Ознаки актів управління

Акти управління мають специфічні важливі ознаки. Вони, як і всі інші акти носять вольовий характер у силу вольової сутності самого права. "Під іменем юридичного акту розуміється будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю викликати правовий наслідок. В юридичному акті виявляється не будь-яка уявна державна чи інша подібна воля, а реальна воля людських індивідів. Вона може бути волею однієї людини або узгодженою волею декількох чи багатьох людей. Щоб скласти юридичний акт, воля повинна знайти свій вияв назовні. Лише бажання викликати своєю майбутньою дією будь-який юридичний наслідок ще не створює юридичного акта. Юридичний акт є, таким чином, волевиявленням, виразом волі. Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки; вона розрахована на юридичний

¹⁶ Еропкин М И. Клюшниченко А П Советское административное право. - М., 1979. - С. 87.

¹⁷ Советское административное право - 1981 -С 149. '^ Советское административное право - 1985 -С 182

ефект. Юридичного акта не складуть дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки незалежно від волі діючого чи проти його волі".¹⁹

У наведених міркуваннях суть питання про вольовий характер правових актів-дій, тобто волевиявлення. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявленння, а про волевиявлення, які створюють певний правовий ефект. Отже, посилання при визначенні правових актів лише на таку ознаку, як виявлення волі, є недостатнім. Завдання отримання певного юридичного ефекту, яке реалізується виданням правового акту, безпосередньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовуються для досягнення певних цілей у процесі здійснення функцій та завдань державного управління.

Цілі та засоби їх реалізації, як відомо, співвідносні. Кожна ціль передбачає використання відповідних засобів, визначає їх характер. "Ціль є., всезагальне, керівне, і ми володіємо засобами діяльності, які ми визначаємо відповідно цим цілям", - писав Гегель.²⁰

Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно численні та різноманітні. Це, в свою чергу, передбачає наявність широкого кола засобів і методів управління. Акти управління, будучи різними за своїм змістом і юридичною природою, є одним із видів таких засобів. Кожен акт управління як окреме правове явище зумовлений ціллю, для досягнення якої він і запроваджується.

Спільним мотивом, спонукальним фактором видання будь-якого акту управління є потреба в певному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення необхідних відносин) у сфері державного управління: юридичний ефект - пряма ціль юридичного акту.

Кажучи про юридичний ефект правових актів державних органів узагалі і актів управління зокрема, мається на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему діючих правових норм, не змінюють (не створюють, не відміняють) конкретні правовідносини. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосувального характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим.

Вказана ознака розмежовує акти управління з іншими управлінськими діями. Юридичні властивості відносяться до сутності актів управління і тому повинні бути відображені у визначенні цих правових явищ. Саме актами-волевиявленнями встановлюються, змінюються, скасовуються правові норми, встановлюються, змінюються і припиняються конкретні

¹⁹ Елистратов А И Основные начала административного права. - С. 133.

²⁰ Гегель Твори - Т. 1. С. 48

правовідносини. Юридичний ефект у вигляді такого правового впливу не наслідок акту, а вплив, здійснюваний актом.

Надзвичайно важливою ознакою актів державного управління є їх державно-владний характер. Акти управління, будучи формою виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням визначається виконавчий аспект (виконання актів законодавчих органів), а розпорядчий - юридичним, владно-імперативним їх змістом.²¹ У правових актах управління владний характер виражається за допомогою таких формулювань як "наказую", "постановляю" тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відносин - відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою акти управління відмежовуються від інших управлінських дій та правових актів, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин.

Ще однією ознакою актів управління є їх підзаконний характер. Він виявляє себе у тому, що юридична сила акту управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Владний характер правового акту управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи управлінський акт, орган державного управління зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність акту управління означає, що від повинен точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого його видано та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Акти управління приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх. Акт управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер - у ньому не може бути виявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.²²

Акт управління не може змінювати чи скасовувати закон, тоді як норма права, встановлена управлінським актом, може бути скасована або змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади.

Разом з тим, в історії взаємин законодавчої і виконавчої влад відомі випадки, коли останній надавалися законодавчі повноваження. Така

²¹ Ковать Л В Адміністративне право' Курс лекцій - С. 86.

²² Там само - С 88

державно-правова практика дістала назву так званого делегованого законодавства Парламентське делегування законодавчих повноважень уряду здійснюється на основі конституційних положень. Вперше теоретичну конституцію подібного парламентського делегування повноважень було запропоновано ще у XIX ст. Однак характер постійного явища така практика набула після Другої світової війни, коли його можливості були визнані і навіть закріплені в конституціях ряду країн Європи. На сьогодні делегування законодавчих повноважень уряду стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у практиці багатьох країн.²³

Саме такі повноваження, як відомо з новітньої української історії, були надані законом у 1993 році Кабінету Міністрів України. Уряду було делеговано на визначений термін повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання, зокрема, економічних і соціальних питань.²⁴

Ще одним аспектом підзаконності актів управління є обов'язкове видання цих актів у межах компетенції суб'єкта управління. Порушення меж законодавче визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним.

Підзаконність актів управління - важливий чинник реалізації принципу законності в державному управлінні, у відповідності з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись у виключній відповідності з законом.

До особливостей актів управління відносяться і юридичні наслідки, які вони спричиняють. Акти управління здатні, з одного боку, встановлювати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові правила), з іншого, їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин, крім того, з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт управління - вияв компетенції органу державного управлінння (посадової особи), що визначає його юридичну обов'язковість. Виконання актів управління забезпечується за допомогою матеріальних засобів, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

Вищесказане дає змогу зробити таке визначення. Акти управління - це владні волевиявпення суб'єктів державного управління (органів виконавчої влади, посадових осіб), які видаються колегіальна чи одноособова, спрямовані на встановлення, зміну чи припинення правових норм або змінюють сферу їх дії, які здійснюються у встановленому порядку на підставі і на виконання законів та актів вищих органів виконавчої віади з метою практичного

²³ Шаповал В М Вищі органи сучасної держави Порівняльний аналіз - К.: Програма Л. 1995. - С. 105.

²⁴ Слово ''декрет" запозичено з французької мови, де ним Іменувались акти уряду що видавалися в порядку верховного управління А взагалі ця назва застосовується щодо актів особливого дер/кавного

здійснення функцій та завдань державного управління і діють у формі документів чи усних велінь, які містять відповідні веління (приписи).