Поняття системи управління національною безпекою України. Структура системи національною безпекою УкраїниУ сучасній теорії управління розглядається безліч різних організацій, які є сукупністю людей, груп, об'єднаних для досягнення якої-небудь мети, вирішення якої-небудь задачі на основі принципів розподілу праці і розподілу обов'язків. Це можуть бути державні установи, суспільні об'єднання, науково-виробничі об'єднання, приватні підприємства. Організації створюються для задоволення різноманітних потреб людей в продукції або послугах і тому мають різне призначення, розміри, будову й інші параметри. Така різноманітність має велике значення при розгляді організації як об'єкта управління. Безліч цілей і завдань, що стоять перед організаціями різного класу складності і різної галузевої приналежності, призводить до того, що для управління ними потрібні спеціальні знання, методи і прийоми, що забезпечують ефективну спільну діяльність працівників всіх структурних підрозділів. Будь-яка організація у сфері національної безпеки може бути описана за допомогою ряду параметрів, серед яких головними є: • цілі організації; • її організаційна та функціональна структура; • зовнішнє і внутрішнє середовище; • сукупність ресурсів; • нормативна і правова основа; • специфіка процесу функціонування; • система безпекових відносин; • безпекова культура. Кожна організація має конкретну систему управління. Перш за все, необхідно відзначити, що концепція системи використовується як засіб для вивчення характеристик об'єкта управління. Цінність цієї концепції полягає в тому, що вона сприяє глибшому розумінню характеристик системи національної безпеки, процесу функціонування організації як системи. Будь-який вид управлінської діяльності пов'язаний з управлінням людьми, об'єднаними в рамках певних систем безпеки. Отже, управлінська діяльність в сфері національної безпеки — це, перш за все, управління соціальними колективами людей, які повинні розглядатися як соціально керовані системи. Саме тому система забезпечення національної безпеки може розглядатися як соціально керована система, оскільки дана система є самостійним об'єктом дослідження і має свої особливості. Система управління національною безпекою є складною системою, створеною для збору, аналізу і переробки інформації з метою отримання максимального кінцевого результату при певних обмеженнях (політичний імідж, економічна та військова могутність тощо). Щодо управління національною безпекою ми використовуємо термін система. Наприклад, система національної безпеки, система забезпечення національної безпеки, система національних інтересів, система напрямів політики національної безпеки тощо. Чому? Перш за все тому, що будь-який об'єкт ми розглядаємо з погляду кібернетики і тим самим намагаємося зрозуміти його цілі, структурну будову, принципи функціонування і в цьому сенсі ми розглядаємо будь-який конкретний об'єкт, у тому числі й національну безпеку як систему. Зазвичай репрезентація об'єкта у вигляді системи завжди пов'язана з деякими труднощами через наявність безлічі визначень системи і складностей вибору єдиного визначення, яке цілком відповідатиме специфіці національної безпеки, а відтак і особливостям побудови реальної системи управління. Нараз можна виділяти, декілька видів системних уявлень: мікроскопічне, функціональне, макроскопічне, ієрархічне і процесуальне. Кожне з цих уявлень системи відображає певну групу її характеристик. Мікроскопічне уявлення системи управління національною безпекою засноване на розумінні її як безлічі спостережуваних і неподільних величин (елементів). У принципі абсолютно неподільних елементів немає, проте у кожному конкретному випадку проектування системи елемент приймається неподільним. Структура системи фіксує розташування обраних елементів і їх зв'язки. Під функціональним уявленням системи управління націоналі, мою безпекою розуміється система функцій, які необхідно виконувати для реалізації цілей функціонування даної системи. Макроскопічне уявлення характеризує систему як єдине ціле, таке, що знаходиться в системному оточенні (середовищі). Це означає, що реальна система управління національною безпекою не може існувати поза системним оточенням (геополітичної обстановки, економічного потенціалу, рівня екологічної безпеки тощо)* а навколишнє середовище є тією системою, в рамках якої вибрані об'єкти, що цікавлять нас. Отже, система управління може бути представлена безліччю зовнішніх зв'язків із середовищем. Саме це надає можливість говорити про національну безпеку Україну як складовий компонент архітектури загальноєвропейської безпеки. Ієрархічне уявлення засноване на понятті підсистема і розглядає всю систему як сукупність підсистем, зв'язаних ієрархічно. Відтак система управління національної безпекою складається із підсистем управління національною безпекою в: інформаційній, внутрішньополітичній, зовнішньополітичній, духовній, екологічній, економічній, воєнній, науково-технологічній, гуманітарній