Инновационно-правовые требования к органам управления

В литературе традиционно используется термин «механизм правового регулирования». Однако, по нашему мне­нию, преодолевая «техничность» терминологии, целесообразнее го­ворить о системе обновления не только управленческо-правового регулирования, но и правового обеспечения управления.

Системы обновления управленческо-правового обеспечения позволяют в комплексе увидеть развитие компетенции органов управления; она дает возможность понять логику управленческо-правовых изменений общественных отношений, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих от­ношений.

В систему управленческо-правового обеспечения входят следующие элементы.

1. Управленческо-правовые нормы, как первичные эле­менты управленческого регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы управленческого пра­ва содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, Указах Президента Российской Фе­дерации, постановлениях Правительства Российской Феде­рации, постановлениях, приказах и инструкциях органов фе­деральной исполнительной власти и многих других актах. В системе управленческого правового обеспечения пра­вовым нормам отводится центральное место, ибо их отсут­ствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования управленческого права.

2. Применение норм управленческого права субъекта­ми права. Это также весьма важное звено, ибо от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат управленческо-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой куль­турой, необходимыми знаниями в сфере права и других от­раслей научного знания. В процессе применения норм управленческого права возникают сложности, неясности, коллизии, поэтому как правоприменитель, так и другие субъекты занимаются толкованием норм управленческого права. Необходимость в толковании правовой нормы возникает в случае разногласий между субъектами право­применения, сомнения в правильности действий или в кон­ституционности самой управленческо-правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституцион­ный Суд Российской Федерации, рассматривающий подоб­ные споры в установленном федеральным конституцион­ным законом порядке. В результате применения норм управленческого права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т. д.).

3. Управленческо-правовые отношения, которые созда­ются в результате действия и применения новых норм управленческого права. Правоотношения завершают формирова­ние этой системы, а установление новых законных управленческих отношений и является, по сути, глав­ной целью обновления процесса управленческо-правового регулиро­вания. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их обновление, реализация на практике применительно к конкретным отношениям. Управленческо-правовые отношения содер­жат в себе соответствующие права, обязанности, ответствен­ность участников правоотношений. Перечисленные элементы системы управленческо-правово­го регулирования находятся в неразрывной и постоянной связи; игнорирование одного из них приводит к отрицательным резуль­татам действия других. Например, даже самая совершенная и полезная норма управленческого права при ее неразумном или неправильном (или противозаконном) применении (или, наобо­рот, неприменении) не достигает той цели, которая перед ней была поставлена законодателем, стремящимся урегулировать те или иные общественные отношения. К неправильному результату при­водит и ложное толкование правовой нормы, способной в этом случае даже причинить ущерб общественным интересам и отно­шениям.

В ХХI веке происходит интенсивное сближе­ние многих норм российского и международного права. Все шире изучает­ся и используется правовой опыт иностранных государств. Особенно это заметно на примере российского управленческого права, для развития которого сравнительное правоведение при­обретает исключительно важное значение2.

Мировое сообщество проводит курс на обеспечение прав и свобод человека. Всеоб­щая декларация прав человека, принятая в 1948 г., заложила основу этого курса. Последний был развит в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и в Между­народном пакте о гражданских и политических правах. Громад­ную деятельность в данном направлении осуществляет Совет Европы.

Соблюдению прав человека в Европе служит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, приня­тая в 1950 г. и вступившая в силу в 1953 г. К ней принят ряд протоколов.

Главное в данных документах – закрепление права на жизнь и его элементов: права на эффективные средства защи­ты перед национальными властями; права на физическую не­прикосновенность, на свободу и личную неприкосновенность; права на справедливое разбирательство дела; право на уважение частной и семейной жизни, жилища, корреспонденции; права на пользование своим имуществом; права на свободу мысли, совести и религии; права на свободу мирных собраний и ассоциаций; права на образование и свободные выборы.

Согласно п. 1 статьи 17 Конституции в России признаются и гарантируются права и свободы человека и граж­данина согласно общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права. Указанные права и свободы являются непо­средственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех властей. Таков импера­тив статьи 18 Конституции России.

Не менее важны права, предполагающие обязательства государ­ства по обеспечению справедливых условий труда, безопасности и гигиены; справедливого вознагражде­ния. Речь идет также о праве детей и подростков, работающих женщин на защиту; праве на профессиональную подготовку, охрану здоровья, на получение услуг, предос­тавляемых службами социального обеспечения. Сюда же входят право лиц с физическими и умственными недостатками на профессиональ­ную подготовку, реабилитацию; право матерей и детей на соци­альную и экономическую защиту; наконец, право заниматься приносящей доход деятельностью.

