Институциональное проектирование

Экономическая история показывает, что доля сознательно формируемых институтов возрастает в периоды крупномасштабных институциональных изменений – трансформаций, реформ и революций. Для создания соответствующих искусственных институтов необходимо институциональное проектирование. Под институциональным проектированием (ИП) понимается деятельность, направленная на разработку моделей экономических институтов, сознательно и целенаправленно внедряемых в хозяйственное массовое поведение. Основная проблема состоит в выработке таких принципов деятельности, следование которым «позволило бы заинтересованным субъектам формировать институты, эффективно решающие проблемы, для преодоления которых они предназначены»²³.

В соответствии с подходом, предложенным В.Л. Тамбовцевым, выделяется пять принципов ИП: 1) этапная полнота; 2) компонентная полнота; 3) достаточное разнообразие стимулов; 4) максимальная защищенность от оппортунистического поведения; 5) соучастие. Первые два принципа являются общими для любой проектировочной деятельности, а последние три более специфичны для институционального проектирования²⁴.

Принцип этапной полноты проекта. Поскольку разработка проекта (нормативной модели) намечаемой коллективной деятельности представляет собой разновидность процесса принятия и реализации управленческого решения, последовательность этапов такой разработки совпадает с последовательностью шагов при принятии решений. Рассмотрим эти этапы.

1. Определение цели проекта. Означает описание того будущего желаемого состояния экономических процессов, которое должно наступить в результате функционирования создаваемого института. Цель проекта – представляет собой логическое отрицание какой-либо осознаваемой целеполагающим субъектом проблемы – нежелательного, с его точки зрения, состояния экономических отношений, процессов, явлений. Здесь возникают сложности, связанные с трактовкой проблем и проблемных ситуаций; соотношением заявленных и реальных целей субъекта, осуществляющего ИП; возможностью формулирования целей в разной форме: как описание желаемого экономического результата или как описание создания некоторого экономического института.

2. Разработка вариантов достижения цели. Для деятельности ИП представляет собой наиболее сложную стадию работы. Речь идет о формировании структур индивидуальной и групповой деятельности экономических агентов, в результате которой должно осуществиться желаемое изменение в экономических процессах. Во-первых, каждый разрабатываемый вариант проекта должен отвечать второму принципу – принципу компонентной полноты проекта, т.е. включать все те составные части деятельности, без которых она не может осуществиться. Во-вторых, поскольку заранее неясно, какой именно экономиче­ский институт позволит наилучшим образом осуществить желаемое изме­нение, разрабатываемые вариан­ты должны принадлежать всем допустимым типам институ­тов. Таким образом, на данном этапе необходима развер­нутая, многоаспектная классификация экономических институтов. В-третьих, наличие множества вариантов экономических институтов как средств достижения той или иной цели ставит вопрос о критериях вы­бора одного из них для последующего осуществления. Непременным элементом такого множества критериев высту­пает требование минимизации трансакционных издержек, возникающих в связи с функционированием создаваемого института. Поэтому каждый из разрабатываемых вариантов должен сопровождаться прогнозной оценкой его трансакционных затрат, включая и сопряженные издержки, возникающие у тех экономических агентов, на деятельность ко­торых будет влиять реализуемая институциональная инновация.

3. Формирование критериев отбора вариантов. Этот этап выполняет в процессе ИП функцию создания регуляторов для сокращения числа детально разрабатываемых альтернатив. Обычно имеют в виду определение тех свойств, которыми должен обладать рассматриваемый вариант, чтобы быть принятым к осуществлению. Для задач ИП очевидными яв­ляются как минимум два критерия отбора: (1) обеспечение достижения це­ли проектирования и (2) обеспечение минимальных трансакционных издержек осуществления альтернативы. Кроме того, варианты необходимо анализировать также с точки зрения специфических критериев: (а) наличие необходимых для осуществления проекта ресурсов исходя из имеющихся у субъекта возможностей; (б) период времени реализации проекта; (в) другие специфические критерии.

4. Выбор наилучшего варианта институционального проекта. По­скольку выбор осуществляется по нескольким критериям, он имеет характер при­нятия сложного решения. В этой связи значимой становится процедура принятия решения, т.е. порядок приложения критериев к множеству разработанных вариантов. Рациональны две структурные схемы такой процедуры. В рамках первой оба критерия (а) и (б) используются как своеобразные фильтры, отбрасывающие неприемлемые варианты. Среди оставшихся отбираются варианты, обеспечивающие полное дости­жение поставленной цели (1), а затем тот, который характеризуется ми­нимальными трансакционными издержками (2). В рамках второй схемы варианты, удовлетворяющие критериям (а) и (б), оцениваются следующим образом: выделяются те, которые имеют приемлемые трансакционные издержки (2), а из них выбирается вариант, дающий максимальный уровень достижения цели субъекта (1). Первая схема больше подходит для случаев ИП, в которых цель задана «точечно», т.е. в виде состояния, относительно которого мож­но сказать, достигнуто оно или не достигнуто. Вторая схема – для случа­ев «интервального» задания цели, когда можно измерить соответствующий уровень ее достижения. Специфические критерии в составе обеих этих схем используются как фильтры, т.е. на их первых стадиях.

