Сущность, предмет и метод правового обеспечения в управлении

 

Всякое общество представляет собой управляемое сообщество, содруже­ство людей, имеющее в основе своей здравый смысл – гуманное, человеческое начало, проникнутое уважением к достоинству человека, заботой о благополучии людей. Без такой совместной деятельности и соблюдения об­щих правил нельзя обеспечить ни экономическую свободу, ни управление жизнеобеспечением, ни справедливое благополучие и процветание россиян, их государства. Проблема заключается в том, что не всегда удается добиться прогресса в обеспечении здравого смысла даже правовыми средствами.

«Юридизм изобретен как тот минимальный порог нравственных обязательств, без которого и ниже которого человечество может опуститься в животное состояние»[14].

Чаще всего с правом как средством упрочения здравомыслия и человечности связы­вают поступательное движение вперед, улучшение управляемости в процессе развития государственного и муниципального управления. Уважени­е к праву человека на достоинство и благополучие сопровождается правовым обеспечением управления процессом жизнедеятельности народов, властей и служащих. То усиливаясь, то ослабевая, правовые средства с разной степенью глубины влияют на качество устройства власти, уклад жизни народов и отношения между людь­ми. Прогрессивное, правовое начало, наряду с гуманизмом и вопреки либерализму, справедливо и высоко ценятся в управленческом процессе как неотъемлемой части правовой жизни человека и общества[15].

Всеобъемлющую характеристику либерализма, его последствий дает В.П. Петров. «Либеральные теории, захватившие умы наших реформаторов, – пишет Владимир Петрович, – не выдерживают ни малейшей критики. Причем любые попытки критики либералы встречают шумными кампаниями по поводу грядущего тоталитаризма, фашизма или коммунизма. По озна­комлении с ними просто хочется вымыть руки. Ведь они отвергают все, что дорого нам. Философия мондиализма отрицает все (!) традиционные ценности: религию, нацию, семью, государство. Последнее почитается главным врагом, стремящимся закабалить свободных людей, – посему от него следует держаться подальше, а лучше свести к минимуму»[16].

Социальный прогресс, идеология гуманизма и здравомыслия, вопреки неолиберализму, имеют прямое отношение к правовому обеспечению государственного и муниципального управления, поскольку выражают волю народов, властей в России к новому, лучшему качеству их воздействия на по­ведение человека. Вопрос в том, какова «правовая мера» прогрессивности инноваций в управлении, на­сколько реально обеспечены признаваемые ими такие ценности, как гуманизм, прогресс, свобода, добро, справедливость.

Если подходить к управленческо-правовой проблематике с точки зрения идеологии здравого смысла и человечности народов, россиян и общественно­го договора (между гражданином и обществом), то можно констатировать: большинство государств сегодня уже не способно удовлетворять требованиям здравомыслия такого до­говора. Согласно последнему, люди отказались от своих естест­венных прав в пользу государства, прежде всего от права на са­мосуд, получив взамен гражданские права и государственно-судебную защиту. Думается, «минимально управляемое» правом государство, тотальное государство или государ­ство идентичности, лишенное здравого смысла его деятельности, в перспективе не жизнеспособны. Одни из них порождают неприемлемое неравноправие, а другие – страдания, жертвы, безнадежность. Западноевропейские государства благо­денствия погрязли в проблемах и нуждаются в реформах под знаком сохранения здравомыслия и человечности (достаточно вспомнить югославскую трагедию), в то время как в Юго-Восточной Азии авторитарные государства обеспечивают своим гражданам относительное благополучие и безопасность. При этом они достигают высокой степени управляемости, основанной на праве, не придерживаясь фикции общест­венного договора и вытекающих из него западных принципов легитимности. На Западе и в Западной Европе в особенности, в последнее время все чаще в период избирательных кампаний, ссылаются на «контракт», за которым нередко стоит меньшинство избирателей. Данное явление вновь подчеркивает, что в управленческих отношениях между народами и их властями, государством и гражданами что-то не в порядке с точки зрения здравого смысла.

В научных публикациях подмечено, что на практике уже существует много форм, в том числе и правовых, глобального «управления». И без мирового правительства множеством глобальных проблем занимаются не только структуры, входящие в систему ООН. Можно отметить, что это – островки управления в международной системе. На что ни взглянешь, о чем ни подумаешь – о почтовых системах, об авиации, о метеорологии, – всех связанных с ними организациях, это – сово­купность островков правового управления, которые были созданы в между­народной системе во второй половине двадцатого века[17].