і соціальній, прикордонній тощо сферах. І, нарешті, процесуальне уявлення характеризує стан системи в часі. Система управління з часом має змінювати параметри управління, оскільки під час свого функціонування вона зазнає впливу як ззовні, так і зсередини. Головним критерієм ефективності функціонування даної системи є збереження стану гомеостазису, за якого при різних впливах система зберігає суттєві для функціонування характеристики, одночасно є можливість самовдосконалення на підставі отримання вхідних даних. Отже, система управління національною безпекою характеризується наступними ознаками: 1) складається з безлічі (принаймні двох) ієрархічно розташованих елементів; 2) наявність кореляції між елементами системи, яка забезпечується через дію механізму прямих і зворотних зв'язків; 3) система органічна сукупність взаємопов'язаних елементів, які у своїй нерозривній єдності, утворюють нову якість. Вивчаючи систему управління національною безпекою доцільно виділяти вимоги, що пред'являються до систем управління, за ЯКИМИ можна судити про ступінь організованості та ефективності даної системи. До таких вимог належать: • кореляція елементів системи; • динамічність (гомеостазис) системи; • наявність в системі управляючого параметра; • наявність у системі контролюючого параметра; • наявність у системі каналів прямого і зворотного зв'язку. Дотримання цих вимог має забезпечувати умови ефективного рівня функціонування органів управління національною безпекою. Розглянемо детально ці вимоги. 1. У системі управління національною безпекою кореляція виявляється в організації взаємодії як державних органів управління між собою, так і організації взаємодії з недержавними суб'єктами забезпечення національної безпеки, при якій діяльність одного структурного елементу (наприклад, системи управління національною безпекою в інформаційній сфері) позначається на інших елементах системи. Якщо в організаційній структурі управління, наприклад, є структурний елемент (наприклад, система недержавного управління), дії якого не впливають на інші елементи національної безпеки, то такий елемент не реалізує жодну з цілей функціонування системи управління національною безпекою і е зайвим в системі управління. 2. Другою вимогою до системи управління національною безпекою є динамічність, тобто здатність під впливом зовнішніх і внутрішніх збурень залишатися якийсь час в певному незміненому якісному стані, тобто зберігати суттєво важливі характеристики свого існування. Цей стан називається станом гомеостазису — тип динамічної рівноваги, притаманний для складних систем (технічних, біологічних і соціальних), що саморегулюються, який полягає у підтримці суттєво важливих для збереження системи параметрів у допустимих межах через механізм зворотного зв'язку. Будь-які дії навколишнього середовища чинять збурюючу дію на систему, прагнучи порушити її. У самій системі також можуть з'являтися збурення, які прагнуть зруйнувати її зсередини. Яскравим прикладом були вибори Президента України у 2004—2005 роках, коли під час голосування деякі політичні сили прагнули відокремити певні регіони від Україні, тим самим здійснивши посягання на територіальну цілісність держави і порушивши баланс системи управління державною безпекою. До зовнішніх збурень слід віднести зміни геополітичною ситуації, непередбачувані дії суб'єктів зовнішньої політики. Прикладом, підвищення світової ціни на нафту, спричинило підйом Росією, яка постачає нафту в Україну, ціни па бензин в травні 2005 року з 2.90 грн. за 1 л 95 бензину до 3.20 грн.., що вплинуло на систему управління національною безпекою в енергетичній та економічній сфері. Під впливом таких зовнішніх і внутрішніх збурень орган управління будь-якого рівня вимушений перебудовуватися, пристосовуватися до умов, що змінилися. З метою забезпечення швидкої перебудови системи в умовах зміни навколишнього середовища: • у системі управління має бути елемент, що фіксує факт появи збурення; • система повинна володіти мінімально допустимою інерційністю, щоб своєчасно ухвалювати управлінські рішення, • у системі управління повинен бути елемент, що фіксує факт впорядкування стану системи відповідно до умов, що змінилися. Відповідно до цих вимог у структурі управління, зокрема в Раді національної безпеки і оборони України, має бути відділ вдосконалення структури управління. 