Инновационность служебно-правовых отношений в органах власти регионов и местного самоуправления

 

Успешная реализация федерального законодательства о субъектах Федерации и о местном самоуправлении в ходе российских реформ во многом зависит от правового обеспечения организации муни­ципальной службы, правильного подбора кадров служащих, их профессионализма и компетентности.

Как известно, правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Фе­дерации, федеральный закон № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» и другие феде­ральные нормативные правовые акты России, конституции (уставы), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муни­ципальных образований, решения, постановления и иные муниципальные правовые акты.

На уровне субъекта Федерации необ­ходимая законодательная основа муниципальной службы в своей основе сформирована. Имеющейся нормативный материал приводится в соответствие с положения­ми Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Однако и в регионах, и особенно на уровне муниципальных об­разований, остается большая потребность в разработке инновационных нормативных актов о муни­ципальной службе.

Деятельность субъектов Федерации, обла­дающих солидным инновационным потенциалом, в действительно­сти не характеризуется пока существенным профессиональным ростом служащих, их ответственностью за внедрение инноваций в свою работу. Даже «на замену губернаторов нет скамейки запасных, – отмечал Д.А. Медведев. – Мы каждый раз ломаем голову, как найти кадры для замещения должностей в регионах… При этом и переход толковых чиновников из регионов в центр и наоборот, из центра в регионы, крайне редкое явление», – подчеркивал Президент Российской Федерации, выступая на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров в подмосковных Горках 23 июля 2008 года[64].

Безусловно, является достижением тот факт, что 25-ФЗ направлен на совершенствование служебных отношений, ибо он преду­сматривает развитие статуса муниципальных служа­щих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Этот закон отражает также взаимосвязь муниципальной службы и государст­венной гражданской службы в субъектах Федерации.

Данные виды публичной службы едины в контексте основных квалификационных требований к должностям, ограничений и обязательств при прохо­ждении службы. Между ними имеются общие подходы к профессиональной подго­товке, переподготовке и повышению квалификации служащих. В законе определена соотносительность условий оплаты труда, социальных гарантий и основных условий пенсионного обеспечения.

Правовое обеспечение единства требований к государствен­ной гражданской и муниципальной службам вполне возможно и реально, по­скольку в обоих случаях речь идет о профессиональной деятель­ности. Все это создает предпосылки для учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа госу­дарственной гражданской службы и наоборот.

В то же время имеются отличия в статусе муниципальных служащих от статуса государ­ственных гражданских служащих. Так, замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.

Регулирование вопросов организации муниципальной службы в целом осуществляется не только нормами муни­ципального права, но и нормами трудового права и служебного права.

Трудовым законодательством определяются основания и порядок заключения и расторжения трудового договора, оплата труда и другие выплаты муниципальным служащим с особенностями, установленными Федеральным законом о муниципаль­ной службе в Российской Федерации и законами субъектов Фе­дерации по вопросам муниципальной службы.

Трудовым кодексом Российской Федерации установлен по­рядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров, приме­нения и снятия дисциплинарных взысканий, обработки персо­нальных данных муниципального служащего. Трудовой кодекс регулирует предоставление гарантий для работников в случае их увольне­ния в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников и иные вопросы муниципальной службы, не урегули­рованные федеральными и региональными законами о местном самоуправлении. В случае, когда положения трудового законодательства противоре­чат положениям, предусмотренным Федеральным законом «О муниципальной службе», к муниципальным служащим применяется положение нормативного правового акта о муниципальной службе.

По Федеральному закону от 2 марта 2007 года должности муниципаль­ной службы устанавливаются муниципальными правовыми акта­ми в соответствии с реестром должностей муниципальной служ­бы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. При этом лица, занимающие муниципальные должности депута­тов, членов выборного органа местного самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления и членов изби­рательных комиссий муниципальных образований с правом ре­шающего голоса, не считаются муниципальными служащими.

