Система та джерела фінансового права
Фінансове право можна характеризувати з різних позицій. З одного боку, це самостійна галузь права із визначеним предметом та методами правового регулювання, з іншого — це галузь законодавства, що є сукупністю законів та інших нормативно-правових актів, у яких фінансово-правові норми мають своє зовнішнє вираження і становлять джерело фінансового права. Фінансове право — це також навчальна дисципліна у системі загальноправових курсів, що становить системний виклад теоретичного і прикладного матеріалу з метою підготовки кваліфікованих кадрів, здатних аналізувати складні процеси у сфері фінансової діяльності держави. Систему курсу фінансового права як навчальної дисципліни побудовано відповідно до системи фінансового права.
Навчальний матеріал зосереджено в Загальній та Особливій частинах. Загальна частина об'єднує норми фінансового права і правові інститути, що закріплюють: поняття фінансів і фінансової системи; поняття публічної фінансової діяльності, її методи, принципи та правові форми; правовий статус уповноважених у сфері публічної фінансової діяльності державних і муніципальних органів; предмет та методи фінансово-правового регулювання; характеристику фінансових правовідносин і фінансово-правових норм; поняття фінансового контролю, його види й методи, тобто такі норми й інститути, які є спільними для решти фінансово-правових інститутів і становлять базу для регулювання правовідносин у сфері фінансової діяльності держави. Особлива частина містить норми і правові інститути, що регулюють окремі напрями фінансової діяльності держави та різні елементи фінансової системи. Провідне місце в Особливій частині фінансового права посідає бюджетне право, яке входить до неї як підгалузь і складається з двох великих правових інститутів — бюджетного устрою та бюджетного процесу. Особлива частина містить і такі правові інститути: доходи бюджетної системи (насамперед податкові й неподаткові); видатки бюджетної системи та цільових фондів; державний кредит і державний борг; державне обов'язкове страхування (майнове й особисте); грошово-кредитна система. Ці інститути мають особливості, складаються з правових норм, що регулюють певну групу однорідних суспільних відносин у межах галузі права, але об'єднуються в систему через єдиний предмет та методи фінансово-правового регулювання. Безперечно, ці правові інститути містять правові норми, що регулюють публічну фінансову діяльність. Від системи фінансового права як галузі права слід відрізняти систему фінансового законодавства. Остання складається як результат видання правових норм, закріплення їх в офіційних актах та систематизації цих актів і має складну структуру. Частіше під системою законодавства мають на увазі сукупність нормативно-правових актів, у яких об'єктивуються внутрішні змістові та структурні характеристики права. Збіг системи права і системи законодавства в межах від окремої норми до права загалом не є абсолютним. У цих межах вони існують самостійно, оскільки мають специфіку та власні тенденції розвитку. Залежно від підстав (критеріїв) розрізняють такі види систем законодавства: горизонтальну, вертикальну, федеративну, Глава 3. ПРЕДМЕТ КИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ПРАВА ЯК ГАЛУЗІ ПРАВА ^09^ комплексну1. Горизонтальна (галузева) побудова системи законодавства обумовлена предметом правового регулювання — фактичними суспільними відносинами. І Іа основі цього критерію відокремлюють галузі законодавства, що відповідають галузям системи права (конституційне право— конституційне законодавство, трудове право — трудове законодавство, фінансове прано — фінансове законодавство тощо). Вертикальна (ієрархічна) побудова відображає ієрархію органів державної влади та нормативно-правових актів за їх юридичною силою2. Серед сучасних тенденцій розвитку системи права можна назвати процес поступового нагромадження нормативного матеріалу та розподіл його за структурними блоками (інститутами, галузями). Тенденція до уніфікації зазначених блоків дає підстави для підвищення ефективності правового регулювання. Цей процес спричинює утворення нових інститутів (банківське, податкове право). У свою чергу, тенденції вдосконалення законодавства пов'язують зі створенням його нових комплексних галузей (зокрема, банківського, приватизаційного, податкового законодавства тощо), що значно виливає на реальне вирішення економічних та соціальних питань. Якщо система права — це внутрішня форма права, його будова за галузями та інститутами, то система законодавства — його зовнішня форма; це система нормативно-правових актів, у яких втілилися галузі й інститути права. Внутрішня й зовнішня форми права нерозривно пов'язані й не можуть існувати одна без одної. Система права і система законодавства діалектично поєднані, їх не можна ні протиставляти, ні ототожнювати. Для системи права первинним елементом є правова норма, структуру якої утворюють гіпотеза, диспозиція та санкція. Для системи законодавства первинний елемент — це стаття норма- 1 Теорія держави і права. Академічний курс / за ред. О. В. Зайчука, 2 Зрозуміло, що до побудови системи законодавства застосовують інший
