Проблемы Архивного законодательства.

7 июля 1993 г. в отечественном архивном деле произошло важное и знаменательное событие – были приняты Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах. Работа над этим документом длилась более двух лет и вобрала в себя опыт многих поколений архивистов – сбылись ожидания исследователей и, в целом, всех кто не был равнодушен к историко-культурному наследию народов России. По сути дела впервые в истории России высший законодательный орган власти (а именно Верховный Совет Российской Федерации), рассмотрел и утвердил основополагающий нормативный акт по регулированию взаимоотношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела.

Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах аккумулировали в себе многое из предшествующего опыта архивного строительства в дореволюционной России и бывшем СССР. В то же время при их подготовке было внимательно изучено и проанализировано то новое, что появилось в ходе проходящей в стране архивной реформы, учтен ценный опыт зарубежного архивного законодательства. Принятые совсем недавно российские законодательные акты по смежным с архивным делом вопросам (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, законы «О вывозе и ввозе культурных ценностей», «О реабилитации жертв политических репрессий», «Об авторском праве и смежных с ним правах» и др.) позволили обосновать или конкретизировать формулировки отдельных статей, уточнить границы области применения Основ законодательства, их взаимосвязь со сферой науки и культуры и всей современной системой отечественного права.

Тогда, в 1993 г., практически все разделы Основ законодательства, будь то вопросы состава Архивного фонда России, собственности на архивные документы, организации управления архивным делом, доступа к архивной информации и ее использования, вывоза документов за рубеж и другие, отражали особенности переходного периода и являли собой своеобразный сплав традиций и новаторства, «консерватизма и радикализма».

Наиболее важным принципом Основ законодательства являлся принцип отсутствия в них идеологической составляющей в старом «советском» понимании. В них были выражены интересы свободного, открытого для информационных потоков, правового общества и отражены общепринятые в мире управленческие стандарты и профессиональные нормы.

Основы законодательства были деполитизированы в том смысле, что не создавали каких-либо исключительных прав, льгот и привилегий в организации, хранении и использовании архивов гражданам, партиям, общественным движениям, учреждениям и организациям в зависимости от их паспортных данных, политических убеждений, вероисповедания или ведомственной принадлежности. Все они – собственники архивов и их пользователи – равны перед законом, были обязаны подчинятся его требованиям, могут апеллировать к нему, – таков был лейтмотив законодательного акта.

Именно с этих позиций следует оценивать нормы статьи 17, лишающей центральные органы федеральной исполнительной власти, государственные учреждения, организации и предприятия права постоянного хранения архивных документов. Подобная деидеологизация и деполитизация – фундаментальный принцип не только данного документа, но и проводимой тогда в стране архивной реформы.

Областью применения Основ законодательства были признаны все находившиеся на территории Российской Федерации архивы и архивные фонды, объединенные нормативным понятием Архивный фонд Российской Федерации (России). Тем самым был провозглашен принцип неотъемлемости любых документов, сохраняемых или подлежащих сохранению в силу их значимости для общества, от общего историко-культурного наследия России и было подтверждено исключительное право ее народов на владение, пользование и распоряжение Архивным фондом Российской Федерации.

Также, впервые в отечественном архивоведении Архивный фонд России был разделен на государственную и негосударственную части. Первую из них составили архивные фонды, которые уже хранятся в государственных и ведомственных архивах и центрах хранения документации (в том числе документы религиозных организаций, образовавшиеся до отделения церкви от государства, национализированные документы КПСС), а также те архивные документы, которые создавались и должны были создаться в деятельности органов государственной власти всех уровней, учреждений, организаций и предприятий, которые были отнесены к федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. В негосударственную часть входили архивные фонды и документы, являющиеся собственностью общественных и религиозных объединений и организаций, а также частной собственностью различных юридических и физических лиц.

Закрепленный в Основах законодательства принцип разграничения Архивного фонда Российской Федерации в зависимости от форм собственности полностью соответствовали тем процессам общественного развития, которые были характерны для России того времени. Он законодательно закрепил права частных, общественных (в том числе различных партий) и церковных владельцев на создание и распоряжение архивами.

Негосударственная часть Архивного фонда России со временем начала расширяться, самоорганизовываться. Как и в других странах мира, эта самоорганизация пошла по пути создания новых типов и видов архивов, таких, как архивы частных предприятий, фирм, общественных организаций, религиозных конфессий, а также частных лиц. У этих архивов начали формироваться особые правила организации их деятельности, в том числе и в сфере комплектования и использования. Однако процесс становления и формирования негосударственной части Архивного фонда России в условиях тех лет таил в себе серьезные опасности. Кризисная экономическая ситуация, существовавшая в обществе недооценка значимости науки и культуры, оказали отрицательное воздействие на сохранность негосударственных архивов. В результате современные историки до сих подсчитывают, скольких ценных документов, отражающих бурные события тех дней, лишилась историческая наука. Тогда же, впервые, историки и архивисты столкнулись с проблемой доступа в негосударственные архивы.