Закон о муниципальной службе не уменьшает объем гарантий, предоставленных муниципально­му служащему предыдущим законодательством. В целом он не ухудшает статус муниципальных служащих, в том числе и при возложении на муниципальные органы дополнительных государственных полномочий.

Особо следует сказать о законодательстве субъектов Российской Федерации. Оно приводится в соответствие с новым Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ).

В ряде субъектов Федерации и ранее, до принятия 25-ФЗ, разрабатывались законопроекты о государствен­ной и муниципальной службах. Например, законопроект «О государствен­ной и муниципальной службе в Воронежской области» был отвергнут региональным зако­нодателем ввиду соединения в одном правовом акте основ регулирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления, ко­торая не является видом государственной службы.

Одновременно представляет интерес опыт Ростовской облас­ти, ориентированный на результаты по внедрению управления, построенного в тесной связи с государственной гражданской и муниципальной службами. В области отсутствует практика передачи полномочий муниципальным образованиям без необходимого финансового обеспечения. В целях проведения скоординированной кадровой политики на всех уровнях осуществляется одновременное реформирование государственной граждан­ской и муниципальной служб. Это подразумевает повышение уровня правовой обусловленности развития служебно-правовых отношений на региональном и муниципальном уровнях.

В Тамбовской области на протяжении нескольких лет проводится по­следовательное формирование действенной законодательной и всей нормативной базы, регули­рующей государственную и муниципальную службы.

В целом в России, несмотря на известные трудности в форми­ровании регионального законодательства о муниципаль­ной службе, его становление произошло. Оно развивается: разрабатываются новые методы подбора кадров и оценки их деловых качеств. Проведение ат­тестаций и конкурсов становится результативным. Сохраняются ранее действовавшие приемы, положи­тельно зарекомендовавшие себя на практике. Очерчен широкий круг соци­альных гарантий служащим, определены пути реализации принципов государственной и муниципальной служб, перечни государственных и муниципальных должностей и т. д.

Вместе с тем, жизнь требует оптимизации правотворческой деятельно­сти органов управления субъектов Федерации,активизации государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации.

Проблема оптимизации законодательства о государст­венной и муниципальной службах субъектов Федерации очень сложна в силу того, что в России нет закона о нормативных правовых актах и закона об органах исполнительной власти. Поэтому законодательные основы и практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления требуют инновационного развития.

Общим условием такого развития системы государственной и муници­пальной служб в субъектах Федерации должен быть обновленный правовой механизм. Нужен действующий региональный диалог, в силу которого кадровые службы ведут постоянный обмен опытом внедрения инноваций и координации своих действий.

Основу такого механизма составляет добрая воля, согласова­ние интересов, их корректное законодательное оформление.

Это означает смещение центра в кадровой работе на результаты деятельности, замену администрирования договорной системой. В результате реформирование муниципальной службы будет не стихийным, а подвергнется осмыслению, обобщению, законодательному обновлению.

Что сделано на этом направлении? Большинство региональных законодательных (представительных) органов государственной власти утвер­дили реестры должностей муниципальной службы. Установлено соот­ношение должностей муниципальной службы и должностей го­сударственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной и государственной гражданской служб субъекта Российской Федерации. Определены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Повсеместно утверждена типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации. В субъектах Федерации утверждается типовое положение о проведе­нии аттестации муниципальных служащих, определяется порядок и условия предос­тавления муниципальному служащему ежегодного дополнитель­ного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, а также состав и ус­ловия осуществления ежемесячных и иных дополнительных вы­плат. Региональным законодателем разрабатываются и утвер­ждаются предельные нормативы размера оплаты труда муници­пальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Кроме того, региональными законами устанавливаются основные требования к регулиро­ванию муниципальными правовыми актами видов поощрения муниципального служащего и порядок его применения.