тивно-правового акта, яка не обов'язково має містити всі три структурних елементи правової норми. Характерною рисою нормативно-правових актів є те, що вони, як правило, містить норми різних галузей права і тому регулюють різні за змістом види суспільних відносин. Отже, можна стверджувати, що даний нормативно-правовий акт не може мати єдиного предмета та методу правового регулювання. Доцільно підтримати професора П. С. Пацурківського, який вважає, що предметний підхід і структурний аналіз змісту права й законодавства є головними для пізнання об'єктивної структури права, створення на основі цього її ідеального образу (побудови структури права) та вираження її у законодавстві1. До джерел фінансового права належать: Конституція — Основний закон України; загальні та спеціальні закони; під-законні нормативпо-правові акти, у тому числі постанови Верховної Ради України; укази Президента України; постанови та декрети Кабінету Міністрів України; відомчі нормативно-правові акти (постанови Правління НБУ; накази Міністра фінансів; розпорядження Державного казначейства України тощо); судова практика (рішення Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини); міжнародні правові акти, звичаї та стандарти, що ратифіковані парламентом і є частиною національного законодавства. Фінансове законодавство характеризується системністю, якої, разом з іншими характеристиками, йому надають правила ієрархії норм, що містяться у правових актах. Застосування цих правил дає змогу в разі виникнення колізій між нормативно-правовими актами віддати перевагу якомусь одному нормативно-правовому акту. Правила ієрархії нормативних правових актів зводяться до правил вертикальної й горизонтальної ієрархії. Конституція України має найвищу юридичну силу. Відповідно, всі акти суб'єктів фінансового права повинні відповідати Основному закону. Акти або їх положення, що суперечать букві чи духу Конституції, не є чинними. Конституція — акт безпосередньої дії (ч. З сі. 8): принципи та норми Основного закону можуть регулювати конкретні суспільні відносини, в тому числі у сфері фінансової діяльності, якщо вони стосуються предмета ГЛІІІ І, ПРЕДМЕТ І СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ПРАВА ЯК ГАЛУЗІ ПРАВА Ш цоінтитуципіого регулювання. Ііудь-ике обмеження регулятивної дії норм Конституції є протизаконним, а винні в цьому органи та посадові особи державної влади й місцевого самоврядування, інші суб'єкти несуть юридичну відповідальність'. Конституція України закріплює виключну компетенцію Верховної Ради України у формувані фінансового законодавства, в тому числі у сфері бюджету, податків, грошової системи, валютних відносин (ч. 2 ст. 92); закріплює визначальні принципи побудови бюджетної системи (ст. 95); бюджетний період (ст. 96); установлює компетенцію Рахункової палати (ст. 98), НБУ (статті 99, 100). У Конституції України визначено компетенцію уряду як вищого органу в системі органів виконавчої влади у сфері фінансової діяльності (статті 116,117), компетенцію місцевих державних адміністрацій (статті 118, 119). В Основному законі (статті 142, 143) закріплено право органів місцевого самоврядування на затвердження й виконання місцевих бюджетів, на власну матеріально-фінансову базу, на встановлення місцевих податків і зборів тощо. Ряд інших статей Конституції безпосередньо або опосередковано пов'язаний зі сферою фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, що впливає на якість фінансового законодавства. Зрозуміло, що конституційні нор-ми-принципи визначають у відповідних галузях права чіткішу деталізацію положень, у яких держава має інтерес. Найбільшу увагу конституційне законодавство приділило бюджетній діяльності, що пояснюється значенням бюджету як центральної ланки фінансової системи. У 2001 р. було прийнято Бюджетний кодекс України — перше кодифіковане джерело підгалузі фінансового права. Опрацьовують проект Податкового кодексу України. На сферу фінансів чинять регулятивний вплив і норми Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Кримінального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства тощо. Разом із законами, що мають загальний характер відносно публічних фінансів (наприклад, ЗУ «Про господарські товариства», «Про оренду державного майна», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»), ці акти забезпе-
1 ПацурківськийП. С. Місце фінансового ир;іи;і н системі права/ П. С. Па-цурківський // Науковий вісник Чернівецького державного університету. — Вип. 48. Правознавство. — Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1999. — С. 36. 1 Сугоняко О. Конституція і розвиток банківської діяльності: актуальні правові проблеми / О. Сугоняко, В. Кампо, А. Жуков // Вісник НБУ. — 2000. — Черв. — С. 26.