По просьбе собственников государство в лице органов и учреждений системы Государственной архивной службы стало осуществлять попечительство над негосударственными архивами (ст.13). Идея эта была продиктована, прежде всего, исходя из беспокойства за сохранность этого вида архивов.

Основы законодательства также провозгласили принцип ответственности собственников архивов за их сохранность. Применительно к государственной части Архивного фонда России этот принцип означает запрет на необоснованное уничтожение архивов, их приватизацию, куплю-продажу или иные подобные операции с подлинниками архивных документов. В отношении всего Архивного фонда России это принцип трансформировался в более общий принцип уголовной, административной и иной установленной законодательством Российской Федерации и республик в ее составе ответственность граждан за нарушение требований закона.

Одной из стержневых идей Основ законодательства являлся переход от сложившейся в предшествующие десятилетия жестко централизованной вертикали управления архивной отраслью к новой системе управления Архивным фондом России. Компетенцией Государственной архивной службы как центрального органа федеральной исполнительной власти в области архивного дела являлись, прежде всего, функции нормативного и методического руководства и производственно-финансового обеспечения. Все конкретные вопросы реализации общих нормативных и методических принципов архивоведения находились в ведении регионов. Они же самостоятельно владеют и распоряжаются архивами и архивными фондами, являющимися государственной собственностью республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственностью.

Важнейшим из закрепленных принципов также являлся принцип публичности государственной части Архивного фонда России – это означало запрет на организацию тайных архивов из документов государственной части Архивного фонда (таким, например, был в СССР так называемый Особый архив, о котором не заявлялось публично) и предусматривал свободное обращение граждан в любой государственный архив.

Основы законодательства также провозглашали общедоступность архивной информации и научно-справочного аппарата к ней для любых юридических и физических лиц, в том числе иностранных. Этот принцип реализовал неотъемлемое право граждан на профессиональное и непрофессиональное познание прошлого вне зависимости от целей, которые они преследуют.

В отношении закрытой архивной информации Основы законодательства ввели хронологические ограничения на доступ – в целом они соответствуют принятым за рубежом аналогичным законодательным нормам и защищают естественные интересы государства и граждан. Сведения, составляющие государственную тайну (ее критерии были определены в соответствии с законом Российской Федерации «О государственной тайне»), могут быть доступны лишь спустя 30 лет после их фиксации в документе. Информация, затрагивающая тайну личной жизни человека (состояние его здоровья, имущественное положение, семейные и интимные отношения), а также угрожающая его жизни и безопасности жилища, становится открытой только через 75 лет со времени ее создания, а ранее этого срока – с разрешения самого гражданина или его наследников.

Основы законодательства утвердили принцип свободы распоряжения информацией, найденной или полученной пользователем в государственном архиве. Исключение касалось лишь в случае, когда пользователь обнаруживал коммерческий интерес к ее использованию. В таких случаях закон разрешал архивным учреждениям лицензионные договоры, порядок заключения которых утверждался Правительством Российской Федерации.

В заключительном разделе Основ законодательства был провозглашен принцип защиты национальных интересов России в области архивного дела. Этот принцип характеризовался запретом на безвозвратный вывоз за пределы Российской Федерации документов государственной части, а также уникальных и особо ценных документов негосударственной части Архивного фонда России. Другая его важная сторона – преимущественное право государства при продаже документов негосударственных архивов на их приобретение.

В Основах Законодательства отсутствовали статьи, в деталях регламентировавших профессиональные действия архивистов, этическую сторону его поступков. Однако они были пронизаны отношением к архивисту не просто как к хранителю старых бумаг, но как к доверенному лицу государства и граждан, передавших свои документы на хранение, обязанностью которого являлось и является неукоснительное соблюдение законных норм работы с документами, в том числе в деликатных и сложных вопросах регулирования доступа к ним. Освободив российского архивиста от старых догм, Основы законодательства одновременно возложили на него высокую ответственность строго руководствоваться законом и исходить в своей профессиональной деятельности из принципа беспристрастия, невмешательства в планы и интересы пользователя, сколь бы не совпадали политические, научные и нравственные взгляды с обеих сторон. Любой вид архивной цензуры, кроме тех, что были оговорены в законе, был недопустим и чреват научным, нравственным и политическим ущербом.

Таковы были основные идеи и принципы первого законодательного акта по архивному делу в России.

Вплоть до 2004 г. этот документ был основным действующим законодательным актом в архивной сфере.

Ввиду несовершенства указанного законодательного акта, его неоднократно пытались доработать (так, в 1998 г. был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в «Основы»), но все доработки отклонялись правительством.