Естественно, вышеназванный широкий спектр социальных прав близко, но не во всем, соприкасается со спектром прав управленческого характера по российскому законодательству. Вместе с тем они служат нормативным ориентиром и мощной поддержкой в деле рас­ширения в России круга защищаемых и гарантируемых прав. Предстоит многое сделать для фактической реализации этих прав в рамках не только административного, но и управленческого права[73].

Пределы международно-правового регулирования положения человека и гражданина были существенным образом расшире­ны Европейской социальной хартией, подписанной государст­вами – членами Совета Европы в 1961 г. и вступившей в силу в 1965 г. Если Конвенция о защите прав человека и основных свобод защищает только гражданские и политические права и рассчитана на «удержание» государств от нежелательных дейст­вий, то Хартия предполагает активную деятельность государств и их правительств по обеспечению многих экономических и социальных прав. Поэтому для ее ратификации предусмотрена гибкая система принятия обязательств с постепенным расши­рением круга таких обязательств.

Государство – сторона Хартии обязуется рассматривать ее ч. 1 статьи 20 в качестве декларации целей, к достижению кото­рых и государство, и его граждане будут стремиться. Согласно второй части государство считает имеющими для себя обязательную юридическую силу по меньшей мере 10 из 19 статей части II или 45 из 72 прону­мерованных пунктов этой части. В полном объеме принимаются обязательства статей, регулирующих право на труд, правонаобъединение, право на заключение коллективных договоров, на социальное обеспечение, на защиту мигрантов и др.

Большое внимание обеспечению прав и свобод человека и гражданина уделяется в Содружестве Независимых Государств. Приняты соответствующая конвенция, модельные законода­тельные акты о согласованных принципах регулирования граж­данства, о творческих работниках и творческих союзах, об об­разовании взрослых, о защите мигрантов и беженцев и др.

Нельзя согласиться в этом отношении с профессором В.П. Петровым. Автор утверждает: «Российская модель государственности вызывает у окрестных го­сударств стремление отстраниться от Москвы, заняться собственным национальным строительством, так как у современной России если и можно чему-то научиться, так это лишь искусству деградации». И здесь же … В.П. Петров пытается ответить, заметим, весьма односторонне, на вопрос: «Так что же нам делать? Извечный русский вопрос. Вносятся предло­жения – России выступить в качестве гаранта транзита власти в стра­нах СНГ. Увы, для того чтобы быть гарантом транзита власти, надо, прежде всего, уметь проводить его у себя. Россия слаженной системы транзита не создала. Да, в 2000 году Ельцин удачно сбросил власть на Путина, но системы не возникло. Над Россией висит зловещая тень 2008 года. И даже если в 2008 году все пройдет нормально, возникнет угроза года 2012.

…Увы, пока Россия остается непривле­кательной для стран СНГ. И виновата в этом Россия, и больше никто. Хотя бы только потому, что мы были стержнем и Империи, и Союза. Поэтому единственной возможностью для России остается изменить­ся самой. Но говорить о каком-то втором издании Советского Союза нельзя категорически»[74].

Помочь гражданам найти и дать адекватный ответ на вызов государственной власти и дипломатии – такой была цель 9-го Меж­дународного форума гражданской (народной) дипломатии (1998 г). Организован форум Международным комитетом граж­данской дипломатии совместно с 63 неправительственными организациями, учебными исследовательскими и культурными центрами России, Грузии, Армении, Белоруссии, Украины и Киргизии. Главная его тема: «Неправительственные организа­ции и реализация конституционных прав граждан».

Главы государств – членов СНГ в 2004 году приняли на себя обязательство выработать экономическую конституцию, в основе которой находится единое экономическое пространство. Не меньшее внимание в документах ООН, Сове­та Европы, Международной организации труда, СНГ и других международных структур уделяется обеспечению свободного развития народов, наций, профессиональных общностей.

В этой связи не диалектично утверждать о том, что «непререкаемые авторитеты из ООН, ЮНЕСКО для российского правительства ничего не значат. Сегодня не стратеги, а бухгалтеры ру­ководят нашим Минфином. Формируя наш государственный бюджет, они смотрят не в завтрашний день. Им нужно формально сбить цифры»[75].

И снова автор утверждает о том, что «в мире достаточно противников идей нового мирового порядка. И если уж Россия не в состоянии по ряду причин возглавить это движение, то активно участвовать в нем, направ­лять его в требуемое русло просто обязана». Затем следует нелогичный вывод: «Пока же российские власти не только не готовы принимать участие в антиглобалистских мероприятиях, но, напротив, готовы душить такие ростки у себя в стране»[76].