Во многих субъектах Федерации приняты нормативные акты о порядке награждения почетными званиями и медалями. Например, законодательство Московской, Курской и других областей детально рассматривает во­просы награждения орденами и медалями, а также присвоения почетных зва­ний. Особое внимание уделяется поощрению служащих, имеющих длительный стаж службы.

Надо отметить, что закрепляя виды мер поощрения, которые могут применяться к государственному (муниципальному) служащему, законодатель не рассматривает зачастую порядок применения мер поощрения. Но такое положение имеет место не везде. Например, в законодательстве Орловской области и уставах многих муниципальных образований определяется порядок объявления благодарности, на­граждения денежной премией, почетной грамотой.

Региональными законами опреде­ляется также порядок включения в состав органа управления коммерческой организации муниципальных служащих и режим их участия в управлении этой организацией по поручению органа (должностного лица) местного самоуправления.

При наличии необходимых финансовых ресурсов законода­тельный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусматривать в составе бюджета региона финансовые средства для реализации региональных программ развития муниципаль­ной службы. Также устанав­ливается порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ. Данный орган может устанавливать дополнительные гарантии, предоставляемые муни­ципальному служащему, за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций и дотаций, предостав­ляемых из федерального бюджета). Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального рай­она (городского округа) по контракту, законом субъекта Федера­ции могут быть установлены дополнительные требования к кан­дидатам на должность главы местной администрации.

Помимо случаев, прямо предусмотренных Федеральным за­коном «О муниципальной службе в Российской Федерации», за­конодательный орган субъекта Федерации вправе определять до­полнительные должности, работа на которых включается в стаж муниципальной службы. Региональный законодатель вправе устанавливать порядок исчис­ления стажа муниципальной службы и зачета в него иных перио­дов трудовой деятельности, а также дополнительные вопросы кадровой работы, решение которых относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В частности, законодательством Российской Федерации определяется общий поря­док, в соответствии с которым осуществляется ведение личного дела муниципального служащего. Сведения о доходах, имущест­ве и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих представляются в порядке и по форме, которые уста­новлены законодательством субъектов Российской Федерации для государственных гражданских служащих региона.

Что касается пенсионного законодательства, то федеральные законы и законы субъекта Российской Федерации, устанавливающие пенсионные права государственного граждан­ского служащего, в полном объеме распространяются на муни­ципального служащего.

Получение доплаты к пенсии, согласно региональному законодательст­ву зависит от продолжительности стажа работы, дающего право на ее уста­новление, а также от того, какую должность занимал гражданин, и от основа­ний прекращения службы.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут вносить в законода­тельный орган власти законопроекты по вопросам муниципальной службы. Они вправе осуществлять и иные полномочия по вопросам муниципальной службы, неурегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федера­ции, до принятия соответствующих законодательных актов.

В целом же законодательное регулирование вопросов организации му­ниципальной службы в субъектах Российской Федерации осуществляется по трем основным направлением. Во-первых, стало обычной практикой принятие нормативных правовых актов по отдельным вопросам организации муниципальной службы. Во-вторых, возможно принятие кодек­са муниципальной службы в конкретном субъекте Российской Федерации с включением в него подзаконных нормативных правовых актов. В-третьих, может быть принят закон субъекта Российской Федера­ции о муниципальной службе с соответствующими приложения­ми нормативных правовых актов по вопросам, связанным с реализацией этого закона.

В субъектах Российской Фе­дерации может быть принято, исходя из 25-ФЗ, в общей сложности не менее десяти нормативных пра­вовых актов. Среди них не только утверждение должностей муниципаль­ной службы, соотношение должностей муниципальной службы и должностей государствен­ной гражданской службы, но и ти­повые квалификационные требования для замещения должно­стей муниципальной службы, типовое положение по проведению аттеста­ции муниципальных служащих. Надо назвать также законы о порядке и условиях предостав­ления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; о ежемесячных и иных дополнительных выплатах к должностному окладу муниципаль­ного служащего; о порядке исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности; о видах поощрения муниципального служащего и порядке его при­менения; о региональных программах развития муниципальной службы в субъекте Федерации; о порядке, условиях и сроках про­ведения экспериментов в ходе реализации региональных про­грамм развития муниципальной службы и другие.

