Поняття і сутність контролю

У період формуваня нових адміністративних структур, утворення якісно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян контроль за діяльністю управлінського апарату.

Формування правової держави, демонтаж командно-адміністративної системи супроводжувався ліквідацією структур, які віддано слугували бюрократичній системі. Так була скасована система державного, партійного та народного контролю, що існувала в Радянському Союзі, але натомість не було створено нового механізму контролю. Але ліквідація тієї чи іншої структури не знімає питання про існування функції, а відповідно, і про систему органів, що її виконують.

Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов'язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та оглядів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У Конгресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні функції. Фінансовий контроль покладено на кілька відомств: державне казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації президента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи податкової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона, міжнародні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси, бухгалтерський облік, охорона здоров'я, житлове будівництво тощо.

У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався загальним контролем діяльності виконавчої влади. Робота адміністрації на всіх рівнях є об'єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо парламенту.

У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання державного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з... 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів - прототип нашого ГоловКРУ - з 1816 року.

Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під її контролем знаходиться ведення державного господарства і в цих рамках обгрунтування пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії. Тільки у ФРН господарських контролерів і податкових радників донедавна налічувалося 86 (!) тисяч чоловік.

Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою. Одна"к функції і структура цих органів можуть і повинні змінюватися залеж'но від внутрішньої політики держави.

Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без якого неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організму. Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур

державного управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих органів.

Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різних інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об'єкта. Головною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб'єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій - приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх регуляторів.

Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення правильності поставлених завдань, ступеню пізнання об'єктивних законів суспільного розвитку, використання при сприйнятті глобальних рішень певних природничих і суспільних наук.

Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей у відповідності до інтересів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соціального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:

- формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

- неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).

Контроль, будучи ніби вторинною управлінською функцією, особливість якої в тому, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона разом з тим нерозривно пов'язана з реалізацією інших функцій державного управління. Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.

В.Афанасьєв вказує, що завдання контролю полягає в тому, щоб виявити "результати впливу суб'єкта на об'єкт, допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та регулювання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування усієї системи".⁴¹¹ Отже,

' Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М..1968. - С. 236.

основним призначенням контролю за діяльністю апарату державного управління є створення передумов на основі отриманої інформації для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхилень в силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціонування системи, служити імпульсом підвищення ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою контролю інформації про результати управління необхідні для подальшого розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як форми зворотного зв'язку, в результаті якої відомо, наскільки правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.

При виділенні контрольної функції управління трапляється акцентування на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття "контроль" і "нагляд". Що являють собою ці поняття? Термін "контроль" (від фр. controle - зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control - панування, наявність, влада.⁴¹ В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль).⁴²

Термін "нагляд" означає спостереження з метою перевірки, групу осіб, орган для спостереження за ким-небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд).

Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом контролю. Так, на думку О.Андрійко, - поняття контролю є ширшим від нагляду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність виконання нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів у формі видання обов'язкових для виконання вказівок. Натомість завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, відповідності діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш вузьким видом діяльності.⁴³

У державно-правовій літературі поняття "контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих

⁴¹ Див Краткая философская энциклопедия - М. 1994. - С. 221.

⁴² Словник юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф.Андерс та ін - К., 1994. - С. 92. 110

⁴³ Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В.Цветков. -С 213

 

рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів.⁴⁴

Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція полягає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів управління, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен тощо. Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, який складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і проведення коректувань у тому випадку, якщо досягнтирезультати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

Виконувати функцію контролю потрібно від початку формулювання,ілей і завдань, від самого початку створення організації, установи. Без.ієвого контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої управлінської уктури, керівника. Реалізація планів, які ставить перед собою організація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому контроль необхідний з таких причин:

1) через фактор невизначеності;

2) для попередження виникнення кризових ситуацій. Ефективний контроль повинен забезпечувати виявлення проблем і можливість коректування дій до того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто потрібно вчасно фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді досягнення цілей організації;

3)для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності сприятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати.

Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів державного управління. Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно, регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв'язок. Контроль - не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.

⁴⁴ Лив Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научних трудов - М. 1994. - С.26.

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки.'¹⁵ Контроль здійснюють тією чи іншою мірою усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішнішніх аспектів управлінської діяльності.

Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, які здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блок-постів чинного законодавства і у п'яти сферах державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека).⁴⁶

З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого ідеологічного напряму не може порушувати чинне законодавство, отже, функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особливо гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної нестабільності, для якої характерна системна криза законності. Тому сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади - контрольної, особливістю якої є комплексне здійснення її різними органами,' об'єднаними єдиною цільовою установкою.⁴⁷ Контрольна влада, що представлена вищими державними органами зі специфічними повноваженнями, є незалежною від інших гілок влади.

Отже, контроль -- не надзвичайний захід, а неодмінна частина організаційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішень, технологія і механізм організації його виконання й перевірка результату рішення. Головне призначення контролю, його дієвість спрямовані на будівництво демократичного вільного суспільства, сприяння йому. Суспільство і громадяни повинні контролювати апарат державного управління, що підвищує відповідальність останнього перед суспільством і громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.

'

⁴⁵ Юридический энциклопедический словарь / Ред. кол. М.Богуславский, М.Козирь, Г.Миньковский и др. -М., 1984.-С. 68.

⁴⁶ Руденко М. Щодо усунення підміни прокуратурою Інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України. -1996. - № 9. - С. 60.

⁴⁷ Чиркин В.Е. Контрольная власть // Гос. и право. - 1993. - № 4. - С. 13.; Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право України. - 1999. - № 5. - С. 82-85.

Контрольна діяльність грунтується на певних принципах: об'єктивність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.

Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю таких основних вимог:

-контроль має здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;

-бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охопленні об'єкта контролю;

-бути оперативним, дійовим і гласним;

-мати загальний характер. Контроль повинен бути невід'ємною частиною посадових обов'язків кожного керівника;

-форми і методи контролю повинні мати різносторонній характер: перевірки вищестоящими органами нижчестощих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо.⁴⁸

Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і залежно від виділення певних її характеристик класифікувати на види.