Тема: Методология разработки и реализации аграрной политики.

1. Сущность методологии и разработки АП

2. Особенности реализации аграрной политики как процесса управления рынком сельскохозяйственной продукции.

Необходимость разработки методологии определения приоритетов аграрной политики как ключевой проблемы, от решения которой зависит долгосрочное развитие отраслей АПК России, выявилась в ходе многочисленных дискуссий о причинах неудач кардинальных преобразований 90-х гг.

Поскольку анализ последствий невозможен без анализа целей, рассмотрим вэтом ключе некоторые итоги данной аграрной реформы.

Начиная с 1992 г. в АПК России проводилась поэтапная либерализация цен и реформирование аграрных отношений, роль Государства сокращалась и к 1996 г. была сведена к минимуму. Разрушены системы централизованно-го сбыта и снабжения, выбор специализации и партнеров по бизнесу стал зависеть от хозяйствующего субъекта. В первом полугодии 1992 г. еще действовали административные ограничения цен на некоторые социально значимые продукты питания, но и они были отменены как неэффективные. В г. предпринимались меры косвенного ценового регулирования.

Так, ценовые дотации и компенсации, составлявшие в 1992 г. 26,9% от об-щей стоимости сельскохозяйственной продукции, в 1994 г. не превысили однако, даже 17%, а их фактические выплаты в 1995 г. оцениваются в 8,3%.

с учетом дотаций сельскохозяйственное производство оставалось низкорентабельным. Дотации лишь способствовали некоторому смягчению кризисной ситуации на селе. Следует отметить, что на уровне субъектов Федерации самостоятельно применялись и до сих пор применяются различные административные меры регулирования рынка продовольствия, не предусмотренные на федеральном уровне (введение квот на вывоз сельхозпродукции местного производства за пределы региона, фиксирование уровня закупочных или розничных цен).

Такие меры регулирования, свойственные федеральной аграрной политике, применяясь на региональном уровне, нарушают единство рыночного пространства в России и должны быть безусловно отменены. С институциональной точки зрения, также были созданы все предпосылки для формирования новой экономической ситуации. Ускоренным путем была проведена перерегистрация колхозов и совхозов, которая в большинстве случаев свелась к формальной смене названия и статуса предприятия; перераспределены земли в пользу фермеров и населения для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества.

Идет процесс кооперирования и ассоциирования товаропроизводителей.

Преобладающей формой хозяйствования на селе стали юридически и фактически самостоятельные предприятия, в том числе 280 тысяч фермерских хозяйств. С формальной точки зрения в АПК России, казалось бы, созданы институциональные и экономические предпосылки для развития производства в условиях рыночных механизмов саморегулирования. Но позитивных сдвигов не происходит в силу крайне негативного макроэкономического фона, с одной стороны, и сокращения бюджетного финансирования отраслей АПК, с другой. Положение сельской экономики постоянно ухудшается, падают ее доходность и объемы производства, резко обострились диспропорции меж- и внутриотраслевого обмена, ощущается острейший дефицит финансовых ресурсов, в том числе оборотных средств при отсутствии адекватной кредитной политики. Происходит деградация и деспециализация производства, разрушение воспроизводственного потенциала. Сложился крайне неблагоприятный инвестиционный климат. Сформировавшийся в настоящее время дефицит финансовых ресурсов на селе затрудняет ведение не только расширенного, но и простого воспроизводства. В 1995 г. выбытие основных фондов в 7 раз превысило их прирост. Наблюдается постоянное падение уровня доходности отечественных товаропроизводителей. Так, в 1993 г. рентабельность сельскохозяйственного производства в целом составила 42% (животноводства - 31% с учетом дотаций, растениеводства - 206% с учетом дотаций). В 1994 г. убыточность без учета дотаций составила 3% (в том числе животноводства с учетом дотаций - 15 %, а по растениеводству рентабельность упала до 39%); в 1995 г. - 5,4%, в том числе животноводства - 17,2%. Приведенные показатели не дают полного представления о реальных доходах отрасли, хотя и позволяют (с учетом данных о динамике инфляции) сделать вывод, что, начиная с 1992 г. сельскохозяйственное производство не было привлекательным для вложения частных инвестиций.