Мягко говоря, это неправда. В России провозглашен и соблюдается принцип: все народы имеют право на само­определение (статья 5 Конституции), на свободное установление своего политического статуса и свободное обеспечение своего экономического, соци­ального и культурного развития. Устав ООН признает такие принципы как суверенное равенство ее членов, невмешательст­во во внутренние дела других государств, мирное разрешение споров и др. Совет Европы принял конвенции о трансгранич­ном сотрудничестве между территориальными общинами и вла­стями, об участии иностранцев в общественной жизни на мест­ном уровне, о защите национальных меньшинств и т. д. Меж­парламентская ассамблея СНГ одобрила модельный закон о местном самоуправлении.

Как отмечалось выше, в развитых демократических государствах власть осуществ­ляется на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. В то же время место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда прослеживается достаточно отчет­ливо. В некоторых странах, например в США, на главу государ­ства возложены функции исполнительной власти.

Однако в большинстве развитых государств глава государства эти функции не выполняет. Так, среди государств – членов Евро­пейского Союза только во Франции глава государ­ства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом своем качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС – Европейского Совета.

Правовой статус главы государства зависит от особенностей кон­ституционного строя, урегулированности положения главы госу­дарства действующей Конституцией, национальным законодатель­ством и практикой функционирования государственных и муниципальных институтов, а также от формы правления и характера политического режима.

В странах, где глава государ­ства наделен одновременно широкой правительственной властью, он осуществляет реальное управление государственными дела­ми, формулирует политический курс и обеспечивает его вопло­щение в жизнь.

При парламентских формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государствен­ными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает существенное влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные орга­ны могут заметно возрастать.

В зарубежных странах главой государства, по общему правилу, выступают либо выборный президент, либо на­следственный монарх. Почти половина всех западно­европейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Нор­вегия и др.).

Основная тенденция в освободившихся странах – от­каз от монархической формы правления и замена наследственно­го главы государства выборным президентом. По этому пути по­шло подавляющее большинство бывших британских доминионов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Кения, Нигерия и др.). Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йемене, Эфиопии, Афганистане и других странах.

Выборный президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубеж­ных стран. Это – США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Брази­лия, Мексика, Венесуэла и др. Институт еди­ноличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и СНГ.

Конституция Французской Республики позволяет суще­ственно изменять возможность участия главы государства в от­правлении исполнительной власти в зависимости от того, совпада­ют или не совпадают парламентское и президентское большин­ство, формирующееся в ходе выборов депутатов и Президента Республики.

Помимо таких факторов, как соотношение полити­ческих сил, на место и роль главы государства в системе государ­ственных органов могут влиять и господствующие в обще­стве ценности, идеалы и представления о должной организации публичной власти, государственного и муниципального управления[77]. Так, в рамках президентской республики США и президентских респуб­лик в ряде стран Латинской Америки роль и значение института президента оказывается неодинаковой. В США, в услови­ях весьма самостоятельной судебной власти и сильного конгресса, возможность выхода президента за пределы, очерченные Конституцией, практически исключена. В то же время во многих странах Латинской Америки наблюдаются случаи, когда президентская власть используется для уменьшения преро­гатив других государственных институтов управления.

Важнейшую роль в управлении го­сударственными делами играют президенты государств, в которых они наде­лены правительственной властью и формально являются единолич­ными носителями исполнительной власти. Президент как бы совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Подобное положение типично прежде всего для президентских республик, в частности, для США, ряда стран Латинской Америки и др.

В этих странах глава государства наделяется широкими полномочиями и средствами воздействия на законода­тельный процесс, обладает распорядительной вла­стью, важными прерогативами в области управления вооружен­ными силами и гражданской администрацией. Имеют место случаи, когда парламент под давлением общественности вынужден заниматься расследованием противоправных злоупотреблений администрации (типичный тому пример – «уотергейтское дело» в США, повлек­шее за собой отставку Президента Р. Никсона в 1974 г.).

Значительны полномочия главы государства в республиках со смешанными формами прав­ления. Так, президент Французской Республики при назначении премьер-министра, досрочном роспуске Национального собрания, использовании чрезвычайных полномочий и осуществлении неко­торых других мер принимает решение самостоятель­но. Издаваемый им акт не нуждается в контрасигнации. Однако полнота власти президента в немалой степени зависит от расстановки политических сил, поскольку правительство должно пользовать­ся поддержкой парламентского большинства. За годы Пятой рес­публики во Франции трижды победу на парламентских выборах (в 1957, 1986, 1993 гг.) одерживали оппозиционные по отноше­нию к президенту партии, что приводило к заметному сужению фактического объема управленческих полномочий главы государства.

В президентских республиках используется коллегия по выборам прези­дента. Так, в США ее члены изби­раются населением страны, причем каждый штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в конгрессе. Кро­ме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колум­бия. Всего коллегия включает 538 выборщиков.

Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов вы­борщиков, вопрос об избрании президента решается Палатой пред­ставителей. Она должна путем голосования сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов вы­борщиков. В условиях господства в США двухпартийной системы передача решения в нижнюю палату Конгресса – крайне редкое явление. Особенностью США является также наличие вице-президента, избираемого в том же порядке и на тот же срок, что и глава государства.

По-разному, в зависимости преимущественно от формы прав­ления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста пре­зидента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки). В некоторых странах, например, в США, президента заменяет вице-президент. Он отправляет соответствующие полномочия вплоть до проведения очередных выборов в течение всего оставшегося срока полномочий. Досрочные выборы главы государства не проводятся.

В свою очередь в парламентских республиках вакансия поста главы госу­дарства влечет за собой досрочные вы­боры. Обязанности главы государства в этот период исполняет или вице-президент (Индия), или предсе­датель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Финляндия, Австрия).

После выборов в странах, в которых глава государства наделен исполнительной властью, его полномочия в области го­сударственного управления становятся значительно более широкими, чем в иных странах.

Так, в президентских и монократических республиках, например, в США, многих государствах Латинской Америки президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматривают­ся обычно как помощники и советники президента, которые им назнача­ются и увольняются. В США подобные назначения производятся «по совету и с согласия сената», причем необходимо большин­ство в две трети голосов.

В области управленческой деятельности полномочия главы государства включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности. В США, к примеру, в соответствии с «системой заслуг», смена президента приводит, как правило, к замене или переста­новке от 2,5 до 3 тыс. руководящих чинов в правительственной администрации.

Отсюда в ряде государств, например, в тех же США, активизируется деятельность групп давления на президента, а нередко и на парламент. Все это ведет к созданию своеобразной третьей палаты Кон­гресса, называемой «лобби» (дословно – кулуары, вестибюль). И законодатель даже пытается как-то регламентировать такую де­ятельность.

Важным средством воздействия на правительство в парламентских республиках является право пар­ламента выразить ему недоверие, и тогда оно уходит в отставку. Однако возможность использования такого средства ограничена тем, что парламент подвергается риску досрочного роспуска, к которому может прибегнуть правительство.

В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяется состав правительства с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным услови­ем функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, нежели от парламента. Парламент мо­жет выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентских государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента, либо к иным негативным последствиям.

В президентских республиках парламент и президент, сто­ящий во главе правительства, формально независимы друг от друга. Не имея возможности непосредственно влиять на деятель­ность президента и его администрации, парламент может в определенной мере использо­вать такое средство воздействия на них, как собственные финан­совые и контрольные полномочия. Но фактически государственные органы представля­ют собой единый механизм управления. Главной задачей высших орга­нов государственной власти, президента и парламента является выработка общей стратегии для обеспечения своих управленческих интересов.

Важнейшая роль главы правительства в осуществлении ис­полнительной власти наиболее полно проявляется в странах с парламентскими формами правления, в которых процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает зако­нодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, «федеральный канцлер устанавливает основные по­ложения политики и несет за них ответственность». В Италии «Председа­тель Совета министров руководит общей политикой Правитель­ства и несет за нее ответственность» (ст. 95 Конституции).

Однако не всегда в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма закрепляются в законе. Так, в Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью в соответствии со сложившейся практикой. Именно премьер формирует кабинет и устанавли­вает порядок его работы, формулирует его решения. Поэтому глава британского Правительства по объему осуществляе­мой им власти и своему фактическому положению в системе выс­ших государственных органов иногда мало чем отличается от пре­зидента в США.

Похожее положение занимают главы правительства в ФРГ, Японии, Канады и ряда других стран.

Возрастает роль руководителя исполнительной власти во многом благодаря созданию при главе государства или прави­тельства специального аппарата. Так, исполнительное управление президента – это широкий и разветвленный аппарат, нередко успешно конкуриру­ющий с официальным кабинетом по участию в деле разработки и реализации внутренней и внешней политики США. Он включает штат личных сотрудников президента, различные органы поли­тического руководства, координации управления, среди которых наиболее влиятельны Совет национальной безопасности и Админи­стративно-бюджетное управление, а также разного рода группы советников и экспертов. Особенно значительна роль руководителя аппарата сотрудников Белого дома, имеющего повседневный дос­туп к президенту. Через его посредство осуществляется связь главы государства с членами кабинета. Нельзя недооценивать роль специального помощника президента по вопросам националь­ной безопасности, который обладает не меньшим влия­нием, нежели государственный секретарь.