В этой связи Дж. Найт – декан Гарвардского университета – констатирует дефицит демократии (с ее здравомыслием и человечностью – В.А.П.) в современном многостороннем управлении.

Ныне мир столкнулся с проблемой недоверия к легитимности международных организаций, которые свернули с пути здравомыслия и человечности (например, многие банковские, финансово-экономические структуры, «просмотревшие» мировой банковский кризис). В связи с этим и возник­ла проблема «дефицита здравомыслия и человечности» демократии и права, гуманизма и порядочности. Когда спрашивают, чем вы­звано недоверие к законности этих организаций, люди часто го­ворят, что не считают глобальные организации легитимными из-за того, что в них отсутствуют демократия, господство права, способность здраво, толково рассуждать. Они говорят, что эти организации, их действия не согласуются с процедурной легитимностью и процессуальной добросовестностью, которые присущи демократии. А демократия и право, здравомыслие и человечность являются существенно значимыми категориями в XXI веке.

Термин «дефицит демократии и права» взят из научной литературы и вначале относился к роли Европейского парламента. Этот тер­мин не экстраполируется с европейского контекста на глобаль­ный контекст. То есть, если достаточно трудно представить или говорить о парламентском контроле на уровне Европейского союза (где страны относительно похожи), то почти невозможно представить или говорить и о мировом парламенте. Поэтому ис­пользовать термин «дефицит демократии» так, как если бы су­ществовал мировой парламент, неправильно, замечает Найт.

Не случайно Дж. Найт указывает на то, что, рассматривая демократию, нужно быть честными и понимать – демократия развивается именно в национальных государствах. Демократия, по существу, развива­ется тогда, когда есть политическое сообщество – государство, народы, политическое объединение властей, политическая общность здравомыслящих субъектов управления. Только ко­гда есть чувство человечности политического сообщества, только тогда мень­шинство будет соглашаться с желанием, идеологией здравомыслия и человечности, желанием большинства. Если по­смотреть на это на глобальном уровне, то будет видно, что люди вряд ли согласятся, что при голосовании они будут постоянно проигрывать только потому, что у двух с половиной миллиардов китайцев и индийцев перевес голосов. Дж. Найт уверен, что думать, будто такая модель может быть формой решения, это значит за­блуждаться. Необходимо отказаться от идеи, что демократич­ность и легитимность глобальных организаций будет напоминать демократию внутри национального государства.

Сублимацией неолиберальных философии и экономики называет профессор В.П. Петров документ под названием «Вашингтонский консенсус». «Авторы как таковые у этого документа отсутствуют, но, так как его всячески поддерживали и усиленно навязывали всем странам Всемирный банк и особенно Международный валютный фонд, не трудно предположить, что за ним стоит не кто иной, как … Федеральная резервная система США» [18].

«Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц не ограничился лишь кри­тикой в адрес российских реформаторов. Он пошел дальше и подверг ревизии не только рекомендации международных валютных органи­заций по реформе экономик, но и саму экономическую теорию неолиберализма, за которую, кстати, он и получил Нобелевскую премию. А перелом в его взглядах наступил уже в середине 1990-х годов. Он на практике увидел, что теории, апологетом которых он был в течение многих лет, не работают.

… Как только он осмыслил, почему не работают «стандартные эконо­мические законы», и попытался объяснить общественности причины этого, так сразу же с позором был изгнан с поста главного экономиста Всемирного банка.

Джозеф Стиглиц пишет о позиции МВФ: «...сейчас уже совершенно ясно, что эта позиция базируется на идеологии или особых интересах, а не на тщательном анализе теории, исторического опыта или большого числа эконометрических исследований. В действительности становит­ся все более ясным не только отсутствие убедительных аргументов в пользу либерализации рынка капитала, но наличие неопровержимых аргументов против полной либерализации...».

Далее В.П. Петров пишет, что первая часть аналогичных рекомендаций неолибералистов – «приватизация, которую, как сказал Стиглиц, пра­вильнее назвать «взяткотизация». После взяткотизации часть вторая плана МБ/МВФ – «один размер подходит для всех – «либерализация рынков капитала».