В результате отказа от проведения целенаправленной аграрной политики, большинство хозяйств полностью утратили собственные оборотные

средства для текущей деятельности. На начало 1995 г. на расчетных счетах сельскохозяйственных предприятий находилось лишь 366 млрд. рублей, или по 14 млн. рублей в среднем на одно хозяйство. 1995 г. хозяйства завершили с убытком в сумме около 2 трлн. руб. против 258 млрд.руб. в 1994 г. При этом задолженность федерального бюджета сельскому хозяйству в 1995 г. превысила 710 млрд.руб. (почти треть убытка). Доля убыточных сельскохозяйственных предприятий составила 70 %. Кредиторская задолженность сельхозпредприятий по отношению к годовой выручке от реализации продукции достигает 80%.Снижение общего уровня доходности, опережающий рост затрат на производство сельскохозяйственной продукции по сравнению с ценами на нее, обострение дефицита финансовых ресурсов при снижении спроса на отечественную продукцию за счет увеличения доли импорта в структуре потребления закономерно вызывали сокращение объемов производства. Если принять производство валовой сельскохозяйственной продукции в 1990 г. за 100%, то в 1991 г. было произведено лишь 95, в 1992 г. - 86, в 1993 г. - 83, в 1994 г. - 75 и в 1995 г. - 69%.

В кризисном состоянии оказались все предприятия независимо от форм собственности и организации производства, что лишило смысла их дальнейшую реорганизацию. В наибольшей степени пострадали вновь организованные хозяйства, не имеющие достаточного экономического потенциала для выживания в тяжелых условиях. За 1992-1995 гг. прекратили свою деятельность 59 тысяч фермерских хозяйств, или около 20 % их общего количества. При реформировании АПК был выбран приоритет проведения институционально-организационных преобразований в ущерб созданию предпосылок для коренных экономических изменений. В этой связи безосновательно звучат обвинения в том, что кто-то сознательно сдерживает реформы. Серьезным тормозом является стратегия их осуществления. Для институционально-организационных преобразований необходимо было обеспечить экономические предпосылки - создать систему государственного регулирования, целесообразность существования которой в странах с развитой рыночной экономикой не вызывает сомнений.

Причины, повлекшие за собой кризисные явления на селе, достаточно многообразны. Однако все они в определенной степени явились следствием некритического отношения правительства России к рекомендациям Международного валютного фонда, Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского банка реконструкции и развития. В своих рекомендациях эти организации указывали на то, что реформа сельского хозяйства должна, прежде всего, заняться остро стоящими вопросами либерализации цен, земельной реформой и реформированием предприятий. Необходимо было отложить, по мнению западных специалистов, новые крупные инвестиции в сельское хозяйство до того, пока в этих областях не будет достигнут значительный прогресс. Был определен приоритет направления инвестиций в мелкие производственные предприятия, технологию, строительство подъездных дорог к фермам, мощности пищевой промышленности. Общая стратегия преобразования, по их мнению, должна была включать отмену государственных заказов, постепенное сокращение роли Государства в непосредственном обеспечении сельскохозяйственными ресурсами и сельскими стройматериалами; приватизацию пере-

работки, оптовой и розничной торговли продуктами и грузового транспорта. Земельная реформа и реформа предприятий включала, по замыслу,

роспуск совхозов и колхозов и учреждение на основе местного выбора индивидуальных или кооперативных ферм с полной частной собственностью на землю. Кроме того, настоятельно необходимыми были признаны реформа кредитной системы в сельском хозяйстве и становление новых критериев для инвестиций в аграрную сферу. Важную роль должны были сыграть совместные предприятия по обработке пищевых продуктов, где внедрение современной технологии особенно актуально.

