Обновление компетенции органов государственного и муниципального управления: международно-правовые и национальные аспекты

 

Особенности развития компетенции органов государственного и муниципального управления на основе принципа разделения властей в унитарном и федеративном государствах порождают ряд проблем, связанных с развитием и обновлением порядка регулирова­ния инновационно-управленческих отношений.

Так, особенности государственного устройства России – асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов Фе­дерации, сложный, многоуровневый характер Федерации – оказывают суще­ственное влияние на формирование компетенции и функционирование органов государственного и муниципального управления.

Под формой государственного устройства понимаются терри­ториальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.

Основные формы государственного устройст­ва – унитарная, федеративная и конфедеративная. Унитарное (фр. unitaire – единое, составляющее одно целое) государство – простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.) имеют административные образования, которые в составе такого государства не самостоятельны и подчиняются центральным органам власти.

В унитарном государстве с многонациональным составом населения возможно пре­образование отдельных административных единиц в автономии.

Автономия (гр. autonomia – сам + закон) означает право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочис­ленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятель­ность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем, автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств. (Пример – автономные области в унитарной Италии и автономии в фе­деративной России).

В отличие от автономии, федерации образуются путем пере­дачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов – федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное (лат. foederatio – союз, объединение) государст­во – сложное образование, имеющее в своем составе администра­тивно-территориальные или национальные образования – члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью само­стоятельности (штаты – в США, земли – в ФРГ, области и края – в России) или даже суверенитетом (кантоны – в Швейцарии, до недавнего времени республики – в России). Наряду с высши­ми органами государственной власти федерации ее субъекты образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламен­ты (США, Швейцария, Россия).

Бытует заблуждение, что унитарные госу­дарства – мононациональные, а федеративные – многонацио­нальные. В действительности это не так. Болгария – многонациональное, но унитарное государство, а США – мононациональное, но федеративное. В основе различия между унитарными и федера­тивными государствами лежит форма деления территорий и сис­тема организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства. Отсюда можно выде­лить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Брази­лия и др.) и национальные федерации (РФ). В административ­ных федерациях в основу деления территории положены объек­тивные критерии: рельеф местности, климатические условия, раз­мещение полезных ископаемых, плотность населения, сложив­шиеся хозяйственно-экономические связи, исторические тради­ции и т. д. В национальных федерациях в основу территориаль­ного деления положен субъективный фактор – национальный состав населения. Поэтому национальные федерации нередко оказываются непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

Правовой основой большинства существующих в мире феде­раций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закреп­ленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции – исключительное право феде­ральных органов государственной власти. Что же касается дого­ворных федераций, то основа их правового положения – резуль­тат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания до­говора.

Россия в соответствии с Конституцией (ст. 5 и 11) отно­сится к числу конституционных федераций (на начальном этапе – смешанного типа, т. е. конституционно-договорных), поскольку основа ее федеративного устройства зало­жена Конституцией. Но отдельные вопросы (разграничение вопросов ведения между центральными и региональными органа­ми государственной власти) могут решаться на основании Феде­ративного и иных договоров.

По внешним признакам договорные федерации близки к кон­федерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принци­пиально различна.

Конфедерация – это союз суверенных государств, образован­ный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Государства, образовавшие кон­федерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В Федерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, мак­симально приблизить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерация – неустойчивое образование. Как правило, конфедерации либо распадаются после реализации целей, ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского кон­фликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся после нормализации отношений на Ближнем Вос­токе), либо превращаются в федерацию (пример такого преобразования – Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

Принципиальное отличие федерации от конфедерации состо­ит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Своеобразной формой конфедерации в ограниченном смысле этого слова является Содружество Независимых Государств (СНГ). Оно образовалось в результате распада некогда единого госу­дарства – СССР. В силу этого в основу объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедера­ций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций – стремления к суверенитету бывших союзных рес­публик СССР и их экономической взаимозависимости, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции – разделитель­ная и объединительная – делают этот союз непрочным, а его субъектов – незавер­шенными государствами. С одной стороны, ни одно из государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, не может быть признано в полной мере самостоятельным, а с другой, СНГ не является конфеде­рацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.

Существует немало различных точек зрения на модели управления в уни­тарных и федеративных государствах.

Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, на­пример, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории и численности населения, с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режи­мам. В условиях демократии структуры гражданского общества, действую­щие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их специфи­кой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Beликобритании, Ломбардия – в Италии. Думается, это справедливо только для устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий.

Существует тезис в пользу существенного отличия системы управления и компетенции ее органов в условиях федерализма. В федеративном госу­дарстве действуют столько систем органов государственной власти, точнее столько систем государственной власти и местного самоуправления, сколько имеются субъектов феде­рации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются ме­жду федеральными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов федерации.

Поэтому к классической схеме разделе­ния власти по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение власти между федеральными органами власти и органами власти субъектов федера­ции. В результате, если в унитарном государстве есть два уровня управле­ния – центральный и местный, то в федеративном государстве – три уров­ня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выра­ботки особой региональной политики государства.