В свою очередь уставами и иными муници­пальными правовыми актами определяется порядок реализации требований законодательства Федерации и ее субъектов в области муници­пальной службы. На этом уровне регулируются особенности муниципальной службы в муниципальном образовании. Уставом и положением об организации муниципальной службы в муниципальном образовании должны быть определены полномочия органов местного самоуправления по вопросам му­ниципальной службы, включая полномочия по нормативному правовому регулированию в этой сфере.

Органы местного самоуправления, их уставы обладают определенной самостоятельностью в сфере регулирования муниципальной службы. Так, они самостоятельно устанавлива­ют структуру и штатное расписание органов местного само­управления. Органы местного самоуправления утверждают размеры должностных окладов муници­пальных служащих, регулируют порядок проведения аттестации служащих, конкурса на замещение вакантных должностей муни­ципальной службы и т. д. С другой стороны, муниципалитетам, особенно в сельских поселениях, не хва­тает квалифицированных кадров, которые обеспечили бы подготовку и принятие каче­ственных актов, регулирующих служебно-правовые вопросы.

На самом деле, к уставам предъявляются высокие требования. В уставах муниципальных образований, как правило, рассмат­риваются правовая регламентация муниципальной службы, прохождение службы и категории служащих. Здесь же закрепляется порядок замещения должностей руководителей и иных ка­тегорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и другие.

Разумеется, далеко не все вопросы муниципальной службы должны быть урегулиро­ваны в уставе муниципального образования.

Дело в том, что система правовых актов о муниципальной службе установлена в федеральном законодательстве и нет смысла ее дублировать на муниципальном уровне, включая в устав статью о правовых основах муниципальной службы.

Или взять, например, категории служащих. Они установлены в федеральном законе. Например, статья 8 Фе­дерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» содержит классификацию муниципальных должностей.

Вместе с тем в от­ношении основных квалификационные требований для замеще­ния должностей муниципальной службы в части 2 статьи 9 Феде­рального закона № 25-ФЗ законодатель делает прямую отсылку к муниципальным актам. Именно муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уров­ню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специ­альности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Разумеется, все это надо делать на основе типовых квали­фикационных требований для замещения должностей муници­пальной службы, которые определяются законом субъекта Федерации.

Вряд ли целесообразно включать в устав муниципального образования весь перечень квалификационных требований по всем видам муниципальных должностей. Но сделать в уставе муниципального образования отсылку к пра­вовому акту, устанавливающему квалификационные требования для муниципальных служащих, необходимо.

Особо скажу о целесообразности включения в устав муниципаль­ного образования положений о порядке прохождения службы. Данную сферу правового регулирования федеральный законодатель оставил за собой (статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»). И только отдельные во­просы прохождения муниципальной службы могут быть урегули­рованы правовыми актами органов местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым поло­жением о проведении аттестации муниципальных служащих, ут­верждаемым законом субъекта Федерации.

Следова­тельно, в уставе муниципального образования может быть сделана отсылка к правовому акту об аттестации муниципальных служа­щих. Либо может быть закреплена среди полномочий представительного органа муниципального образования функция правового регу­лирования муниципальной службы в части установления квалифи­кационных требований к муниципальным должностям, порядка проведения аттестации муниципальных служащих.