«Вашингтонский консенсус, который стал сублимацией неолиберальных философии и экономики, как мы видели, исправить невозможно. Он порочен в принципе. Об этом в один голос утверждают многие и российские, и западные экономисты. Откровения нобелевского лауреата Стиглица, лично участвовавше­го во внедрении планов МВФ, показывают, что под прикрытием ли­беральных лозунгов происходит ограбление государств, рискнувших последовать рекомендациям глобалистов. Так происходило везде, в том числе и у нас, в России»[19].

Отметим, что в разгар кризиса мировой финансовой системы председатель Генассамблеи ООН г-н Мигель д'Эското призвал предоставить развивающимся странам больше возможностей влияния на решения, принимаемые в рамках глобальной экономической системы. При этом он создал специальную группу экспертов по главе с нобелевским лауреатом Джозефом Стиглицем для выработки подходов к преодолению глобального финансового кризиса.

Джозеф Стиглиц пришёл к выводу, что современному рынку для достижения эффективности требуется более активное вмешательство государства. За это и за целый ряд других открытий в 2001 году Дж. Стиглиц был удостоен Нобелевской премии.

В популярном виде взгляды Стиглица были изложены в курсе лекций, вышедшем в 1994 г. под названием «До какой степени социализм?». Однако ему не удалось переломить общие либеральные настроения, победно шествовавшие по всему миру. Если теоретически выводы Стиглица не вызывали сомнений, то их применение на практике блокировалось.

Помимо своих академических достижений Стиглиц известен ещё и как последовательный критик глобализации и той политики, которую навязывали развивающимся странам такие международные организации, как, например, МВФ. Этой теме посвящена его книга 2002 года «Глобализация: тревожные тенденции». Он констатирует «контрпродуктивность» деятельности МВФ, руководствующейся принципами Вашингтонского консенсуса (жесткая фискальная экономия, приватизация, либерализация), как для развивающихся стран, так и для стран, переходящих от коммунизма к рынку. Деятельность МВФ, по мнению Стиглица, лишь усугубила ситуацию: она привела к высокому уровню застойной безработицы, обострению экологических проблем, распаду социальных структур, ущемлению интересов потребителей, обострению этнических конфликтов.

Современную глобализацию Стиглиц определяет не иначе как новую форму колониализма, проводимую США ещё со времён холодной войны. Условия, навязываемые МВФ стране-клиенту, приводят не к экономическому росту, но всего лишь к подрыву национального суверенитета.

Почти все выводы и предсказания Стиглица оказались верными. Поэтому есть все основания прислушаться к нему и сегодня. Стиглиц провозглашает конец неолиберализма, который, на его взгляд, всегда был политической доктриной, служащей определенным интересам. Он никогда не поддерживался экономической теорией.

Речь идет об анализе и углублении гумани­стических, прогрессивно-инновационных аспектов в праве вообще и в правовом обеспечении глобального управления, в частности. Новые идеологические кон­цепции приоритета прав человека, верховенства права, право­вого социального государства и гражданского информационного общества потребовали новых принципов управления делами государства, среди которых правовая идеология здравомыслия и человечности является основополагающей. Таковым является конституционное признание человека,его прав и свобод высшей ценностью, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства (статья 2 Конституции России). В праве, законодательстве об управлении данное положение становится главным. Оно конкретизируется в статье 32 Конституции, утверждающей: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Во многих законах четко закрепляются права и свободы россиян, регламентируются управленческие взаимосвязи, процедуры их реализации, охра­ны и защиты[20]. Получает признание принцип самореализации личности и прав гражданина. Статья 14 ГК РФ до­пускает самозащиту гражданских прав, способы которой долж­ны быть соразмерны нарушению.

Развитие начал самоуправления в жизни государства стано­вится все более масштабным. Ибо самоуправление есть высшая форма демократии, сочетающая самоорганизацию, саморегули­рование, самодеятельность, самоответственность в качестве прогрессивных начал благополучия человека.

На систему российского государственного и муниципального управления значительное влияние оказывают все международное сообщество и управленческий опыт зару­бежных стран. Для целого ряда государств XX века и начала ХХI века определяющим становится курс на упрочение этих начал и расширение социальной, здравомыслящей деятельности народов, властей и служащих.

