Федеральные органы исполнительной власти

Правительство — высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено гл. 6 Конституции и Федеральным конституционным законом от 17 де­кабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998 № 1. Ст. 1; 1999. № 34. Ст. 4223.

 

Федеральная исполнительная власть имеет двухступенчатую струк­туру: Правительство России с его аппаратом и федеральные органы — министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные органы. Начиная с 1994 г. неоднократно производилась их реор­ганизация, обновление состава Правительства и его аппарата. В целом эта перестройка была подчинена политическим, экономическим и со­циальным преобразованиям, происходящим в стране.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Ос­вобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Предсе­дателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о получен­ных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бу­магах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об осно­вах государственной службы Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

 

Правительство, согласно ст. 114 Конституции:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Государственной Думой;

обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в об­ласти культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной без­опасности и реализации внешней политики страны;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, ох­ране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ­ностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конститу­цией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г., Правительство в пределах своих полномочий: организует реа­лизацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирова­ние в социально-экономической сфере; обеспечивает единство систе­мы исполнительной власти Российской Федерации, направляет и кон­тролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам; оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечива­ет их исполнение. Эти акты имеют большое значение для формирова­ния общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высо­ким положением Правительства в государстве и в системе исполни­тельной власти.

В вышеназванном Федеральном конституционном законе опреде­лены полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т. д.), а также полномочия Председателя Прави­тельства по организации работы Правительства, полномочия замести­телей Председателя Правительства, федеральных министров, Прези­диума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспе­чивающие согласованное функционирование и взаимодействие Пра­вительства с другими органами государственной власти — Президен­том, Федеральным Собранием, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства от 1 февраля 2000 г. утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания*. Они без специального решения Пра­вительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства в Совете Федерации и Государственной Думе, представ­ляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым зако­нопроектам и законам; организуют участие руководителей федераль­ных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Со­брания по законопроектам, внесенным Правительством; взаимодейст­вуют с полномочными представителями Президента и участвуют в под­готовке для Президента информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конститу­ционным законам и федеральным законам, а также обеспечивают представление интересов Правительства в палатах Федерального Со­брания по другим вопросам, указанным в Положении.

 

* СЗ РФ. 2000 № 6. Ст. 774.

 

Постановлением Правительства от 9 ноября 1998 г.* установлено, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ осуществляет координацию деятельности представителей фе­деральных органов исполнительной власти по представлению ими ин­тересов Правительства в Конституционном Суде РФ. Согласно Указу Президента от 2 апреля 1992 г.** администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве. Республики имеют свои предста­вительства при Президенте страны. Эти представительства — важные механизмы прямых и обратных связей центра и субъектов Федерации, обеспечивающие целостность государственного организма России.

 

* СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5530.

** Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 826.

 

Правительство вправе учреждать организации, образовывать коор­динационные, совещательные органы, а также органы при Правитель­стве (например, имеются Правительственные комиссии по оператив­ным вопросам, миграционной политике, по вопросам СНГ).

Для обеспечения деятельности Правительства и организации кон­троля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структурных подразделений — департаментов, управ­лений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и ап­паратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы орга­низации деятельности Правительства Российской Федерации»* ут­верждены Регламент Правительства и Положение об Аппарате Прави­тельства. В Регламенте решаются вопросы формирования плана засе­даний Правительства, порядок внесения документов для их рассмотрения на заседаниях Правительства и оформления принимаемых им решений.

* СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.

Постановлением Правительства от 8 июня 1999 г. «О некоторых во­просах организации работы Правительства Российской Федерации»* установлено, что в целях обеспечения всестороннего рассмотрения со­циально-экономических вопросов развития страны и усиления взаимо­действия с органами государственной власти субъектов Федерации на­равне с членами Президиума Правительства на заседаниях Правитель­ства участвуют в выработке решений Председатель Центрального банка России, специальный представитель Президента по связям с междуна­родными финансовыми организациями и президент Российской акаде­мии наук. Руководители органов исполнительной власти субъектов Фе­дерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства на постоянной основе, а другие могут приглашаться на заседания по наиболее важным вопросам и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации.

* СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2979.

 

Правительство руководит работой федеральных министерств, госу­дарственных комитетов, федеральных служб и иных федеральных ор­ганов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Президент как Верховный Главнокоман­дующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности своими указами и распоряжениями направляет деятельность федераль­ных министерств и иных федеральных органов исполнительной влас­ти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юс­тиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство осу­ществляет руководство названными органами в соответствии с Кон­ституцией, федеральными конституционными законами, федеральны­ми законами, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства систематически информирует Прези­дента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая прини­мается или отклоняется Президентом.

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в основном отражены в Указах Президента от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти»*, от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»**, от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*** и от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»****.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

** СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264.

*** СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727; № 24. Ст. 2958.

**** СЗ РФ 1999. № 34. Ст. 4223; 2000. № 2. Ст. 169.

 

Министерство Российской Федерации — федеральный орган ис­полнительной власти, проводящий государственную политику и осу­ществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными за­конами, указами Президента и постановлениями Правительства, дея­тельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Из этого определения явствует, что современное министерство дей­ствует в качестве не только отраслевого, но и межотраслевого (коорди­нирующего) органа. Как орган отраслевого управления, министерство осуществляет весь комплекс управленческих функций в пределах своей сферы деятельности, т. е. подведомственной ему отрасли государствен­ного управления. В отношении же неподведомственных (неподчинен­ных) ему федеральных органов исполнительной власти, а следователь­но, и находящихся в ведении таких органов соответствующих объектов, министерство может осуществлять только одну управленческую функ­цию — координацию (согласование) их деятельности по вопросам, от­носящимся к сфере его деятельности. Например, Министерство обра­зования РФ, согласно постановлению Правительства от 10 декабря 1999 г.*, осуществляет управление в области образования, научной и научно-технической деятельности подведомственных ему учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, включающее все управленческие функции (прогнозирование, планирование, регу­лирование, координацию, контроль и другие). В отношении же орга­нов управления образованием и находящихся в их ведении объектов иных федеральных органов исполнительной власти (например, минис­терств обороны, внутренних дел, здравоохранения) оно выполняет только координирующую роль по вопросам своей сферы деятельности.

* СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6348

 

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная ко­миссия России — федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное ре­гулирование в определенной сфере деятельности.

Как видим, эти органы отличаются от министерства тем, что их компетенция имеет прежде всего межотраслевую направленность. В то же время они осуществляют функциональное регулирование в опреде­ленной сфере. Сфера их деятельности отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по рыболовству, со­гласно постановлению Правительства от 10 февраля 1999 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим госу­дарственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизвод­ства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

* СЗ РФ. 1999. №7. Ст. 920.

 

Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет со­ответственно его (ее) председатель. В состав Правительства они не входят.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разреши­тельные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах. Например, Федеральная архивная служба России, согласно Положе­нию о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декаб­ря 1998 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ.

* СЗ РФ. 1999. № l. Cт. 203.

 

Перечисленные органы осуществляют функции как отраслевого, так и межотраслевого характера. Четкие правовые признаки этой груп­пы органов отсутствуют. Федеральную службу России возглавляет ру­ководитель (директор), российское агентство — генеральный дирек­тор, федеральный надзор России — начальник.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга­низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подве­домственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Консти­туцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждаются Президентом, а о других органах исполни­тельной власти — Правительством. Большинство из этих положений будут рассмотрены во второй части настоящего пособия.

Конкретные наименования всех федеральных органов исполни­тельной власти определены в Указе Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*.

* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.