Активизируется деятельность и растет влияние аппаратов, функционирующих при премьер-министре в Великобритании, Франции, федеральном канцлере в ФРГ, премьер-министре Японии и при главах правительств других стран. По своему объему и функциям эти аппараты значительно уступают американскому. Тем не ме­нее в них могут включаться не только личные сотрудни­ки и советники, влияние которых нередко очень велико, но и различные специализированные службы вроде ведом­ства по охране конституции (политическая полиция), действую­щего под руководством канцлера ФРГ. Все такого рода органы и службы, формально относимые к числу вспомога­тельных при носителе правительственной власти, уже давно пре­вратились из технико-консультативных в политико-администра­тивные. То обстоятельство, что они функционируют при главе государства или правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения.

Опыт США, Великобритании, Франции и ряда дру­гих стран подтверждает, что нередко личные советники и со­трудники оказывают весьма существенное влияние на ре­шения, принимаемые главой исполнительной власти.

В соответствии с «классической» доктриной акты исполнительной власти обычно квалифицируются как подзаконные, при­нимаемые на основе и во исполнение закона. Однако современная практика все дальше отходят от этой концепции. В резуль­тате регулирование общественных отношений актами исполнитель­ной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона – исключением. Так, во Франции закон не может втор­гаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования за­конодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются в Совете министров Фран­ции после получения предварительного заклю­чения Государственного совета. Они именуются «ордонансами» и под­писываются главой государства, премьер-министром и заинтере­сованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром.

Правительство осуществляет функцию общего управления, т. е. деятель­ность, направленную на реализацию целей, компетенции, охваты­вающей основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных пра­вомочий к ведению субъектов федерации.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств не только при помощи периодических заседа­ний кабинета, но и посредством необходимых директив и указаний, поддерживая единство политического и администра­тивного управления, поощряя и согласуя деятельность министров (Италия, ФРГ).

Несогласие членов правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как пра­вило, отставку министра.

В отдельных странах, получивших независимость, в текст конституции включается так называемый моральный кодекс государ­ственных служащих (например, Танзания и др.).

Занятие конкретной руководящей должности в государ­ственном аппарате, как правило, зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности государственного ме­ханизма. Профессиональная бю­рократия занимается конкретной управленческой деятельностью. Служащие должны корректно, эффективно выполнять пред­писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Ведь они (служащие) несут ответственность за реализацию правитель­ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности.

Во Франции и других государствах, где существует административная юстиция, действия администрации могут быть обжа­лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не­которых других странах – Государственный совет) является свое­образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы. Рассмотре­ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов. Система последних является сложной, ибо она создается нередко на основе пра­вительственных решений.

Увеличение объема функций и полномочий администрации, принятие важ­нейших управленческих решений в высших органах, решающая роль профессиональной бюрократии в их подготовке и ре­ализации – характерные черты организации системы государственного и муниципального управления. Расшире­ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение степени открытости в принятии решений в этой системе – одна из основных проблем демок­ратического правления, построенного на критериях научного анализа и оценки.

Организация государственного управления и местного самоуправления опирается обычно на объективные и субъективные основания выбора оргструктур, на раз­ветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эф­фективность работы этих органов. Так, органы муниципального управле­ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самосто­ятельного элемента механизма системы государственного и муниципального управления[78]. Хотя общепризнано, что органы мес­тного самоуправления не обладают законодательными полномо­чиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных федеральными зако­нодательными органами или органами субъекта федерации.

В Российской Федерации и ФРГ выделяют три уровня правового регулирования муниципального управления. Федеральное законодательство, законодательство отдельных субъектов (зе­мель) и принимаемые самими муниципальными образованиями (общинами) правовые установления (в России, например, уставы муниципальных образований).

Принцип самостоятельности местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею­щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых не­посредственно населением данного муниципального образования.

К сожалению, нередко нормативно-правовая база различных территорий от­стает от социально-экономического потенциала.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура (Россия, Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения государственного и муниципального управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц, в которых действуют органы муниципального управления.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с органами государственной власти. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ).

Ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали в муниципальном управлении юридически отсутствует, а если на практике и осуществляется, то очень в ограниченной форме (США, Великобритания). В этом случае органы местного самоуправления облада­ют значител