Ряд вопросов правового статуса муниципальных служащих регулируется в уставах муниципальных образований, например, в части установления дополнительных гарантий. Все ос­тальные элементы правового статуса: права, обязанности, огра­ничения и запреты установлены в Федеральном законе. Так, часть 3 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ предусматрива­ет, что законами субъекта Российской Федерации и уставом му­ниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Как видно, для субъектов Федерации и в самих субъектах целесообразно выработать и нормативно определить общие методоло­гические подходы к разработке типовых актов по вопросам муниципальной службы. При подготовке правовых актов о муни­ципальной службе важно учитывать взаимосвязи государ­ственной и муниципальной службы, определенные Федеральным законом № 58-ФЗ «О системе государственной службы Россий­ской Федерации». В частности, надо использовать законодате­лем субъекта Федерации, органами местного самоуправления единых терминов, принципов, институтов и подходов в правовом регулировании служебно-правовых отношений. Обязательным является соблюдение определенной формы правового акта о муниципальной службе, предусмотренной федеральными законами № 131-ФЗ и № 25-ФЗ.

Нельзя не сказать о возросших полномочиях представительного органа муниципального образования. Он устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности муници­пальной службы. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, представительный орган вводит режим проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (часть 5 ста­тьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Представительному органы принадлежит право конкретизировать и применять методику повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств местного бюджета. Он вправе осуществлять ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим, группировать виды поощрений муниципальных служащих и спо­соб их применения. Им устанавливаются нормы и условия проведения экспериментов в ходе реализации программ повышения квалификации. Под его руководством формируется кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы (в случае, если уставом муниципального образования предусмотрено его фор­мирование).

Представительный орган муниципального образования осуществляет полномочия по установлению размеров должност­ных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат му­ниципальным служащим.

Представительный орган муниципального образования вправе устанавливать полномочия по нормативному правовому регулированию местной администрацией и ее органами вопросов муниципальной службы, если это, разумеется, не противоречит действующе­му законодательству. Он имеет также право принимать типовые положения по вопросам организации муниципальной службы. В таких положениях устанавливаются минимальные требования, которые могут кон­кретизироваться и дополняться правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

На главу муниципального образования могут быть возложены обязанности утверждать порядок ведения реестра муниципальных служащих. Он вправе назначать муниципальному служащему при выходе на государственную пенсию доплаты за выслугу лет на муници­пальной службе, осуществлять полномочия представителя нани­мателя в случаях, предусмотренных муниципальными норматив­ными правовыми актами.

В свою очередь глава местной администрации призван обеспечивать исполнение муниципальных правовых актов пред­ставительного органа муниципального образования и главы му­ниципального образования по вопросам организации муници­пальной службы. В частности, он может формировать муници­пальный заказ на обучение и дополнительное образование своих служащих, решать текущие вопросы организации муниципаль­ной службы с помощью кадровой службы местной администра­ции.

Отдельно надо сказать о руководителе органа, включенного в соответствии с уста­вом муниципального образования в структуру органов местного самоуправления муниципального образования. Именно он выдвигает квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходи­мым для исполнения должностных обязанностей на муниципаль­ной службе (кроме дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации в случае, если лицо назначается на эту должность по контракту). Руководи­тель (отдела, управления, департамента) осуществляет также полномочия нанимателя в отношении муниципальных служащих своего аппарата, равно как и в иных случаях, предусмотренных муниципальными правовыми актами. К полномочиям руководителя органа местного самоуправ­ления (органа местной администрации), наделенного в установ­ленном порядке правами юридического лица, могут быть отнесе­ны образование аттестационной комиссии в органе местного са­моуправления и утверждение регламента ее работы. Руко­водитель формирует и утверждает на основании реестра должно­стей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации штатное расписание органа местного самоуправления, осуществ­ляет полномочия представителя нанимателя (работодателя).

Представителем нанимателя (работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муници­пального образования. Им может быть иное лицо, уполномоченное предста­вительным органом муниципального образования исполнять обя­занности нанимателя (работодателя) от имени муниципального образования.

Представитель нанимателя заключает трудовой договор (контракт), назначает на должность муниципальной службы од­ного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по ре­зультатам конкурса на замещение должности муниципальной службы (в случае, если его проведение предусмотрено муници­пальным правовым актом). Он обязан создавать условия, необхо­димые для соблюдения муниципальными служащими служебной дисциплины.