Современный федеративный характер российской государственности по­лучил законодательное закрепление в Конституции России 1993 г. В гл. 3 «Феде­ративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъ­ектов (ст. 65), определяется порядок регулирования их статусов и взаимоот­ношений между ними (ст. 66), говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются пред­меты ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов (ст. 72), устанавливаются нормы законода­тельного регулирования по предметам исключительного и совместного веде­ния (ст. 76).

Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоя­тельно устанавливать систему органов государственной власти и местного самоуправления на своей терри­тории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются на основе положе­ний Конституции России, Федеральными законами «Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ме­жду органами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложно­сти федеративного устройства и всего многообразия федеративных отношений в России, которые тем не менее необходимо учитывать при выработке стратегии государственного и муниципального управления.

«Русский народ яв­ляется государственным народом, – находим такое утверждение в книге профессора В.П. Петрова, – который отождествляет националь­ные интересы с русской государственностью. Именно такой взгляд на мир позволял ему разрешать сложнейшие национальные вопросы и не допускал к столкновению с интересами других народностей или к столкновению с интересами собственно государства. В первую очередь у русского народа стояли интересы государства, а во вторую – нацио­нальные интересы.

Однако при решении государственной задачи автоматически долж­на решаться и национальная. Эта линия поведения обязана возродить­ся и стать доминирующей. Как только будет осознана идентичность интересов русской нации и русского государства, самый злободневный вопрос – национальный – потеряет всю свою остроту».

И далее Владимир Петров совершено справедливо подчеркивает: «Но государственность русского народа имеет и другую сторону. Она заключается в вере народа в свое государство, в его способность вы­ражать и отстаивать интересы и волю народа. Русскому народу свойс­твенна готовность жертвовать всем во имя государства и в то же время надеяться па него»[67].

Российская Федерация состоит из субъектов, между которыми существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы накладывают от­печаток на построение государственного и муниципального управления. Россия представляет собой сложный тип федерации.

Многие особенности и проблемы Российской Федерации коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, т. е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а «сверху». Центральные власти провозгласили части государства субъектами Федерации своими актами, хотя и по добровольному согласию субъектов. Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных струк­тур сохраняется унитаристский тип управления.

Своеобразие построения Российской Федерации проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления, что предполагает как национально-территориальное деление (республики, авто­номные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два дополняющих друг дру­га принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство определяет сложности федера­тивных отношений.

Еще одна особенность России – особая «матрешечная» структура отдельных субъектов Федерации, т. е. одни субъекты входят в состав других. Непростым является положение в них автономных округов. Они, с одной стороны, имеют по Конституции равные с другими субъектами права, с другой – входят в состав краев или областей. Это создает правовую неопределенность: как обеспечить равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и автономная область обладают элементами учредитель­ной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, об­разуют свои органы власти, являются равноправными участниками между­народных отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения автономных округов, находящихся в составе краев и областей, определяются уставами этих краев и областей а также уставами соответст­вующих автономных округов. На практике органы управления автономного окру­га и соответствующего края или области строят свои отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом взаимных интере­сов, при этом не исключается возможность передачи со стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом данная схема по­строения Федерации требует четкости в правовой регуляции.

Проблема федерализма была поднята, обоснована, нормативно определена и организационно реализована отцами-основателями США. Разъяснения проекта американской Конституции 1787 г., сделанные А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, получили наименование «Федералист». С момента возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу.

В своем истоке федерализм понимался как комплексное явление и рассматривался как сочетание формы демократий, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества.

В трактовке современных авторов концепция американского федерализма состоит в следующем: каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. признала, с одной стороны, равноправие субъектов Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой – равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

Федеративное устройство не означает равенства между общегосударственным суверенитетом и полномочиями, пусть даже самыми широкими, субъекта Федерации.

С этой точки зрения «не может быть суверенитета в суверенитете»[68]. Если государство входит в состав другого государства, то потеря суверенитета неизбежна. Суверенитет – это не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Субъекты федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными (в полном смысле этого слова) образованиями.

Все это позволяет к национально-государственному типу отнести рес­публики в составе Российской Федерации (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц – автономную область и автономные округа (на­ционально-государственные образования), а к территориально-государствен­ному типу – края, области, города федерального значения. Таким образом, все они составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.

В качестве основы для построения системы государственного и муниципального управления в научной литературе и управленческой практике используются не только понятия «федерация», «управление», «организация власти». Не менее широко развиваются и концепции федерализма, федерализации государственных отношений, которые в качестве элементов настоящей системы наиболее четко отвечают особенностям федеративного устройства, основанного на принципах федерализма, демократизма общественной жизни в России. Все это требует учета национального компонента в отношениях между Федерацией и ее субъектами[69].

Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основы федерализма, гарантирующие суверенитет государства и неизменность его границ, единство основ конституционного строя, открытый, свободный режим взаимоотношений звеньев государственного и муниципального управления.

Конституция устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Это означает, что они вправе ставить и решать вопросы о совместном регулировании собственных предметов ведения, в случае отсутствия у них возможности осуществлять его самостоятельно.