Основные элементы рекомендуемой западными специалистами стратегии формирования доходов и расходов бюджета на краткосрочную перспективу заключались в следующем:

1) замена налогов с оборота на фиксированные налоги, подразумевающие всесторонний учет в розничных ценах любого увеличения оптовых цен

на облагаемые налогом товары;

2) введение налога на добавленную стоимость;

3) снижение ценовых субсидий путем ограничения количества субсидированных товаров;

4) сведение к минимуму существующих налоговых льгот;

5) дальнейшее сокращение второстепенных расходов, включая субсидии убыточным предприятиям, расходы на оборону, а также расходов на персонал и администрацию;

6) соответствующее финансирование предложенной новой системы пособий по безработице.

Ряд указанных рекомендаций - о необходимости строительства подъездных дорог к фермам, увеличения мощности пищевой промышленности и других предложений, касающихся организационно-технологических вопросов, не вызывает возражений. Тем более, что аналогичные советы неоднократно выдвигала и отечественная наука. Однако принципиальные положения данной программы не учитывали конкретной социально-экономической ситуации, сложившейся в России к началу аграрной реформы. Например, введение налога на добавленную стоимость (НДС) в Европе связывалось в конце 60-х гг. не только с обеспечением доходов в государственный бюджет, но и с решением проблемы ограничения производства. При этом в отношении сельского хозяйства ставка этого налога была достаточно низкой - 5,5%. В России данный аспект не учитывался, и первоначально был введен единый для всех отраслей НДС в размере 20%, который затем был снижен для производителей продовольствия до 10%. Вместе с тем нельзя возлагать ответственность за неудачи аграрной реформы на зарубежных экспертов, поскольку они хоть и оказывают воздействие, но непосредственно не принимают решения по аграрной политике России.

Оценка итогов любой аграрной реформы может рассматриваться как

степень достижения поставленных целей. В современной законодательной практике России большая часть приоритетов аграрной политики по-прежнему, как и в советское время, формулируется весьма расплывчато и неточно. Однородные приоритеты очень часто описываются на разных “языках”, в неодинаковых терминах, с различным объемом учитываемых факторов.

В стране, несмотря на разрушение системы директивного планирования, сохранился основной принцип его функционирования - ресурсно-отраслевой (в 1957-1965 гг. - ресурсно-территориальный). Иными словами,

государственное регулирование российской экономики заключается в выявлении ресурсных потребностей отраслей (в настоящее время, в основном, потребностей отраслей в бюджетном финансировании) и в фактическом распределении имеющихся ресурсов. Так было с выплатой дотаций на животноводческую продукцию, с введением регулируемых цен на некоторые продукты растениеводства, компенсацией затрат на горюче-смазочные материалы и т.д. Каждый раз Минсельхозпрод Российской Федерации подавал заявки в Правительство России со своим обоснованием и просьбой профинансировать то или иное направление. С начала аграрной реформы единственным обоснованием потребностей аграрного сектора в бюджетном финансировании со стороны Минсельхозпрода Российской Федерации являлось замедление темпов спада производства без учета каких-либо долгосрочных приоритетов, то есть в условиях отсутствия единой стратегической линии. Никаких новых приоритетов после того, как все годовые ресурсы страны расписаны и поделены, не может быть, поскольку нельзя перестроить фактический порядок использования дефицитных ресурсов. В результате, начиная с 1992 г., вся аграрная политика России (за исключением реформы собственности) сводится к ежегодному “выколачиванию” денежных средств из бюджета и последующему их распределению без существенного анализа эффективности расходования государственных средств за предшествующий год, без прогнозирования дальнейших последствий. Бюджет, принимаемый на федеральном уровне и субъектами Федерации, служит сегодня основным плановым документом, отражающим направления государственного вмешательства в АПК. Другим документом стратегического характера являются подготавливаемые Министерством экономики Российской Федерации прогнозы социально-экономического развития страны на очередной год, которые Правительство представляет в федеральные органы одновременно с проектом бюджета. В связи с разработкой прогнозов социально-экономического развития субъекты Федерации сообщают Министерству экономики России предполагаемые показатели производства продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности, балансовые расчеты ресурсов для производства продукции растениеводства и животноводства, балансы ввоза и вывоза продукции за пределы региона, потребность в материально-технических ресурсах и др.

Прогноз предусматривает стратегию на среднесрочную перспективу (2-3 года), определяет тенденции будущего макроэкономического развития.

Как показывают расчеты специалистов, достоверность такого прогноза по общеэкономическим показателям составляет 60-80%, по валовой продукции сельского хозяйства 25%.

Итак, специфика осуществляемой аграрной реформы состоит в том, что она началась спонтанно, без четких целей и средств их достижения. Это явилось основанием для продолжения дискуссии о выборе приоритетов уже

после проведения ряда кардинальных преобразований. В 1991 - первой половине 1992 гг. аграрная реформа связывалась со структурными изменениями на селе, с реорганизацией колхозов и совхозов. Во второй половине 1992 - 1996 гг. осуществлялось принятие мер по преодолению негативных последствий, связанных с разрушением прежней системы хозяйствования, главным образом, по смягчению последствий от либерализации цен и процесса реорганизации. Вопрос с приоритетами современной аграрной реформы настолько не определен, что обусловило необходимость проведения специального экспертного опроса в этой области уже после того, как реформа осуществлена. По данным Академии государственной службы при Президенте России, в 1994-95 гг. в ходе интервьюирования среди 1,1 тыс. государственных служащих аппаратов законодательной и исполнительной власти в 16 регионах и 11 федеральных ведомствах, главным приоритетом текущей аграрной политики большинством экспертов называлась агрокрестьянская реформа. Более двух третей (а по регионам - до 80-90%) в качестве приоритетного направления проводимых аграрных преобразований видят политическое решение крестьянского вопроса, а не экономические проблемы, связанные с увеличением или уменьшением производства сельскохозяйственной продукции.

Нечеткость целей аграрной реформы предопределила появление принципиально разных оценок ее проведения. Так, некоторые экономисты объединяют очевидные провалы преобразований с неподготовленностью аграрного сектора к реформированию, где недостатки накапливались годами. Подобное связывание прошлых негативных тенденций с современными не обосновано, поскольку целью разработки аграрной реформы как раз и является преодоление кризисных явлений, накопившихся в прошлом, и учет возможных негативных последствий в будущем. Иными словами, если аграрная реформа не может дать положительные результаты, то нет никакой необходимости в ее проведении, а ссылки на всевозможные осложнения, соединенные с прошлым, не являются серьезным аргументом при оценке ее результатов.

Отсутствие четких представлений о связи целей, ресурсов и результатов предопределило появление оценок, которые разрывают вопросы определения приоритетов Государства в отношении отраслей АПК и масштабов бюджетной поддержки. Тот факт, что доля бюджетных ассигнований на АПК в расходах консолидированного бюджета сократилась (в 1992-1995 гг. с 27% до 4%), свидетельствует о том, что проведение аграрной реформы не входило в число приоритетных направлений общеэкономической реформы.

Действующий механизм бюджетной поддержки АПК не является системным, не имеет долгосрочной правовой базы, носит вынужденный характер. Он сформировался и корректировался с учетом общих целевых установок монетаристской концепции государственного регулирования экономики и представляет собой своего рода реакцию на возникающие проблемы. Общий размер бюджетных ассигнований на финансирование агропромышленного комплекса в долгосрочном плане законодательно не закреплен, определяется ежегодно при разработке проектов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, не является защищенной статьей расходов.

Распределение выделяемых финансовых средств среди отраслей АПК во многом может служить индикатором фактически выбранных приоритетов

Около 50% всех бюджетных поступлений в АПК занимает бюджетная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, включая дотирование текущего производства (дотации на продукцию и компенсации производственных затрат, кредитную поддержку, социальные дотации) и бюджетное финансирование долгосрочных вложений в отрасль(производственные капиталовложения, развитие производственной структуры, финансирование науки). Главным направлением бюджетной поддержки III сферы АПК являются бюджетные ссуды, ежегодно выделяемые закупочным организациям для осуществления закупок продукции в государственные ресурсы. Последние три года эти ссуды в бюджет практически не возвращаются и могут рассматриваться в качестве субсидии. В состав бюджетной поддержки III сферы АПК входят и небольшие по масштабам компенсации производственных затрат перерабатывающим предприятиям некоторых отраслей (рыбозаводам, льнозаводам), а также финансирование некоторых долгосрочных вложений.