3. Під управляючим параметром у системі управління слід розуміти такий її параметр (елемент), за допомогою якого можна управляти діяльністю всієї системи і її окремими складовими. Таким параметром (елементом) в системі управління є суб'єкт управління національною безпекою конкретного рівня. Він відповідає за діяльність підлеглого йому підрозділу, сприймає управляючі сигнали керівництва організації, організовує їх виконання, несе відповідальність за виконання всіх управлінських рішень, організовує зворотні зв'язки та оптимізацію системи відповідно до поставлених завдань. При цьому суб'єкт управління має володіти необхідною компетенцією, а умови роботи — дозволяти виконати дане доручення. Отже, умову наявності управляючого параметра можна вважати виконаною, якщо зовнішню інформацію сприймає суб'єкт управління національною безпекою конкретного рівня (стратегічного, тактично-галузевого тощо), який організовує роботу з виконання доручення, розподіляє завдання відповідно до посадових інструкцій за наявності умов, необхідних для виконання доручень. Недотримання даної вимоги, тобто наявність управляючого параметру, призводить до ухвалення суб'єктивних управлінських рішень і так званого вольового стилю керівництва. У сфері національної безпеки таке управління здебільшого характеризується нехтуванням національних інтересів і відстоювання власних корпоративних інтересів. Система суб'єктів управління, що відстоюють замість національних інтересів власні, називається компрадорською буржуазією. Відтак чітка робота уможливлюється за умови прозорої і такої, що відповідає необхідності, реалізації національних інтересів організаційної структури та розподілу обов'язків між керівниками підрозділів, наявності посадових інструкцій і інших документів, що регламентують їх діяльність. 4. Наступною вимогою, що висувається до системи управління національною безпекою, є наявність контролюючого параметра, тобто такого елементу, який постійно контролював би стан суб'єкта управління, не чинячи при цьому управлінського впливу на нього. Таким механізмом є демократичний цивільний контроль, внутрішньовідомчий, міжвідомчий, галузевий та міжгалузевий контроль. Контроль суб'єкта управління припускає контроль за обробкою будь-якого управляючого сигналу, поданого на вхід даної системи. Функцію контролюючого параметра в системі управління, як правило, реалізує один із співробітників апарату управління. Окрім цього, необхідно широко залучати, відповідно до чинного законодавства, громадян, громадські організації до здійснення контролю за забезпеченням національної безпеки. Будь-які управлінські рішення в системі управління повинні проходити тільки через елемент, що виконує функції контролюючого параметра. 5. Наявність прямих і зворотних зв'язків в системі забезпечується чіткою регламентацією діяльності апарату управління з прийому та передачі інформації при підготовці управлінських рішень. Прикладом, акт тероризму 11 вересня 2001 року в США став можливим через недотримання у системі національної безпеки США такої вимоги як наявність зворотних зв'язків, оскільки інформація про акт тероризму, що готується, була як у співробітників Секретної Служби і ЦРУ, так і ФБР, але вона не була оцінена на належному рівні, відтак не були вжиті заходи зі зміни параметрів функціонування системи управління, яка на момент вчинення даного функціонувала в межах звичайних параметрів. Отже, сконцентруємо увагу на наступних ключових моментах. 1. Система управління національною безпекою — 1) система, в якій реалізуються функції управління національною безпекою; 2) система управління, об'єктом якої є національна безпека. Характерними рисами системи управління національною безпекою є: • процес забезпечення національної безпеки, який має просторові і часові обмеження; • складові, які сприймають вхідні дані, взаємодіють із навколишнім середовищем, здійснюють прямий і зворотний зв'язок і чинять вплив як один на одного, так і на усю систему; • зв'язки між елементами та зовнішнім середовищем; • наявність суб'єктів управління національною безпекою; • існування комплексу методів управління національною безпекою; • наявність засобів управління. Найбільш загальна модель системи управління національною безпекою відображена у взаємодії двох елементів: управляємо! частини системи — об'єкта управління (особа, суспільство, держава) і управляючої частини системи (суб'єкта управління). 2. Розглядаючи систему управління національною безпекою конкретного рівня, ми завжди повинні фіксувати і порівнювати її системні характеристики. Це дозволяє краще зрозуміти цю систему і визначити до якого класу складності вона належить. 3. Щоб удосконалювати систему управління з використанням комп'ютерної техніки, організаційне проектування необхідно доводити до такого рівня, при якому забезпечується чіткість розподілу обов'язків керівників і виконавців. 4. Необхідно закріпити персональну відповідальність керівників і виконавців. При проектуванні системи управління потрібно чітко фіксувати, хто і що робить у системі управління, хто за що відповідає. 5. Необхідне інформаційне опрацьовування системи на рівні управлінських рішень. 6. Дослідження і проектування системи управління мають бути безперервним процесом. У системі управління необхідно передбачати відділ або групу співробітників, які повинні постійно опрацьовувати технологію підготовки нових рішень, створення нової організаційної структури, обумовлених новими цілями (зміна пріоритетів внутрішньої та зовнішньої політики, коригування національних інтересів). 