурсы, но главное — сформулировавшей в ст. 42 три экологических права человека — на благоприятную ок­ружающую среду, на доступ к экологической информации, на воз­мещение ущерба здоровью или имуществу от экологического пра­вонарушения.

Второй этап характеризуется интенсивным развитием экологиче­ского законодательства. В 1995 г. были приняты федеральные зако­ны о лечебных местностях и курортах, о животном мире, о конти­нентальном шельфе, об использовании атомной энергии, об эколо­гической экспертизе, о генно-инженерной деятельности, а также Водный кодекс, на различных стадиях разработки, обсуждения и

принятия находились законы об отходах, о радиационной безопас­ности и многие другие. Фактически на этом этапе завершилось фор­мирование системы экологического законодательства в стране, хотя до сих пор остаются отдельные пробелы (отсутствует, например, за­кон об опасных веществах, об охране растительного мира, об эколо­гической информации). Именно поэтому сейчас обсуждается во­прос о систематизации и кодификации экологического законода­тельства.

Рекомендуемая литература: Бриннук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 76-83; Бриннук М. М., Дубовик О. Л.. Жаворонкова Н. Г. Колба-сов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Булгаков Н. Б. Ялбулга-новА А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен-Госу­дарство и право, 1996, №8, с. 136-146; Галиченков А. К.. Новицкая Т.К. Чиркин С. В Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользова­нием по советскому законодательству 1917-30 годов.- Вестник МГУ. Серия 11 Пра­во, 1991, №3; Они же. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы.-Там же, 1991, № 1; Петров В. В. Экологическое право Рос­сии. М., 1995, с. 53-55; Уголовное право. Особенная часть / Под ред И Я Козачен-ко и др. М., 1997, с. 487-490.

Глава II

ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

1. Понятия

Объекты экологического права, по господствующему мне­нию,— это окружающая среда и ее отдельные элементы, т. е. природ­ные, естественные феномены, реально существующие и внешне про­тивостоящие законодателю и субъектам экологического права. Это понятие близко понятию «предмет экологического права», под кото­рым понимается обычно определенная область общественных отно­шений, как часто пишут, «в области взаимодействия человека с ок­ружающей средой», «по использованию и охране природных ресур­сов». При раскрытии же понятия объектов правового регулирования прямо указывают на окружающую среду в целом и такие ее компо­ненты, как вода, земля, леса, животный мир и т. п. Понятие объек­тов экологического права, как и однородные понятия объектов гра­жданских правоотношений, объектов уголовно-правовой охраны и др., необходимо для юридического обозначения и различения того, на что направлено правовое регулирование, к чему относятся те или иные правовые установления. Например, понятие животного мира, леса как объектов экологического права отделяет их от домашних животных, городских зеленых насаждений, что необходимо для ус­тановления и последующего определения правового положения этих объектов.

В. В. Петров, ссылаясь на ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окру­жающей природной среды», указывал, что следует выделять три ка­тегории объектов экологического права: интегрированные, т. е. ок­ружающая среда, дифференцированные, т. е. отдельные ее компо­ненты, и особо охраняемые. При этом правовой охране подлежат экологические системы: естественные, т. е. сохранившиеся от воз­действия человека (например в заповедниках); модифицированные, т. е. изменившиеся под воздействием человека; трансформирован­ные, т. е. преобразованные человеком.

Действующее российское законодательство дает весьма подроб­ный перечень объектов экологического права, структурируя окружаю­щую среду, ее компоненты либо их части и описывая их так, чтобы можно было: а) дать общее описание объекта по одному или несколь­ким критериям, охватывающим его в целом; б) отличать один объект

от другого; в) определить, к какому объекту относится тот или иной феномен, вид, вещество, растение, живое существо и пр. Рассмотрим коротко перечисленные и иные понятия.