Влияние Конституционного суда на деятельность законодателяМесто и роль Конституционного суда в законодательном процессе определяется через несколько направлений: 1. Влияние Конституционного суда на законодателя 2. Особенности постановлений и определений Конституционного суда как источников права. Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, оказывающие влияние на последующую деятельность законодателя. Более того, в последнее время очень часто Конституционный Суд высказывает позиции, несколько не соответствующие ранее изложенным, устанавливает новые правила поведения, которые неожиданными являются даже для самого законодателя, по-новому подходит к регламентации возникающих правовых отношений. И в некой степени многие высказывают обоснованное замечание в адрес Конституционного Суда, что он заменяет собой законодателя. Может, столь категорично не стоит говорить о роли Конституционного Суда. Законодатель у нас самостоятелен, у него есть достаточно серьезные механизмы воздействия на развитие законодательства в Российской Федерации, но роль Конституционного Суда все-таки огромна. Можно рассмотреть разные направления взаимодействия Конституционного Суда с Федеральным Собранием Российской Федерации. Прежде всего следует отметить, что Конституционный Суд, как и иные высшие федеральные суды, обладает правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы предусматривает различные формы реализации законодательной инициативы через внесение: - проектов новых законов; - законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу; - поправок к принятым в первом чтении законопроектам; - предложения о поправках к Конституции России. Кроме этого, в Государственную Думу могут вноситься законодательные предложения. К сожалению, Конституционный Суд правом законодательной инициативы практически не пользуется. Исключением является Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», проект которого был предложен самим Конституционным Судом. Многие ученые сомневаются в необходимости наделения Конституционного Суда правом законодательной инициативы, поддерживая самоограничительную позицию Конституционного Суда в этой сфере. Шохин А.Н. считает, что Конституционный Суд может осуществлять право законодательной инициативы лишь по вопросам соблюдения прав человека и гражданина, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также законопроекты, вытекающие из актов толкования Конституции, законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора[3]. Хабриева Т.Я. пишет, что если внесенный Конституционным Судом законопроект будет принят, то впоследствии не исключена возможность оспаривания его конституционности. «Никто не может быть судьей в собственном деле»[4]. Авакьян С.А., поддерживая такую позицию, отмечает, что «Конституционному Суду как высшему блюстителю конституционной законности стоило бы как можно реже ставить себя под огонь парламентских баталий и не позволять подрывать свой авторитет непринятием предложенного им закона». Под «своим ведением» при реализации права законодательной инициативы Авакьян С.А. понимает то, что касается компетенции и порядка работы этого органа[5]. Данную позицию поддерживает и Шевченко Н.Д., который пишет, что в задачу Конституционного Суда не входит давать указания законодателю, тем более помогать ему с разработкой законопроектов. «Сама природа конституционного правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно воздействовать на законодательный процесс через толкование законов при осуществлении конституционного контроля... И если высшие федеральные суды, названные в ч. 1 ст. 104 Конституции, не будут пользоваться правом законодательной инициативы, то это будет вполне оправданным с точки зрения их роли и места в процессе правового регулирования»[6]. Однако представляется, что именно Конституционный Суд на сегодняшний день способен адекватно разработать отдельные законопроекты, потому что настолько часто он вынужден обращаться к анализу определенных законов, подзаконных актов, что как никто иной разбирается в необходимом содержании того или иного нормативного акта. И поэтому именно он может быть инициатором предложений по совершенствованию законодательства в той или иной части. Здесь мы видим некую пробельность, т.е. Конституционный Суд уходит из этого поля. Контроль за актами законодательной ветви власти в основном осуществляют органы конституционной юстиции, которые в своей деятельности основываются прежде всего на Конституции. При этом органы конституционного контроля не могут подменять собой законодателя, не вправе вмешиваться в осуществление функций законодателя. Органы конституционной юстиции лишь обеспечивают соответствие закона Конституции. Однако, как показывает практика, некоторое влияние на законодательный орган Конституционный Суд все же оказывает. В некоторых своих постановлениях по конкретным делам Конституционный Суд констатирует наличие пробела в законодательстве. Более того, в решениях Конституционного Суда можно встретить рекомендации (причем иногда обязывающего характера) по поводу необходимости принятия того или иного нормативного акта федеральным либо региональным законодателем. Примером может служить Постановление от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В резолютивной части Конституционный Суд указал, что «федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и законные интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит»[7]. В Постановлении от 15 июля 1996 года по делу о проверке отдельных положений Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» Конституционный Суд установил: «...федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития»[8]. В Постановлении от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О государственной тайне» Конституционный Суд указал, что, определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина[9]. По делу о толковании статьи 136 Конституции Конституционный Суд называет закон, не предусмотренный законодателем, — закон о поправках к Конституции, определяя процедуру принятия такого закона. Данное решение Конституционного Суда стало основой для разработки соответствующего Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», подписанного Президентом 4 марта 1998 года. Рассмотрев дело о проверке конституционности Федерального закона 1995 года о выборах депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд в Постановлении от 17 ноября 1998 года указал Федеральному Собранию Российской Федерации на необходимость внесения в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы дополнений, обеспечивающих надлежащую реализацию принципа пропорциональности при определении результатов выборов в федеральном избирательном округе. Эти решения нельзя рассматривать как реализацию права на законодательную инициативу, так как Конституционный Суд при этом не оформляет законопроект или законодательное предложение официально как законодательную инициативу и не вносит в официальном порядке в Государственную Думу. Вместе с тем приведенные решения лишний раз подтверждают, что Конституционный Суд является действительным гарантом правовой охраны Конституции, причем в отношении не только действующих актов, но и будущей законотворческой деятельности российского законодателя. Безусловно, своими решениями Конституционный Суд нередко ограничивает законодателя необходимостью принятия конкретного акта или акта с конкретным содержанием. Однако надо обратить внимание на то, что такими рекомендациями Конституционный Суд не устанавливает конкретных правил, а только определяет возможные границы для законодателя на будущее в пределах конституционного регулирования. Подобные положения, выработанные Конституционным Судом, являются обязательными и подлежат учету со стороны палат. В частности, Государственная Дума, конечно же, должна отслеживать их, учитывая в своей законотворческой деятельности. Государственной Думе в решении этого вопроса помогает, в частности, и сам Конституционный Суд, регулярно направляя перечень решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования, возможно, даже в первоочередном порядке. Таким образом, влияние Конституционного Суда на деятельность парламента, на законотворчество, на развитие вообще правовой системы огромно. Конституционный Суд любым своим решением создает типичные правовые нормы, причем акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов парламента и Президента. Это объяснимо. Во-первых, Конституционный Суд выступает «негативным законодателем», признавая акт или его отдельные предложения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных законов. При этом Конституционный Суд ограничивает своими принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя. Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы. Большое значение для законодательного процесса могли бы иметь послания Конституционного Суда, предусмотренные статьей 100 Конституции. Регламент Конституционного Суда установил, что Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. За время своей деятельности Конституционный Суд только один раз, 5 марта 1993 года, обратился с посланием к Верховному Совету Российской Федерации. Содержание послания было ожидаемым. Конституционный Суд негативно высказался по вопросу сложившейся в стране ситуации, обобщил рассмотренные дела (по вопросу взаимоотношения властей, защите конституционных прав и свобод граждан, дальнейшего развития федеративных отношений) и высказал некоторые предложения по совершенствованию ряда норм Закона о Конституционном Суде[10]. В случае необходимости Конституционный Суд может обращаться к Федеральному Собранию Российской Федерации с посланием и по другим проблемам, определяемым закрепленными в Законе о Конституционном Суде целями деятельности последнего (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации). Как справедливо отметил Витрук Н.В., «по вопросу посланий в Конституционном Суде Российской Федерации нет единого подхода, начиная с вопроса об их необходимости и кончая вопросом концепции самого содержания послания, должен ли он быть докладом о проделанной работе или содержать нечто большее — обобщение недостатков в законодательной деятельности на основе материалов разрешенных дел, рекомендаций и т.д.»[11]. Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях мог бы обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на факты преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем принятия новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны органов государственной власти субъектов по исполнению решений Конституционного Суда. При этом следует учитывать, что сегодня в стране возникает очень опасная ситуация, связанная с принижением роли и авторитета Конституционного Суда, когда многие органы государственной власти просто игнорируют решения органа конституционной юстиции, не исполняют их. В частности, и в рамках самой судебной системы. Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях мог бы обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на факты преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем принятия новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны органов государственной власти субъектов по исполнению решений Конституционного Суда. Послания не должны содержать «рекомендаций» законодателю. Но общая статистика рассмотренных дел, перечень нормативных правовых актов, отдельных их положений, признанных неконституционными, порядок исполнения решений Конституционного Суда представляет особый интерес не только для практики, но и для теории. Более того, Конституционный Суд в состоянии повлиять на развитие конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации, в том числе с помощью информирования об их деятельности в своих посланиях. Это может быть самая общая информация о созданных конституционных (уставных) судах субъектов, данные о количестве рассмотренных ими дел и др. Необходимо законодательно урегулировать обязательность обращения Конституционного Суда Российской Федерации с посланиями. В данном случае следует использовать позитивный опыт субъектов Российской Федерации, где многие существующие конституционные (уставные) суды готовят ежегодные послания для региональных парламентов. Структура ежегодных посланий Конституционного Суда могла бы выглядеть следующим образом: 1. Статистические данные: - количество поступивших в Конституционный Суд обращений (по формам); - количество обращений, направленных Конституционным Судом в государственные и муниципальные органы или организации, компетентные решать поставленные вопросы; - количество обращений, принятых к рассмотрению; - качественный состав рассмотренных обращений. 2. Перечень нормативных актов, отдельных их положений, признанных Конституционным Судом неконституционными. 3. Статистические данные об исполнении решений Конституционного Суда и напоминание соответствующим органам, должностным лицам о необходимости исполнения тех или иных решений Суда. 4. Информация о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Для составления текста послания Конституционный Суд создает комиссию из числа своих судей. Для подготовки необходимых материалов к посланию может быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда. Послания Конституционного Суда, как и послания Президента, заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд в одном из своих постановлений особо подчеркнул, что в предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции случаях, когда палаты собираются совместно, голосование не проводится и решения не принимаются[12]. Таким образом, заслушав послание Конституционного Суда, палаты парламент[13]. Особый интерес для теоретиков и практиков в сфере конституционного правосудия представляет решение Конституционного Суда об исполнении собственных решений от 21 апреля 2009 года. Данное Решение обращено ко всем высшим органам государственной власти, органам государственной власти субъектов, а не исключительно к палатам Федерального Собрания Российской Федерации и потому не может именоваться посланием (хотя вариант структуры и содержания мог бы быть заимствован для подготовки посланий). Конституционный Суд в данном решении не просто обозначил основные проблемы взаимодействия различных органов в части исполнения решений Суда, еще раз напомнил наиболее интересные свои решения, но и назвал слабые места в сфере развития конституционного судебного контроля в России, указав на пути их разрешения. В частности, Конституционным Судом отмечено, что эффективность его решений определяется прежде всего их воздействием на законотворческую деятельность. Уделяя должное внимание такому дефекту правового регулирования, как законодательный пробел, Конституционным Судом отмечено, что во избежание возникновения законодательного пробела орган конституционной юстиции «может определить в своем решении и параметры нового правового регулирования в его конституционном смысле», а также в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан указать в своих решениях на порядок реализации этих норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции. Таким образом, «не вторгаясь в прерогативы других органов государственной власти, Конституционный Суд использует различные правовые рычаги устранения пробелов в законе, указывая законодателю и правоприменителям возможные или необходимые пути выхода из неконституционной ситуации». Учитывая различные варианты воздействия Конституционного Суда на законотворческую деятельность парламента, представляется, сегодня органу конституционного судебного контроля следует усилить взаимодействие с этим органом по всем направлениям, с целью развития законодательства в конституционных границах. Но необходима и обратная связь, в части обязательного исполнения судебных решений.
|