Эксцессы, бунты, перевороты, волнения признаются нежела­тельными; возникают концепции «социального мира» и «со­циального партнерства», «политического и экономического уча­стия граждан». Так, в Швеции с 1974 г. действуют Закон об обеспечении занятости, Закон о статусе цеховых старост (с 1978 г.), Закон об охране труда (с 1980 г.), Закон о равенстве мужчин и женщин в труде (с 1977 г.), Закон о совместных ре­шениях в трудовых отношениях, акты и соглашения об участии трудящихся в управлении производством[21].

В Конституции Ирландии, например, предусмотрена передача законопроекта на решение народа (статья 27), допускается образование зако­ном функциональных или профессиональных советов, пред­ставляющих отрасли социальной или экономической жизни народа (п. 3.1 статьи 15).

В Конституции Австрии имеется седьмой раздел «Народная правозащита». Коллегия народной правозащиты рассматривает жалобы граждан на недостатки в осуществлении управления, включая деятель­ность властей как субъектов частноправовых отношений, а также петиции и гражданские инициативы.

Система правового обеспечения россиян в управлении делами государства как правовая сфера законодательства пережи­вает период интенсивного развития, в процессе которого с учетом зарубежного опыта уточня­ется предмет инновационно-правового регулирования, по-новому формируются практически все его институты, как и сама система управления. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления обобщает результаты реформирования и модернизации, форму­лирует новые положения, обосновывает и предлагает направле­ния инновационно-правового развития управления. Заметный интерес ученых вы­зывают сегодня главнейшие проблемы инновационно-правового обеспечения управления, среди которых можно выделить следующие:

– предмет инновационно-правового обеспечения управления и построение его систе­мы;

– сферы правового обеспечения здравомыслия и человечности в управлении и его особенной части;

– инновационно-правовая организация и функционирование го­сударственной власти: структурные проблемы ее организации; новые цели, задачи и функ­ции публичного управления; юридические преобразования в системе, функциях и структуре деятельности органов управления; установление (или разграничение) компетенции управленческих органов;

– защита прав и свобод гражданина и человека в процессе управления; усиление су­дебного контроля;

– законодательное регулирование государственной и муници­пальной службы как неотъемлемой части управления;

– новые формы и методы деятельности органов вла­сти (правовые акты управления и управленческие дого­воры);

– юрисдикционная деятельность государственных и муници­пальных органов;

– прецедентное право и развитие законодательства об управленческом процессе.

Управление россиян делами государства и общества представляет собой целеполагающее (сознательное, направляющее, продуманное), организующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, кооперативы, фирмы, предпринимательские организации, ассоциации и т. п.). В этом смысле управление предстает в качестве «практической целенаправленности», а правообеспечение управления – правовой идеологией народов, властей, служащих в России.

Инновационно-правовое обеспечение государственного и муниципального управления – это деятельность государства по совершенствованию организации деятельности государственных органов и установлению новых правил их функционирования. Оно имеет особый предмет – новые, наряду с прежними, общественные отношения, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти и местного самоуправления посредством активного участия россиян в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов на инновационной правовой основе, в центре которой находится правовая идеология здравомыслия и человечности.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом не только инновационного, но и правового обеспечения государственного управления в целом:

– отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

– отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

– волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

В узком смысле государственное управление понимается как целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений)[22].

Государственное и муниципальное управление есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство – организованную силу общества, активность населения и его местную самоорганизацию. Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете его правового регулирования снижают уровень управления, создают управленческие «шумы», ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного и муниципального управления в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном и муниципальном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы в пределах здравого смысла и обеспечения человечности[23].

В центре правового регулирования государственного и муниципального управления находится правовой статус государственного органа и структур местного самоуправления. Вообще говоря, под правовым статусом понимается признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц. По поводу объема и структуры правового статуса государственного (муниципального) органа в юридической литературе высказываются различные точки зрения. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо к местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо подсистеме органов власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения в процессе реализации идеологии здравомыслия и человечности россиян.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного и муниципального управления.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает компетенция государственного (муниципального) органа – юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий,включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов и отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного (муниципального) органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций надо действовать осмысленно, здраво и человечно.