Кроме того, спорным является и буквальное прочтение конституционного положения о равноправии субъектов Федерации (ст. 5), так как Федерация не может законодательно закреплять неравенство субъектов по набору существенных государственно-властных полномочий. Однако это не означает «абсолютизации» принципа равенства субъектов Федерации.

Пересмотр и уточнение нормативного правового массива, регулирующего систему государственного и муниципального управления, должен быть направлен на ликвидацию существующих пробелов и дублирования, выявленных в управленческом процессе.

Отправной точкой здесь должны стать здравомыслие и человечность, интересы и потребности объ­ектов управления, которые регулируются ст. 72 Конституции Российской Федерации. Совмест­ное управление данными сферами общественных отношений предполагает определенное согласование действий федерального и субъектного уровней исполнительной власти. Подобное взаимодействие обусловливает наличие горизонтальных, функциональных связей между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации, которые объединяют оба уровня в единую систему исполнитель­ной власти Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции). Однако ни один норматив­ный правовой акт не содержит ни понятия единства такой системы, ни цельного представления о системе, ни описания организационно-структур­ных взаимосвязей внутри нее.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения власти – на законодательную, исполнительную и судебную, а также посредством разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что в Конституции закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдавший себя на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали – законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации администрации[70].

Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти есть совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти представляют собой его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, т. е. подготовка и принятие законов, и контрольная – в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст.ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядитель­ного характера. Практически они выполняются органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение за­конов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия по осуществлению исполнитель­ной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам ис­полнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных в законо­дательстве должностных лиц.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции.

Функции органов исполнительной власти – исполнять законы и следить за их исполнением. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты – акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т. е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется «распорядительной».

Президент России, ее Правительство, органы исполнительной власти субъ­ектов Федерации, являясь органами общей компетенции, учиты­вают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотрасле­вого и отраслевого управления. Президент, соблюдая Конституцию и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в обще­российском масштабе отводится Правительству Российской Федерации. Организационное и юри­дическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для испол­нения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным в законодательстве вопросам подчинены главы администраций субъектов Федерации. На него возложен контроль за осуществлением полномо­чий главами администрации регионов в целях обеспечения полномочий феде­ральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Фе­дерации по предметам ее ведения и по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 43 ограничивает взаимодействие Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации рамками координации – управленческой деятельности, осуществляемой по отношению к организационно неподчиненным объектам.

Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, что обусловливает его руководящую и направляющую роль по отношению к другим органам исполнительной власти, в том числе и к органам исполнительной власти субъектов Федерации. Именно Правительство в соответствии со ст. 13 Закона организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к совместному ведению, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации реализуют свои полномочия по предметам совместного ведения только в рамках общих направлений деятельности, определенных Правительством. Диспозитивные взаимоотношения Правительства Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в области совместного ведения следует рассматривать как функциональное подчинение.

Если положение Правительства, как «управляющего и направляющего» органа исполнительной власти, в федеральном законодательстве определена, то вопрос о соотношении органов исполнительной власти Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов в рамках единой системы (ч. 2 ст. 77 Конституции) остается открытым.

Согласно ст. 76 Конституции в пределах ведения Федерации и ее субъектов правовые акты органов исполнительной власти субъектов не могут противоречить как федеральным законам, так и иным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 12 это принципиальное положение было развито. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона субъект Федерации обязан привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым федеральным законом.

Таким образом, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации составляют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Феде­рации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управ­ления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и Федера­ции; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного само­управления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также в зависимости от их харак­тера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руково­дить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принци­пов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятель­ность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) сис­тему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управ­ления, а также необходимые при этом информационные потоки, документо­оборот и т. д.

Решение вопроса о формировании системы органов регионально­го управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического со­става населения, климата, географического положения, удаленности от цен­тра и т. д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:

– политической жизнью;

– сферой материального производства;

– финансово-кредитным комплексом;

– потребительским рынком;

– социально-бюджетным комплексом;

– использованием природных ресурсов;

– общественной безопасностью;

– информационной средой.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосудар­ственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается сис­тема целей и задач органов государственной власти (федеральных и регио­нальных) по управлению политическим, экономическим и социальным разви­тием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями обновления региональной политики в Российской Федерации являются:

– обеспечение экономических, социальных, правовых и организацион­ных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого эконо­мического пространства;

– обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной со­циальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией России, независимо от экономических возможностей регионов;

– выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

– предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

– приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегиче­ское значение;

– максимальное использование природных ресурсов и климатических особенностей регионов;

– становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации находятся:

– децентрализация власти путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ве­дения, а также усиление влияния населения на принятие решений федераль­ными органами государственной власти;

– обеспечение действия принципа равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти, с учетом специфики каждого из них, путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации, соблюдения их прав и интересов в ходе подготовки и принятия право­вых актов федеральными органами государственной власти.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и субъектными (региональными) уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения власти «по вертикали». Несмотря на то, что Конституция России разграничивает полномочия федерального центра и ре­гионов (субъектов Федерации), проблема разделения власти по вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в Кон­ституции выделяются вопросы, относящиеся:

1) к исключительному ведению Федерации;

2) к совместному ведению Федерации и ее субъектов;

3) к ведению субъектов Федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран.