Класифікація форм і методів публічного управління

Зазвичай прийнято розрізняти економічні, адміністративні та ідеологічні методи управлінської діяльності. У їх рамках існує безліч приватних методів, способів, прийомів. Економічні методи полягають у створенні органами публічного управління таких матеріальних умов, щоб керованого об'єкту було вигідно діяти так, як цього бажає суб'єкт управління. Наприклад, держава знижує податки на виробництво дитячих товарів, стимулюючи його зростання, або встановлює підвищені стипендії для студентів-відмінників, піклуючись про якість підготовки кадрів, рада муніципального освіти прийнятим рішенням створює кращі умови для дрібного підприємництва, постановою органів суб'єкта федерації виділяються субсидії групі підприємств та ін.

Адміністративні методи - це команди публічного управління (вимоги, заборони та ін.), які зобов'язують діяти певним чином. Вони можуть бути економічно вигідні державі, іншим публічним колективам, а можуть бути матеріально невигідні, але необхідні з інших причин (наприклад, обов'язковий замовлення на виробництво економічно дорогої, але необхідної для оборони країни техніки). Ідеологічні методи - це владне вплив на свідомість людей, пропаганда і агітація з боку органів публічного управління (наприклад, шаріат оголошений в багатьох мусульманських країнах нормою життя людей, на коробках з сигаретами від імені держави - міністерства охорони здоров'я є напис, що попереджає про те, що куріння небезпечно для здоров'я).

Методи управлінської діяльності можуть бути легальними (відповідними закону) і легітимними (правильними, виправданими в уявленнях населення), легальними, але не легітимними, легітимними, але не легальними, правовими і неправовими. До правових належать ті, які здійснюються на основі конституції, законів, інших правових актів, в межах та відповідно до процедури, встановленої ними. Серед основних правових форм розрізняють законодавство, управління, правосуддя, контроль.

Далеко не всі ці форми вправі застосовувати будь-які органи публічного управління. Закони видають тільки органи великих або відокремлених з інших причин публічних територіальних колективів (органи держави, суб'єктів федерації, територіальних автономних утворень політичного характеру). Муніципальні освіти встановлюють загальні правила своїми статутами, постановами ради та ін. Вони можуть поширюватися на всіх, хто знаходиться на території муніципального освіти. Органи добровільних об'єднань приймають статути, рішення, постанови, поширюються тільки на їх членів.

Законодавство - це встановлення правил найбільш загального характеру з найважливіших питань суспільного життя, що визначають поведінку і діяльність фізичних та юридичних осіб, організацій, установ, підприємств, колективів та ін. Зазначеним правилами повинні відповідати підзаконні правові акти (укази президента, постанови уряду тощо). Закони зазвичай приймаються вищим представницьким органом держави - парламентом, але можуть бути прийняті і іншим способом, наприклад шляхом референдуму (голосування виборців).

Як говорилося, в муніципальних утвореннях роль локальних законів виконують акти їх представницьких органів (рад тощо), а в добровільних об'єднаннях - акти їх вищих органів, що регулюють внутрішнє життя об'єднання.

Управління у вузькому сенсі - це, як зазначалося вище, виконавчо-розпорядчі, організаційна діяльність держави, публічних колективів, їх органів, посадових осіб. Для його здійснення також видаються правові акти, але в цій сфері діяльності особливо широко застосовуються організаційно-технічні методи, прийоми, способи.
Правосуддя здійснюється судом від імені держави. У рідкісних випадках власні суди мають суб'єкти федерації (наприклад, конституційні суди в Німеччині, конституційні і статутні суди в Росії). Інші публічні колективи, навіть територіальні публічні колективи, своїх судів, що діють від імені держави, не створюють. У добровільних об'єднаннях можуть створюватися громадські суди. Їх рішення набувають обов'язкову силу, тільки будучи підтверджені авторитетом державних судів. Суд покликаний в особливій процесуальній формі вирішувати конфлікти, що виникають між громадянами, органами держави, фізичними та юридичними особами. Суд розглядає конкретні справи і пори в судовій колегії (незначні справи може вирішувати одиночно суддя). Рішення суду (після набрання ними чинності) повинні виконуватися всіма органами держави (в тому числі главою держави, а також парламентом, якщо суд здійснює конституційний контроль щодо законів), юридичними та фізичними особами, об'єднаннями.

Контрольна діяльність органів публічного управління виражається у формі інспектування, перевірки відповідності діяльності органів держави, посадових осіб законам, актам вищих органів, шляхом перевірки виконання посадових обов'язків, дотримання встановлених стандартів, правил протипожежної, протиепідемічної безпеки і т.д. Контрольної діяльністю займаються в ряді країн прокуратура (перевірка дотримання законності), конституційні суди і ради (конституційний контроль), спеціальні органи (контрольні палати або управління в Польщі, Чехії, Словаччині), генеральні контролери, генеральні ревізори, омбудсмани (парламентські уповноважені) з підлеглим їм апаратом. Контрольні органи, як правило, не можуть давати якихось обов'язкових вказівок, розпоряджень. Вони встановлюють факти, часто складають акт (протокол) про порушення і звертаються до парламенту, уряду до вищестоящих (по відношенню до перевірки об'єкту) органам, в деяких країнах при виявленні грубих порушень можуть порушити справу в суді. У добровільних публічних об'єднаннях контроль полягає в перевірці виконання директив вищих органів управління об'єднанням його місцевими організаціями, іншими органами внутрішнього управління. Разом з тим такий суспільний контроль може включати і перевірку відповідності діяльності та актів добровільного об'єднання, його органів конституції і законам держави.

Неправові (але не протиправні) форми і методи - це головним чином повсякденна організаційно-технічна, оперативна діяльність (облік, бесіди з підлеглими і начальниками, наради і т.д.). Такі процедури детально правом не регулюються. Від не правових слід відрізняти протиправні форми і методи управління (насильство, погрози, приниження гідності підлеглих, вимоги виконувати незаконні дії і т.д.). За застосування протиправних методів в порушенні закону може нести відповідальність і сама держава. Це можливо у внутрішньодержавних відносинах (наприклад, за заподіяння шкоди особі незаконними актами, за судову помилку), у сфері міжнародно-правових відносин - за агресію, злочини проти людства, за використання методів примусу, заборонених міжнародним правом. Сучасна Німеччина виплачує компенсацію особам, насильно викраденим фашистами до Німеччини під час Другої світової війни з окупованих територій, за їх підневільну працю.

З точки зору особливостей волевиявлення держави, органів публічного управління в управлінському процесі розрізняють методи стимулювання (заохочення), дозволу, охорони, вимоги, заборони, відповідальності, репресії та ін.
Стимулювання широко застосовується в управлінні. Воно використовується для орієнтації поведінки та діяльності учасників суспільних відносин (громадян, юридичних осіб, органів держави, членів публічного колективу) в такому напрямку, який суб'єкт управління вважає за необхідне. Це одна з форм «м'якого» публічного керівництва. Так, шляхом встановлення пільг стимулюється об'єднання селян в кооперативи будь-якого рівня (це підвищує продуктивність праці, забезпеченість населення товарами, та й державним органам зручніше мати справу з організаціями, ніж з розпорошеними дрібними господарствами). Формою стимулювання є нагороди, премії, присвоєння почесних звань за успіхи у праці.

На відміну від стимулювання, яке виражає пряму зацікавленість органів публічного управління, метод дозволу в певній мірі характеризує нейтральну, але доброзичливу позицію публічної влади по відношенню до тих чи інших суспільних явищ, процесів, видам діяльності. Держава, органи управління не заохочують ті чи інші види діяльності, але й не забороняють їх: громадяни, юридичні особи самі вирішують, чи скористатися наданими можливостями. Метод дозволу широко використовується при регулюванні основних прав і свобод особистості.
Метод охорони застосовується для забезпечення стабільності існуючих суспільних відносин, що склався правового порядку. Охоронної діяльністю насамперед займаються органи держави, її спеціалізований апарат (поліція, суди, прокуратура та ін.), інші органи, які виконують це завдання попутно. Для захисту держави від агресії створюється армія, для захисту від внутрішніх загроз - внутрішні війська, поліція. Свої методи для охорони встановлених правил використовують органи суб'єктів федерації, автономних і муніципальних утворень, органи добровільного публічного об'єднання. При серйозних порушеннях вони вдаються до покарання (у добровільних об'єднаннях вища міра покарання - виключення з об'єднання).