5. Детализация и оформление выбранного варианта проекта. Этот этап ИП выполняет функцию доработки общей схемы института до уровня наполнения ее конкретными субъектами-исполни­телями, физическими и юридическими лицами. Подобная детальная конкретизация для каждого из рассматриваемых вариантов проекта нерациональна, выбор на предыдущем этапе может осуществляться на уровне схем институциональных вариантов и приближенных оценок.

Данная последовательность этапов ИП является упрощенной логической схемой, позволяющей выделить существенные моменты, отвлекаясь от сложностей, разнообразия, конкретных особенностей реального процесса ИП.

Принцип компонентной полноты проекта. Любая продуктивная деятельность, т.е. действия, направленные на получе­ние какого-либо реального результата, возможна при наличии следующих компонентов:

· объекта воздействия, преобразования;

· средств воздействия на объект;

· субъекта деятельности;

· знаний субъекта о том, как с помощью средств изменять объект;

· целей, мотивов и стимулов действий субъекта;

· условий, форм и способов соединения перечисленных выше компонен­тов, позволяющих осуществить необходимые дей­ствия.

Названные компоненты образуют некоторую минимальную систему, обладают свойством взаимодополняемости: при отсутствии любого из них деятельность не осу­ществится и результат не будет получен. Тем самым принцип компонентной полноты указывает на те элементы формируемого экономического института, кото­рые должны стать предметом вариантной проектной проработки приме­нительно к конкретным целям ИП. Полный институциональный проект должен включать два подраздела: компоненты института и компоненты, обеспечивающие его создание, увязку и взаимодействие с другими существующими институтами.

Принцип достаточного разнообразия стимулов. Данный принцип ИП имеет, как отмечалось, более частный характер и иную область примене­ния, чем рассмотренные выше. Суть его состоит в следующем. Множество мотивов и стимулов действий отличается очень ши­роким разнообразием. При этом одно и то же действие может быть вызва­но у разных субъектов различными причинами. Задача проектировщика – создать такую конст­рукцию, в рамках которой предусматриваемое проектом дей­ствие осуществлялось бы с максимальной вероятностью.

Это можно обеспечить двояко. Во-первых, путем оперативной настройки функциональной позиции, предусмотренной проектом, на профиль предпочтений того субъекта, который в данный момент эту позицию занимает. Поэтому в рамках формируемого института для такой настройки целесообразно предусмотреть специальную службу. Для этого необходимо анализировать профиль предпочтений конкретного субъекта, вступающего в ту или иную функцио­нальную позицию, подбирать для него действенные стимулы выполнения его роли, включать эти стимулы в ситуацию принятия решений корректировать их и т.д. Суть данного под­хода – в максимальной индивидуализации условий действий субъекта за счет усложнения структуры всего проектируемого института.

Во-вторых, в процессе ИП с каждой функциональной позицией можно связать определенное множество стимулов для выпол­нения соответствующей деятельности, передав выбор одного из них тому субъекту, который в какой-либо момент времени будет занимать эту позицию. При таком подходе нет необходимости посредством спе­циальной службы настраивать стимулы конкретного субъекта – настройку выполняет сам субъект, выбирая из предложенного набора поощрений то, которое для него предпочтительнее.

Принцип достаточного разнообразия стимулов предлагает второй способ стимулирования, упрощает структуру экономического ин­ститута, снижает трансакционные издержки, делает данный вариант более предпочтительным.

Принцип максимальной защищенности от оппортунистического поведения. Проектируемый экономический институт призван в первую очередь удовлетворить потребности заказчика разработки. Процесс реализации его интересов неизбежно затрагивает и интересы других субъектов, ре­зультаты действий которых через сеть обменов обеспечивают же­лаемые заказчиком преимущества и выгоды. В рамках института его участник получает свою выгоду, совершив те действия, произведя тот результат, который предусматривался проек­тировщиком и порождал резуль­тирующую выгоду заказчика. Если при этом формальные условия получения поощрения участником выполнены, а действие по существу не выполнено, то участник взаимодействия, естест­венно, стремится получить поощрение. При этом он не действует в соответствии с зани­маемой им функциональной позицией, а использует свое пребывание в ней для получения дополнительных поощрений вне данного института. По­добное оппортунистическое поведение, отклоняющееся от предполагавшегося в рамках про­екта, возможно тогда, когда в рамках института осуществляется опосредованный обмен, т.е. результаты дейст­вий субъекта предварительно получают ту или иную знаковую форму, после чего ему выдается определенное вознаграж­дение.

Наиболее типичный пример такого поведения – феномен «работы на показатель», широко распространен­ный в иерархических структурах управления. Чтобы контролировать работу исполнителей, центр разрабатывает показатели и сложные системы оценки их деятельности, однако исполнители, формально выполнив показатели и получив соответствующее воз­награждение, используют сбереженные ресурсы на иные, не предусмотренные центром цели.