7. Має існувати чітка система ієрархічних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері управління національно безпекою. Одним з рівнів даної системи є Положення про конкретні відділи, конкретні посадові інструкції, в яких закріплена персональна відповідальність при ухваленні управлінських рішень. Відтак, розглянемо структуру системи управління національною безпекою. Проведений структурно-функціональний аналіз повноважень органів державної влади дозволив зробити ряд висновків, важливим серед яких є той, що сучасна система управління національно безпекою потребує удосконалення. Практичним виходом даних висновків є запропонування нами структури ієрархічної системи управління національною безпекою. Ми свідомо не обмежуємося органами державного управління, оскільки вважаємо неповним опис феномену національної безпеки без окреслення загального бачення структури системи управління національною безпекою. Складовими даної структури є органи влади й управління усіх гілок влади, а також громадські організації та окремі громадяни відповідно до чинного законодавства. Таким чином, з урахуванням викладених вище пояснень, пропонується наступне. Найвищий щабель державного управління національною безпекою посідає Президент України, який здійснює загальне управління національною безпекою в усіх сферах життєдіяльності. Президент також координує діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади в питаннях забезпечення національної безпеки України. Наступний елемент ієрархії — Рада національної безпеки і оборони України, яка має здійснювати стратегічне управління національною безпекою в усіх сферах життєдіяльності. На РНБОУ доцільне покласти завдання щодо координації діяльності у сфері забезпечення національної безпеки не лише органів виконавчої, а й законодавчої і судової влади. Нині РНБОУ фактично перебуває у полі тяжіння виконавчої влади, і фактично за змістом виконуваних завдань є органом управління спеціальної компетенції. На наш погляд, даний підхід не виправдовує себе. І як раз міжгалузевий не лише вертикальний, а й горизонтальний характер діяльності даного органу є одним з напрямів оптимізації його діяльності. Кабінет Міністрів України, як вищий орган системи органів виконавчої влади, здійснює управління національною безпекою через центральні та місцеві органи виконавчої влади. Таким чином можна стверджувати про міжгалузевий характер управління національною безпекою Кабінетом Міністрів. Це надає можливість визначити Кабінет Міністрів як орган міжгалузевого державного управління національною безпекою. Такий же міжгалузевий характер забезпечення національної безпеки притаманний Верховній Раді України, судам загальної юрисдикції, Конституційному Суду України. Наступний щабель в ієрархічній системі органів державного управління посідають центральні органи виконавчої влади, які виступають центральними органами управління в певній сфері життєдіяльності. Так, прикладом, основним призначенням МВС є забезпечення внутрішньої безпеки, СБУ - зовнішньої безпеки. Міністерства аграрної політики — забезпечення продовольчої безпеки тощо. Таким чином, кожен центральний орган виконавчої влади виступає самостійним суб'єктом управління національною безпекою в конкретній сфері життєдіяльності, у той же час є підпорядкованим Кабінету Міністрів України. Таким чином дані органи пропонується називати органами тактично-галузевого управління. У свою чергу місцеві органи виконавчої влади, які здійснюють діяльність із забезпечення національної безпеки, а також органи місцевого самоврядування у межах делегованих ним Кабінетом Міністрів повноважень є нижчою ланкою управління національною безпекою. Вони забезпечують національну безпеку відповідно до потреб тієї місцевості, управління якою вони здійснюють. Таким чином дані органи ми назвали органами локального управління національною безпекою. Окрема увага приділена недержавним структурам, на які, на нашу думку, доцільно покласти функції щодо здійснення демократичного цивільного контролю над системою управління національною безпекою, а також розробити форми їх сприяння і безпосередньої участі у забезпеченні національної безпеки. Причому даний контроль разом із різними видами державного контролю (парламентський, адміністративний, прокурорський, судовий) має виступати складовим елементом загальної системи контролю системи управління національно безпекою. Отже, структура системи управління національною безпекою має наступний вигляд: 1) Президент України; 2) Рада національної безпеки і оборони України; 3) Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції; 4) центральні органи виконавчої влади; 5) місцеві органи виконавчої влади, та органи місцевого самоврядування в межах делегованих Кабінетом Міністрів України повноважень; 6) система суб'єктів недержавної форми власності.
|