Вимога належної поведінки виражає активну зацікавленість органів публічного управління в певних діях боку фізичних та юридичних осіб, державних службовців, установ, організацій, колективів, у розвитку суспільних відносин в такому напрямку, який вважається необхідним. В даному випадку воля публічного колективу, що діють від його імені органів, посадових осіб проявляється більш чітко і в жорстких формах.

Даний метод насамперед покладає на учасників відносин обов'язки. Він використовується в конституційному праві (вимога інформації від посадової особи в «годину питань» в парламенті), адміністративному (вимога реєстрації громадського об'єднання для отримання прав юридичної особи), податковому (платити податки) та інших галузях права. Вимоги пред'являються до членів громадського об'єднання, наприклад, бути присутнім на його загальних зборах, до громадян - дотримуватися встановлених муніципальними органами правила поведінки в парках міста тощо.

Заборони - дієва форма негативного ставлення органів публічного управління до тих чи інших явищ, вчинків, поведінки. У формі заборон вони виключають шкідливу, небажану для суспільства, колективу, людини діяльність. В конституційному праві, наприклад, заборонено пропаганда релігійної нетерпимості, в адміністративному - несанкціоновані демонстрації, що заважають перехожим і руху транспорту, в кримінальному - посягання на життя людини, в земельному - зміна цільового призначення сільськогосподарських земель, у цивільному - торгівля приватних осіб отрутами і т. д. Свої заборони встановлені актами суб'єктів федерації (зокрема, полювання в певний період), муніципальних утворень (заборона вирубувати дерева біля будинків у великих містах без певних узгоджень). Заборони встановлюють і органи добровільних об'єднань (заборона голосувати від імені іншого члена об'єднання на зборах).

Метод встановлення відповідальності - це застереження про шкідливі наслідки, які можуть послідувати для особи, організації, іншого суб'єкта при недотриманні вимог чи заборон державних органів, інших органів публічних колективів, посадових осіб, а також санкції (самі несприятливі наслідки). Юридична відповідальність передбачена багатьма правовими актами і має різні форми: обмеження свободи правопорушника, розпуск громадського об'єднання, систематично порушує свій статут, сплата пені або штрафів за прострочення платежу, адміністративна та дисциплінарна відповідальність, відповідальність члена добровільного публічного об'єднання перед об'єднанням і його органами за порушення статуту об'єднання і т.д. Найбільш гостра форма відповідальності - репресія, пов'язана з прямим насильством. Незаконна демонстрація може бути розігнана із застосуванням технічних засобів. Можлива конфіскація доходів, яких не сплачені податки. За рішенням суду особа може бути позбавлена ​​батьківських прав.

Використовуючи ті чи інші методи публічного управління, органи держави, інших публічних колективів, посадові особи застосовують конкретні способи адміністративного впливу. До їх числа відносяться: адресні завдання, призначення або звільнення з посади, реєстрація певних дій, встановлення стандартів і квот, облік і статистика, оформлення державних і муніципальних замовлень, розпорядження об'єктами власності, утворення, реорганізація або ліквідація підвідомчих об'єктів, призупинення або скасування правових актів підвідомчих органів і посадових осіб, технічні операції і т.д.

З методами і формами управлінської діяльності тісно пов'язані, по-перше, управлінські процедури. Серед них виділяють підготовку, прийняття та виконання рішень. Рішення і його здійснення - один з вузлових моментів державного управління. Управлінське рішення може бути колегіальним чи одноособовим. Воно повинно бути ретельно підготовлено, зважені можливості його здійснення, прораховані наслідки, передбачено його забезпечення і, якщо необхідно, відповідальність за виконання, причому всі ці компоненти, включаючи відповідальних осіб або органи, повинні бути конкретизовані.

