Что регулирует административное право?

 

Изложенные позиции подводят к чисто юридическому анализу правового регулирования в сфере практической реализации испол­нительной власти.

Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой сис­темы Российской Федерации, основным назначением которой яв­ляется регулирование общественных отношений специфического характера. Их специфика заключается в том, что они могут возни­кать (соответственно изменяться и прекращаться) в сфере практи­ческой реализации исполнительной власти. Регулирующее же воз­действие на них возлагается на правовые нормы, в своей совокуп­ности составляющие административное право.

Следовательно, можно утверждать, что в самом общем виде многообразные общественные отношения в названной сфере и со­ставляют предмет данной отрасли российского права. В более кон­кретном варианте ответ на вопрос о предмете административного права может быть найден в его обобщающем определении.

Административное право – совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отно­шения, возникающие в связи и по поводу практической реализа­ции исполнительной власти.

Конечно, данное определение нуждается в определенных ком­ментариях, которые в первую очередь связаны с выяснением сущ­ности и особенно общественных отношений, входящих в предмет административно-правового регулирования. В этом главное, ибо именно по предмету, т.е. по характеру регулируемых обществен­ных отношений, разграничиваются правовые отрасли.

Что же свойственно общественным отношениям, регулируе­мым административным правом?

Прежде всего то, что они возникают, изменяются и прекраща­ются в сфере государственного управления. Казалось бы, все ста­новится ясным, так как уже известно, что границы данной сферы определяются организацией и функционированием системы (ме­ханизма) исполнительной власти на всех уровнях Российской Фе­дерации, процессом осуществления государственно-управленчес­кой деятельности. Однако пока можно утверждать лишь одно: связь интересующих нас общественных отношений с государствен­но-управленческой деятельностью дает основания для того, чтобы обобщенно их можно было бы характеризовать в качестве управ­ленческих отношений. И это действительно так. Но для полного понимания их сути этого недостаточно.

Дело в том, что, как уже на это обращалось внимание, отноше­ния управленческого характера могут возникать за пределами го­сударственно-управленческой деятельности. Так, несомненно уп­равленческий характер имеют внутрипартийные или внутрипрофсоюзные отношения, имеющие своей целью организацию «собст­венных дел» (самоорганизация). Например, это образование соот­ветствующих органов управления, установление внутриорганизационных правил и т.п. на основе уставных норм.

За пределами государственно-управленческой деятельности складываются достаточно разнообразные, управленческие по свое­му назначению, общественные отношения также в системе местно­го самоуправления.

Нас же интересуют такие общественные отношения управлен­ческого характера, в которых ввиду их прямой связи с государст­венно-управленческой деятельностью непосредственно выражает­ся государственный (публичный) интерес, государственная уп­равляющая воля. Соответственно при определении предмета адми­нистративного права в центре внимания должны быть обществен­ные отношения, прямо связанные с функционированием системы исполнительной власти. Но такое функционирование предполага­ет наличие специального субъекта, который имеет все необходи­мые возможности и полномочия по реализации исполнительной власти. Следовательно, границы сферы государственного управле­ния определяются прежде всего наличием специальных субъек­тов – участников соответствующих управленческих отношений. Иное неизбежно приведет к тому, что под сферой государственного управления придется понимать любые варианты общественно зна­чимой деятельности, т.е. даже реализацию законодательной и су­дебной властей. Очевидно, что подобное решение рассматриваемой проблемы неприемлемо.

В предложенном ранее определении административного права содержится упоминание о том, что регулируемые им управленчес­кие отношения возникают «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. Иэто не случайно.

Что означает возникновение управленческих отношений, регу­лируемых административным правом, в связи с реализацией ис­полнительной власти?

То (и это весьма существенно), что имеются в виду только те отношения, в которых непременно участвует тот или иной испол­нительный орган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.

Без их участия общественные отношения выходят за рамки ад­министративно-правового регулирования. Это, например, отноше­ния между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, отношения между производственными предприятия­ми, коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, и т.п.

Почему? Да потому, что в названных отношениях нет участни­ка, способного в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительно-распоря­дительном варианте государственную власть (публичный инте­рес). Именно его деятельность является прямым выражением сис­темы и механизма исполнительной ветви государственной власти, что и закрепляется соответствующими нормами административ­ного права.

Таким образом, в регулируемых административным правом об­щественных отношениях всегда предполагается участие субъекта, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями. Это органы исполнительной власти, а также действующие от их имени должностные лица.

Что означает возникновение управленческих отношений, регу­лируемых административным правом, по поводу реализации ис­полнительной власти?

Одно лишь наличие органа исполнительной власти (исполни­тельного органа) далеко не во всех случаях может служить доста­точным основанием для того, чтобы данное общественное отноше­ние безоговорочно отнести к управленческим, причем включать его в предмет административного права.

Дело в том, что такие органы нередко совершают действия, ко­торые в соответствии с российским законодательством регламен­тируются не административным, а иными отраслями права. На­пример, они могут заключать имущественные сделки, регламентация которых составляет предмет гражданского права. Ряд дейст­вий, совершаемых ими в бюджетно-налоговой сфере, подпадает под регулирующее влияние норм конституционного и финансово­го права и т.п. Объясняется это тем, что в подобных случаях тот или иной исполнительный орган не выполняет функции исполни­тельно-распорядительного характера: например, при заключении сделки он реализует свои имущественные права.