Другой источник оппортунизма – неопределенность действий, выступающих как объект обмена для участника института, средство получения оговоренных в рамках института выгод. Разное понимание характера и результата действия у того, кто его осуществляет, и у получателя результата вызывает (в случае симмет­ричности, добровольности обмена) конфликт, требующий обращения к третьей стороне (суду, арбитру и т.п.). Это или усложняет структуру института (если такой субъект «встроен» в него), и/или замедляет функционирование института. Если же рассматриваемый обмен носит асимметричный характер, та сторона, которая оце­нит его как невыгодный, откажется от участия в структуре института.

Еще одна причина оппортунистического поведения – противоречивость правил тех инсти­тутов, одновременным участником которых является любой экономический агент: соблюдение правил одного из них влечет за собой нарушение правил другого. Такое поведение становится массовым, если противоречивыми оказываются законы, регулирующие экономическую деятельность.

В основе всех этих случаев лежит недостаточный учет интересов и потребностей реальных экономических агентов, включенных в структуру проек­тируемых институтов, что должен принять во внимание проектировщик. Таким образом, данный принцип продолжает и развивает принципы компонентной полноты проекта и достаточного разнообразия стимулов.

Принцип соучастия. Сложности и проблемы ИП могут возник­нуть в том случае, если этот процесс, включая встраивание создаваемого института в институциональную среду эконо­мики, осуществляется как процесс вменения разработанных схем действий тем субъектам, которые по проекту будут их выполнять. Принцип соучастия предполагает противоположный подход: наибольшие шансы на «выживание» имеет тот институт, который формируется при самом широком участии всех заинтересованных субъектов на всех этапах его проектирования. По степени общности этот принцип примыкает к первым двум, а также играет роль конструктивного способа реализации третьего и четвертого принципов в процессе ИП.

В целом этот методологический подход – возможный вариант ИП, т.е. сознательного формирования экономических (преимущественно формальных) институтов, который может конкретизироваться применительно к отдельному типу институтов.

На современном этапе изменение экономических институтов стало в основном результатом реформ, т.е. целенаправленных мероприятий разного масштаба, проводимых по определенному плану. Реформы генерируют институциональные инновации, часть которых реализуется в их задуманном варианте, другая часть воплощается в отличном от первоначального виде, а третья быстро погибает. Поэтому теория реформ, по мнению В.М. Полтеровича, должна стать важной частью институциональной экономики.

Важное значение в теории реформ имеет переходная рента. Ограничение свободного движения ресурсов или уровня цен порождает дополнительный (по сравнению с конкурентным равновесием) рентный доход. Переходная рента – доход, возникающий в частном секторе в результате движения к равновесию, который некоторые экономические агенты получают благодаря занимаемым ими позициям²⁵. В переходном состоянии, требующем в зависимости от условий значительного времени, может произойти перераспределение ренты, т.е. частные фирмы получают рентные доходы, от которых отказалось государство (например, в условиях либерализации). Хотя эти доходы со временем иссякают, в начальный период они приводят к обогащению небольшой группы лиц при падении благосостояния основной массы населения.

Другим последствием является то, что в переходном процессе часть ренты просто рассеивается, так как ресурсы тратятся на осуществление самого переходного процесса. В частности, потери возникают из-за нескоординированности действий экономических агентов и являются частью издержек институциональной трансформации. Возможно, они обусловливают так называемый трансформационный спад производства. Дискоординация и размывание ренты в условиях спада производства и роста дифференциации доходов населения создают предпосылки попадания экономической системы в различные институциональные ловушки.

В этой связи А.Е. Шаститко предлагает использовать гипотезу, в соответствии с которой «люди, преследуя свои интересы, стремятся так заключить соглашения со своими контрагентами, чтобы минимизировать размывание ожидаемого потока ренты»²⁶. Чем выше потенциальная опасность этого размывания, тем выше расходы на выработку защитных механизмов. С этой точки зрения, согласно Д. Норту, задача ИП заключается в том, чтобы разработать такую систему политических институтов, которая могла бы минимизировать прибыльность деятельности, направленной на размывание ренты. Возможно, на начальном этапе реформ целесообразно изъятие переходной ренты в пользу государства с целью предотвращения резкой дифференциации доходов, криминализации общества.

Эффективным ИП будет в том случае, если оно обеспечит, при прочих равных условиях, минимальные отклонения от полученных ex post результатов. Однако заказчик институционального проекта не всегда заинтересован в формировании институтов, обеспечивающих такую экономию на ТАИ, которая вела бы, с одной стороны, к сокращению разрыва между институциональными и технологическими границами обмена, а с другой – расширению последних. В целом результативность ИП и эффективность институтов, которые возникают вследствие его осуществления, – разные вещи, что является следствием асимметричности распределительных эффектов, порождаемых правилами, и неполнотой данных правил.

В целом теория институционального проектирования и переходных процессов продолжает развиваться, проводятся многочисленные оригинальные исследования по проблемам трансформации экономических институтов в постсоветской России²⁷.