По-друге, управлінські процедури часто тісно пов'язані з координацією управлінської (а якщо необхідно, то й інший) діяльності. Координація забезпечує економію ресурсів і коштів, дозволяє більш ефективно виконувати відповідні завдання. Тому, приймаючи рішення, слід проаналізувати можливості координації з іншими вищестоящими, підлеглими і непідлеглими органами або посадовими особами.

По-третє, управлінська діяльність пов'язана з організаційними, реєстраційними, дозвільними або обліково-повідомним формами роботи. Органи держави, інші органи публічного управління проводять організаційні заходи щодо забезпечення виборів до представницьких органів (парламент, законодавчі збори в суб'єктах федерацій, органи місцевого самоврядування), ради, правління, комітети громадських об'єднань. Органи держави реєструють політичні партії (зазвичай це роблять органи міністерства юстиції, а в Болгарії, Польщі - міські суди столиці), приватні підприємства, видають ліцензії (дозволу) на певні види діяльності, дозволяють або не дозволяють (наприклад, в разі загрози публічному порядку)масові вуличні демонстрації, забезпечують проведення мітингів і т.д.

При реєстрації стягуються мито та плата за послуги. Організаційні обліково-дозвільні форми роботи притаманні в тій чи іншій мірі і з певними особливостями (в залежності від їх характеру) всім органам публічних колективів.

По-четверте, органи публічного управління установи, службовці, застосовуючи управлінські процедури, займаються консультативної та інформаційною діяльністю.

Вона здійснюється у відношенні нижчестоящих органів, громадян, непокора державних установ, недержавних організацій. Державні та муніципальні службовці зобов'язані роз'яснювати громадянам закони, уважно ставитися до їх потреб, пояснювати, чому конкретний орган або посадова особа прийняла саме таке рішення з питання, що стосується громадянина. Органи держави мають подавати інформацію вищим органам, а також засобам масової інформації. Інформаційні повідомлення про ситуацію в країні перебування регулярно направляють до міністерства закордонних справ дипломатичних представників держави.

Відповідно до закону певну інформацію представляють державним органам (реєстратору) громадські об'єднання (наприклад, партії в РФ - про кількість членів, про відділення партії в суб'єктах РФ, про доходи у вигляді копій декларацій, що подаються до податкових органів, і т.д.). Регулярну інформацію вищестоящим органам зобов'язані представляти нижчестоящі органи громадських об'єднань.
в управлінських процедурах застосовуються облікові, аналітичні, програмні форми роботи, а також звітність. У деяких державних органах, їх підрозділах облік має дуже важливе значення (наприклад, у відділах районних військових комісаріатів, в паспортних відділах міліції). Аналітичною роботою займаються всі органи управління, принаймні коли представляють періодичні річні звіти про свою роботу. Прогнози та програми служать для орієнтації діяльності того чи іншого органу, виявлення перспектив, напрямів роботи.

Нарешті, всі органи публічного управління і посадові особи в різній мірі і в різних формах використовують процедури контролю. Вищестоящі органи і посадові особи перевіряють і контролюють діяльність нижчестоящих, контролюється ситуація на певній території і т.д.

Форми і методи безпосередньої демократії в публічному управлінні
Сучасне управління в суспільстві неможливо без залучення для цих цілей інститутів безпосередньої демократії. Хоча участь населення у визначенні шляхів розвитку суспільства, держави, територіального колективу (муніципальної освіти) в певних умовах може носити неорганізований характер (наприклад, масові акції протесту), самі інститути безпосередньої демократії, їх використання регламентовані правовими нормами, і ці інститути використовуються в інтересах публічного управління.