Круг таких обязанностей представителя нанимателя весьма широк. Прежде всего он следит за соблюдением трудового законодательства, локальных нормативных актов, условий коллективного договора. С него установлен спрос за выполнение соглашений и трудовых договоров, за предоставление муниципальным служащим работы, обусловленной трудовым до­говором. Также он следит за обеспечением безопасности и нормальных условий труда, соответствующих государственным нормативным требо­ваниям охраны труда.

На представителя нанимателя возлагается обеспечение муниципальных служащих оборудованием, документацией и иными средствами, необходимыми для испол­нения ими трудовых обязанностей. Именно представитель нанимателя гарантирует муниципаль­ным служащим равную оплату за труд равной ценности, а также выплату в полном размере причитающейся работникам заработ­ной платы в сроки, установленные Трудовым кодексом, служебным распорядком и трудовыми догово­рами. Он знакомит работников под роспись с принимаемыми ло­кальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью.

Представитель нанимателя обязан, далее, своевременно вы­полнять предписания соответствующих органов, в частности, об уплате штрафов, наложенных за нару­шения трудового законодательства и иных нормативных право­вых актов, содержащих нормы трудового права. Он обязан принимать меры по устранению выявлен­ных нарушений. Представитель нанимателя должен обеспечивать бытовые нужды муниципальных служащих, связанные с исполнением ими трудовых обязанно­стей. Его обязанность – осуществлять меры по обязательному социальному страхованию муни­ципальных служащих, возмещать вред, причиненный муниципальному слу­жащему в связи с исполнением им трудовых обязанностей. В случае необходимости он компенсирует моральный вред в порядке и на условиях, которые установлены Трудовым кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В то же время представитель нанимателя (работодатель) вправе, в пределах заключенных с муниципальными служащими трудовых договоров (контрактов) и их должностных инструкций, давать им поручения и устные указания, обязательные для ис­полнения. В случаях производственной необходимости он вправе привле­кать муниципального служащего к работе в период прохождения им курса повышения квалификации. Он может оценивать слу­жебную деятельность муниципальных служащих. В том числе посредством аттестации. Необходимо, с его стороны, контролировать соблюдение муници­пальными служащими ограничений и запретов на муниципаль­ной службе, установленных законодательством. Добиваясь соблюдения требований должно­стной инструкции, служебного распорядка органа местного са­моуправления, работодатель вправе поощрять работников за добросовестный эффективный труд. Все это не мешает ему требовать от муниципальных служащих исполнения ими трудовых обязанно­стей и бережного отношения к имуществу работодателя, соблюдения правил служебного распорядка. Привлечение муниципальных служащих к дисциплинарной и материаль­ной ответственности осуществляется в порядке, установленном Трудовым кодек­сом и законодательством в целом.

Позвольте остановиться на вопросах правового обеспечения инновационного развития муниципально-служебных отношений, а именно – на регионально-управленческих проблемах.

Известно, что на практике складываются новые стандарты деятельности для каждой долж­ности, должностные регламенты, процедуры и нетрадиционные методы оценки (гласное обсуждение проектов решений, принятие решения по результатам оценки, документирование по­средством мобильной связи и др.).

Взят курс на инновации в развитии региональной системы служб и в управлении ею при неуклонном сокращении всех видов затрат. Курс на повышение качества ус­луг, квалификации и активности муниципальных работников.

Не случайно законодательства многих субъектов Федерации – Брян­ской, Воронежской, Орловской, Липецкой, Московской, Ростовской и других областей, Ямало-Ненецкого автономного округа значительно расширяет перечень социальных гарантий, предостав­ляемых государственным и муниципальным служащим. Конкретно устанавливается соотношение в оплате труда государственных и муни­ципальных служащих. Согласно региональным законам о денежном содер­жании муниципальных служащих и лиц, замещающих выборные муници­пальные должности в органах местного самоуправления, годовой фонд опла­ты муниципальных работников не должен превышать пределы, установленные для государственных служащих.