чують правове регулювання діяльності окремих суб'єктів фінан Деякі спеціальні закони у сфері бюджетних, податкових, грошово-кредитних відносин закріплюють високий рівень нормативно-правового регулювання у сфері публічної фінансової діяльності. Це передусім стосується щорічних законів «Про Державний бюджет України», а також ЗУ «Про систему оподаткування», «Про банки і банківську діяльність», «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» тощо. Крім того, у сфері публічної фінансів прийнято ряд статусних законів, що визначають правовий статус органів спеціальної фінансової компетенції, в тому числі ЗУ «Про Рахункову палату», «Про Державну податкову службу в Україні», «Про Національний банк України» тощо. Постанови Верховної Ради України щороку затверджують Основні засади бюджетної політики (бюджетні резолюції), положення яких уряд вкладає в розробку проектів законів про Державний бюджет на наступний рік. Норми фінансового права містяться в указах Президента України (особливо тих, що видавалися до 1999 р., тобто до закінчення терміну перехідних положень Конституції України, наприклад, щодо запровадження в Україні єдиного податку як прикладу спрощеної системи оподаткування), а також в актах Кабінету Міністрів України (постановах та декретах (останні видавалися впродовж 1992-1993 рр.)). Чимало актів уряд приймає у сфері бюджетних відносин. Окреме місце належить актам органів місцевого самоврядування та місцевої влади,що стосуються сфери публічної фінансової діяльності, але — щодо власної адміністративно-територіальної одиниці. Наприклад, рішенням місцевої ради затверджують бюджет відповідної територіальної громади. Велику групу джерел фінансового права становлять акти фінансових установ та державних регуляторів ринків фінансових послуг — Міністерства фінансів, Державного казначейства, Державної податкової служби, НБУ, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг (накази, інструкції та ін.). Деякі нормативно-правові акти такі органи видають спільно (наприклад, спільні постанови Кабміну і НБУ, спільні накази Мінфіну та Держказначейства), залежно від змісту відносин, що регулюються. Глна 3. ПРЕДМ ЕТ І СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ПРАВА_ЯК_ГАЛУЗІ ПРАВА 113 Фіиансово-правові норми містяться і в актах інших органів державної виконавчої влади — міністерств, відомсти тощо, які регулюють питання фінансів у межах відповідної галузі або сфери управління, а також у локальних актах, що їх приймає адміністрація підприємств, установ, організацій (положення про службу внутрішнього аудиту, про створення резервного фонду, кошторис бюджетної установи). Норми підзаконних нормативно-правових актів конкретизують зміст більш загальних фінансового-правових норм, що містяться у законах. Специфічною рисою фінансового законодавства є його постійний динамічний розвиток, який дає змогу державі своєчасно реагувати на швидкі економічні зміни. Водночас негативною рисою фінансового законодавства є його нестабільність, що істотно впливає на планування у сфері фінансів. Особливе місце в системі джерел фінансового права посідає судова практика,а саме рішення Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини. Якщо судові прецеденти у їх класичному розумінні не розглядають як джерела права для країн із континентальною системою права, до яких належить і Україна, то рішення зазначених вище судових органів безперечно є таким джерелом. Недарма підкреслюють, що, з огляду на складні законодавчі процедури та динаміку правотвор-чості в Україні загалом, саме рішення Конституційного Суду дають змогу якісно й оперативно усувати наявні недоліки фінансово-правових норм, що дає нам підстави вважати їх джерелами фінансового права1. Водночас можна цілком погодитися з академіком Л. К. Вороновою, яка вважає, що рішення Конституційного Суду України тоді може бути джерелом фінансового права загалом (із бюджетних, податкових або видаткових питань), коли їх ухвалюють за наслідками перевірки конституційності нормативно-правових актів або окремих актів із бюджетного чи податкового права, вміщених в окремих законах або Бюджетному чи майбутньому податковому Кодексах, або коли ці рішення дають тлумачення Конституції України, що має значення для з'ясування окремих норм фінансового права2. 1 Дмитрик О. О. Система джерел фінансового права: проблеми і перспек 2 Воронова Л. К. Фінансове право України / Л. К. Воронова. К.: Пре 8-219
Що стосується рішень Європейського Суду з прав людини, то крім того, що вони є обов'язковими для виконання Україною відповідно до ст. 46 Конвенції про захист людини і основоположних свобод 1950 р. та протоколів до неї, в Україні додатково прийнято ЗУ «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р1. Беручи до уваги, що рішення Європейського Суду з прав людини впливають на розвиток української правової системи, слід враховувати і наявність дефінітивних положень у його рішеннях. Відповідно, те, що тлумачення дефінітивних норм, здійснене Європейським Судом, Україна не може ігнорувати. До системи джерел фінансового права також належать міжнародні договори,ратифіковані у встановленому ст. 9 Конституції України порядку, які за згодою Верховної Ради України стають частиною національного законодавства. Враховуючи інтеграційні процеси, у яких перебуває Україна, а також загалом процеси глобалізації, міжнародні договори набувають особливого значення при врегулюванні фінансових відносин.
|