Законодавство детально регулює порядок проведення мітингів і демонстрацій, пікетування, інші форми масових дій. Є відповідні закони суб'єктів федерації (наприклад, в Москві). Майже у всіх країнах існує детальне законодавство про загальні вибори (ні, наприклад, в Саудівській Аравії). Це інститут, шляхом використання якого громадяни визначають, яка партія буде правлячої (буде формувати уряд в парламентарних монархіях і республіках), хто персонально займе посаду президента, яка партія (блок партій) буде правлячої в суб'єкті федерації,; автономному або муніципальній освіті (якщо дозволено створення місцевих партій, як, наприклад, в штатах Індії або в автономній Північної Ірландії). Вибори можуть відсторонити від влади ту партію і тих посадових осіб, які керували країною. Вибори повинні проводитися у встановлені законом терміни. У Росії вибори Президента РФ проводяться раз на чотири роки, такий же термін встановлений для виборів нижньої палати парламенту - Державної Думи. У суб'єктах РФ вибори їх законодавчих зборів, глав адміністрації (президентів республік, губернаторів та інших глав адміністрацій суб'єктів Федерації) повинні проводитися не рідше ніж через п'ять років (конкретні терміни визначаються законами суб'єктів Федерації). Такий же порядок закріплений для представницьких органів (рад та ін.) муніципальних утворень (територіальних колективів населення) і голів муніципальних утворень. Вибори органів управління (правлінь, комітетів тощо) регулярно проводяться в добровільних об'єднаннях.

Інститут безпосередньої демократії - дострокове відкликання депутата представницького органу виборцями. На федеральному рівні в Росії такий інститут не передбачено: депутата Державної Думи відкликати не можна, проте в деяких суб'єктах Федерації, у багатьох муніципальних утвореннях відкликання депутатів їх представницьких органів можливий. Необхідно зібрати певну кількість підписів виборців і провести голосування, питання вирішується абсолютною більшістю голосів брали участь в голосуванні за умови, що в ньому брав участь необхідний законом (статутом муніципального освіти) відсоток зареєстрованих виборців. Громадяни відкликають достроково депутатів, погано виконують свої обов'язки, і тим самим відгук депутата сприяє вдосконаленню роботи державного апарату. У деяких суб'єктах Росії і муніципальних утвореннях можливий достроковий відгук голови адміністрації суб'єкта РФ і глави муніципального освіти. У громадських об'єднаннях їх члени мають право в будь-який час переобрати склад їх органів.

Найважливішим інститутом безпосередньої демократії є референдум - голосування виборців за чи проти будь-якого проекту рішення (в тому числі проекту закону).Референдум буває вирішальний і консультативний (його результати не зобов'язують органи держави або - на місцевому референдумі - органи муніципального освіти). В деяких країнах використовується альтернативний референдум (виборець робить вибір з декількох запропонованих варіантів). В Росії місцевий альтернативний референдум використовувався, наприклад, при перейменуванні м. Ленінграда. На федеральному рівні в Росії передбачений тільки вирішальний референдум. Таким шляхом була прийнята Конституція РФ 1993 р. У деяких суб'єктах РФ можливий і вирішальний, і консультативний референдуми. У будь-якому випадку ініціатива проведення референдуму в Росії може виходити тільки від громадян. Для того щоб поставити питання на референдум, ініціатор референдуму повинен зібрати на його підтримку певне число підписів виборців. Для загальноросійського референдуму необхідно зібрати 2 млн. підписів. У суб'єктах РФ і в муніципальних утвореннях передбачено свої вимоги, в деяких муніципальних утвореннях для місцевого референдуму достатньо отримати підписи 200-300 виборців. Іноді в громадських об'єднаннях також проводиться референдум або опитування серед членів, в тому числі і для визначення напрямків діяльності об'єднання. Вище йшлося про народну законодавчу (правотворчу) ініціативу(обов'язок розглянути проект закону, іншого акта, поданого виборцями, якщо зібрана необхідна кількість підписів), про можливість народних обговорень важливих питань державного життя в Росії (вони в минулому мали місце).

Звернення громадян до органів держави, органи муніципального освіти, інші органи публічного управління зі своїми пропозиціями - теж інститут безпосередньої демократії, що допомагає вдосконалювати роботу управлінського апарату.
У деяких суб'єктах РФ, муніципальних утвореннях передбачені і діє громадянська ініціатива групи громадян та інші інститути безпосередньої демократії. Вони розглядаються в розділах, присвячених місцевому самоврядуванню.