В-третьих, правовой статус государственного (муниципального) органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции, включая права и обязанности субъектов управления, требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами, в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие элементы государственного и муниципального управления. Это регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом обеспечении государственного и муниципального управления соответственно особенностям его предмета действует метод правового регулирования. Последний определяется как совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы. Метод правового обеспечения характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, т. е. воля россиян, их здравомыслие и человечность, а также орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового обеспечения государственного и муниципального управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:

– централизованное, императивное регулирование (метод субординации),при котором регулирование сверху до низу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции. Примером может служить правовое обеспечение управления федеральными органами государственной власти в пределах статьи 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы ведения Российской Федерации. Такое же регулирование в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ведут органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном (императивном) регулировании вполне реализуется атрибут государственной власти – ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленческих процессах;

– децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации) при котором правовое обеспечение осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. В условиях демократизации государства и значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления подобное координационное правовое обеспечение управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты правового обеспечения (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного и муниципального управления.

Здравый смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение россиян, их властных структур в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового обеспечения, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще) различают: позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; запрещение возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; дозволение предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции органа подлежит обязательному исполнению. В этом отличие государственного (муниципального) органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное и муниципальное управление регулируется преимущественно нормами конституционного, административного, муниципального права.

При рассмотрении проблем инновационно-правового обеспечения государственного и муниципального управления в юридической литературе встречаются разные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус россиянина (властей, государственных органов и структур местного самоуправления). Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демократизм. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого принцип «запрещено все, кроме...», фиксирующий строго определенный набор законных действий. Для государственного и муниципального управления, связанного с властью, даже в условиях демократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Опыт российского прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически прописано четко, ясно, исчерпывающе. Здесь любые свободные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства[24].

В научных работах по общей теории права приводятся следующие классификации юридических норм, используемых в правовом регулировании, которые необходимо знать, поскольку они в той или иной мере относятся к государственному управлению:

– регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие;

– охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по видам юридической ответственности;

– специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретительные) фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы-принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают; абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Таким образом, предметом правового обеспечения государственного и муниципального управления выступают государственно-правовые и муниципально-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них – государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит здесь от правовых форм, идеологических воззрений, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

Указанные и иные проблемы управления обусловлива­ют целесообразность проведения на основе здравого смысла и человечности дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры правового обеспечения государственного и муниципального управления как ядра управления. Именно на основе здравомыслия, а не критикующего «все и вся» критицизма.

В стане критиков раздаются утверждения вроде таких: «Две трети населения, – утверждает профессор В.П. Петров, – не считают действия федеральных властей способствующими созда­нию эффективной системы управления страной»[25].

«…Уже к осени 2006 года, несмотря на широко разрекламированные на­циональные проекты и другие подачки нищему народу, население окончательно отвернулось от власти…»[26].

«…Однако содержание этих проектов явно не дотягивает до столь громкого определения. И уж совершенно нельзя сказать, что они хоть как-то послужат объединению власти и народа, скорее произойдет дальнейшее размежевание, которое сегодня достигло астрономических масштабов…»[27].

«…К сожалению, можно утверждать, что любые реформы, будь даже они и полезными, не достигнут даже минимальной пели. Читатель мо­жет воскликнуть: «Откуда такой пессимизм?» Да просто потому, что разрабатывать и реализовывать их будут те же люди, что уже показали полную неспособность при проведении других, например, пенсионной реформы или при введении монетизации льгот…»[28].

«…Все реформы в стране проводятся ис­ключительно на благо олигархов. Широкие слои населения от этих но­ваций получают только ухудшение положения. Однако главным приоритетом российских либералов остается продолжение и углубление реформ. Казнокрадство достигло огромных размеров, но главная про­блема не в воровстве, а в абсолютной безнаказанности. Чем чиновник выше, чем больше он ворует, чем наглее, тем безопаснее он себя ощу­щает. Власть же делает вид, что ничего не происходит, и лишь пытается демпфировать возникающие скандалы. В итоге ради кучки олигархов и чиновников разрушаются основы государства…»[29].

Естественно, понимая сложность формирования современного инновационно-правового обеспечения управления и его структуры, следует подчеркнуть, что потре­буются долгие годы исследовательской, управленческо-аналитической и законотворческой работы, прежде чем ему будет придан но­вый комплексный вид, обеспечивающий активное участие россиян в управлении на основе правовой идеологии здравомыслия и человечности. Оно будет иметь предмет, метод и структуру, адекватные уровню здравомыслия и человечности, закрепленных в современном публичном праве.

Однако менее всего должно вызывать дискуссий представление о правовом обесп