Только тогда, когда данный исполнительный орган фактически реализует свою управленческую компетенцию, он реально высту­пает в качестве субъекта исполнительной власти. Иначе говоря, имеется в виду, что им реализуются юридически властные полно­мочия, которые и составляют содержание его компетенции. А та­ковой он наделяется именно для того, чтобы быть способным осу­ществлять государственно-управленческую деятельность.

Таким образом, в регулируемых административным правом об­щественных отношениях всегда предполагается не только участие того или иного исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в качестве выступающего от имени государст­ва субъекта исполнительной ветви государственной власти.

В целом управленческие отношения в интересующем нас смыс­ле являются «полем» осуществления исполнительно-распоряди­тельных функций и применения соответствующих им юридически властных полномочий. Ни граждане, ни негосударственные фор­мирования подобными полномочиями не обладают.

Изложенные положения в определенной степени помогают по­ниманию содержания такого понятия, как «сфера государственно­го управления». Тем не менее административно-правовому регу­лированию общественных отношений свойственны некоторые весьма специфические черты, проявляющиеся и в предмете адми­нистративного права.

Фактически имеется в виду следующее. В буквальном смысле сфера государственного управления охватывает любые проявле­ния государственно-управленческой деятельности. Это бесспорно. Однако на практике дело обстоит таким образом, что в эту сферу включаются все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни страны.

Соответственно управленческие отношения, составляющие предмет административного права, нередко обнаруживаются и там, где действуют нормы других отраслей российского права. На­пример, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, экологи­ческого, предпринимательского и даже гражданского права. Это отношения, связанные с обеспечением государственной финансо­вой дисциплины, с оформлением прав на осуществление предпри­нимательской деятельности, с возникновением имущественных отношений на началах административной подчиненности и т.п. Естественно, что подобного рода отношения не могут быть исклю­чены из предмета административного права.

Конечно, и отдельные стороны деятельности исполнительных органов могут также регулироваться нормами иных отраслей права. Уже приводился пример с регулированием имущественных сделок, заключаемых органами государственного управления. Еще один пример: основная масса работников исполнительных ор­ганов действует помимо норм административного права, также и на основании норм трудового права и т.п.

Есть еще одна специфическая особенность административно-правового регулирования. Ее суть заключается в следующем: ад­министративное право имеет в своем распоряжении юридические средства, с помощью которых осуществляется защита обществен­ных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется в виду административная ответственность.

Все изложенное, отражая специфические особенности админи­стративно-правового регулирования, должно учитываться при ха­рактеристике предмета административного права. Однако есть еще ряд позиций, прямо относящихся к его определению.

Государственно-управленческая деятельность в своих основ­ных проявлениях является организационной или организующей. При этом под организацией понимается создание условий, необхо­димых для нормальной работы той или иной системы (общества в целом, его отдельных элементов, коллективов и т.п.).

Из этого вытекает вывод о том, что организационные отноше­ния могут иметь место не только в сфере государственного управ­ления. Так, отдельные их проявления обнаруживаются в деятель­ности органов законодательной и судебной властей, органов проку­ратуры. Они связаны, например, с функционированием аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, аппаратов зако­нодательных органов субъектов Федерации, с деятельностью руко­водителей судебных органов по руководству аппаратом и прокуро­ров по назначению работников нижестоящих звеньев прокурор­ской системы, по осуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого рода деятельность не является проявлением за­конодательной или судебной власти, прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполнения кон­ституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно, она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучи внутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемых нормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органов часто ис­пользуют юридически властные полномочия, характерные для ис­полнительных органов (например, при наложении администра­тивных взысканий). Очевидно, что в подобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода их дея­тельности, осуществляемая КоАП.

Практика свидетельствует также и о том, что в сфере государ­ственного управления могут возникать отношения без участия субъекта исполнительной власти. В подобной ситуации, однако, его обязательно должен заменить иной субъект, наделяемый юри­дически властными полномочиями, характерными для исполни­тельных органов государственной власти (делегированные полно­мочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность вы­ступать уже от имени государства. Наделение юридически власт­ными полномочиями не органов исполнительной власти обознача­ется в качестве их делегации.

Наиболее ярким примером подобного рода может служить предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наде­ления законом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, не являются государственными органами, отдельными государственными полномочиями с передачей им не­обходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Вместе с тем административное право регулирует также управ­ленческие отношения между органами местного самоуправления (администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскими правительствами, в состав которых они входят.

Таким образом, предмет административного права весьма многообразен.

И это полностью предопределено общественно-политической значимостью государственно-управленческой деятельности, охва­тывающей и в современных условиях развития рыночных отноше­ний широчайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни. Новые явления (экономические рефор­мы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только -государственной "поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого служебная роль государства как основного субъ­екта социального управления сохраняется, что находит свое выра­жение, в частности, в известном расширении и модификации ад­министративно-правового регулирования.