Как известно, размеры должностных окладов муниципальных служащих зависят от должности и группы районов и городов. Так, существуют показатели отнесе­ния городов, районов области, районов города к группам, уровень которых определяет размер оплаты труда и ежемесячные надбавки за выслугу лет муниципальных служащих (чаще всего выделяется 7 групп муниципальных образований).

Размеры надбавки за выслугу лет своевременно были закреплены в Положениях о порядке назначения надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников областной и местных администраций Воронежской, Липецкой и других областей центрального федерального округа.

В Положениях указываются также причины, по которым служащий не может быть представлен к премированию. Например, в результате нару­шения, неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных право­вых актов, возложенных на служащего должностных обязанностей. Таковы же последствия отдель­ных устных либо письменных поручений руководителей; нарушения правил внутреннего трудового распорядка, трудовой дисциплины; привлечения к административной или уголовной ответственности за хулиганство; наличия случаев хищения, недостач, растрат, приписки, искажения в бухгалтерской или статистической отчетности.

Вместе с тем надо признать, что нередко местное чиновничество скрывает размеры своих денежных окладов, премий – не публикует их в прессе, не вносит в общедоступную компьютер­ную информационную систему. Налогоплательщики в таких случаях лишены права знать, на какие нужды и в каких суммах направляют­ся уплачиваемые ими налоги. Граждане даже не могут спросить об ответственности за злоупотребление властью при уста­новлении размеров денежного содержания и затрат на аппарат управления.

Без закрепления норм, регулирующих виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение властями, служащими своих обязанностей, полноценное функционирова­ние региональной государственной гражданской и муниципальной служб невозможно.

К сожалению, вопросы об ответственности служащих не проработаны в полной мере ни в федеральном законодательстве, ни в ре­гиональном. Недостаточно одного Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года № 810 и принятых в прошлом веке региональных положений о регламентации видов, споров и конфликтов государственных и муниципальных служащих.

В качестве решения этой задачи ученые и практики чаще всего называют включение вопросов ответственности в фе­деральные «рамочные» нормативные акты: о порядке рассмотрения споров и конфликтов по делам государственной и муниципальной служб, об использовании информации, составляющей служебную тайну, принятие дисципли­нарного кодекса и другие.

В контексте административной реформы следует признать необходимым ввести в практику публичные ежегод­ные отчеты органов государственной власти субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления, их руководителей о своей деятельности по результатам. Надо разработать рекомендации по составлению таких отчетов, в частности, по показателям результативности деятельности государственной и муниципальной служб в регионах. В основе отчетов – выполнение среднесрочных и долгосрочных планов своей деятельности, достижение цели, задач и программ повышения эффективности управления региональными и муни­ципальными службами.

Безусловно, необходимо соз­дание единой, «рамочной» системы оценок чиновников по результатам. Такие оценки направлены прежде всего на уси­ление положительной мотивации труда служащих. Речь идет о совершенствовании профессиональ­ной компетентности, планиро­вании индивидуальной карьеры служащего, создании резерва кадров на профессиональной и непрерывной основах.

Также необходимо образование единого банка информации о кадрах. Такой банк поможет создать реальный резерв кадров управления, следует определить единые требования к государственным и муни­ципальным служащим. Предстоит установить единую процедуру проведения квалифи­кационных экзаменов; уточнить систему мер поощрения и дисциплинарных взысканий; унифицировать типологию должностей государственной, муници­пальной служб и штатных структур органов управления.

Без осуществления указанных мероприятий трудно рассчитывать на благоприятную управленческо-правовую среду развития проводимых реформ и положительные итоги деятельности служб и служащих по результатам.

К сожалению, пока нет ни программных документов об оп