Бюджетная поддержка потребителей продовольствия осуществляется на региональном уровне за счет средств местных бюджетов. Эта группа включает компенсации розничных цен на продовольствие, субсидии предприятиям общественного питания (школьным, студенческим, больничным столовым и пр.), а также прямую продовольственную помощь малоимущим слоям населения.

Подавляющая часть средств направляется в сельское хозяйство и в III сферу АПК. Доля потребителей продовольствия незначительна. Между сельским хозяйством и III сферой АПК средства бюджетной поддержки распределяются примерно поровну. В составе ассигнований на сельское хозяйство более половины приходится на производственные дотации и компенсации, исключение составляет лишь 1993 г., когда центр тяжести бюджетной поддержки в сельском хозяйстве был сосредоточен на кредитной сфере. Между предприятиями АПК ассигнования распределяются вне зависимости от того, в какой мере они осуществляют структурную перестройку, снижают издержки, повышают производительность труда.

Финансирование АПК из региональных и местных бюджетов зависит

от доходности последних и решений местных администраций. Объемы и направления ассигнований сильно дифференцированы по регионам, что препятствует формированию единого рыночного пространства. В частности, предоставление дотаций на производство животноводческой продукции на региональном уровне обусловило возникновение барьеров для торговли. Администрации регионов с развитым животноводством препятствуют вывозу дотируемой из местных источников продукции.

в 1995 г. по сравнению с 1990 г. на 33 % и рост издержек производства на продукцию, по которой произошло наибольшее снижение производства - по зерну - на 46%, сахарной свекле - на 41%, мяса и мясных продуктов - на 40%. Себестоимость привеса крупного рогатого скота выросла за 1991-1995 гг. в 7,7 раза, зерновых культур - в 10,3, сахарной свеклы - в 10,7. За пять лет реформ издержки производства всех видов сельскохозяйственной продукции в долларовом эквиваленте выросли в 7-16 раз.

Общий итог аграрной реформы 90-х гг. - кризисное состояние сельского хозяйства, не имеющего внутренних источников для восстановления расширенного воспроизводства. Основные причины этого связаны, во-первых, с проведением общеэкономической реформы - либерализацией цен и исключением сельского хозяйства из числа приоритетных отраслей экономики, что вызвало:

- резкий рост издержек производства;

- замедленный по сравнению с ростом издержек производства рост

сельскохозяйственных цен, связанный с ограничениями со стороны платежеспособного спроса населения, монополией отраслей переработки и торговли, вытеснением отечественной продукции импортной, установлением

налога на добавленную стоимость;

- резкое снижение расходов на сельское хозяйство в структуре государственного бюджета.

Все три фактора обусловили падение доходности сельскохозяйственного производства и как следствие - снижение объемов производимой продукции. И, во-вторых, - последнее связано с проведением аграрной реформы. Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что внедрение новых организационных форм имеет успех только на длительном временном интервале - 7-12 лет, когда сформирована социальная база реформирования, а также в целях предотвращения спада производства, вызываемого структурными изменениями. В нашей же стране реформа не имела поддержки со стороны сельского населения. По данным Аграрного института РАСХН, в 1994 г., т.е. спустя два года после начала реформы, в ходе экспертного опроса 80% сельских товаропроизводителей не верили в успех реформ, проводимых в деревне; 67% не были знакомы с земельным законодательством; у 75% в результате реформы ухудшилось материальное положение и т.д.

Иными словами, аграрные преобразования проводились без учета интересов сельского хозяйства. Для вывода отечественного сельского хозяйства из кризиса необходима разработка приоритетов принципиально новой аграрной политики, учитывающей ограниченность финансовых и материальных ресурсов и осуществляемой в интересах отрасли и населения России в целом. Для вывода отечественного сельского хозяйства из кризиса необходима разработка приоритетов принципиально новой аграрной политики, учитывающей ограниченность финансовых ресурсов государственного бюджета и осуществляемой в интересах отрасли, населения и России в целом.