Загальна організація та управління виконанням місцевого бюджету

 

При формуванні бюджету основні цілі й завдання визначаються й обговорюються місцевою радою. Результатом етапів складання та затвердження бюджету є прийняття бюджетних призначень, на основі яких розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов‘язання.

В процесі виконання бюджету важливо, щоб фінансові ресурси, надані головному розпоряднику бюджетних коштів, спрямовувалися і контролювалися з метою досягнення цілей та завдань затвердженого бюджету. Періодичні звіти повинні містити інформацію щодо рівня ефективності використання розпорядниками коштів з метою досягнення запланованих цілей, пов‘язаних з виконанням програм і наданням послуг. Оскільки відхилення обсягів фактичного фінансування від запланованих показників у процесі виконання бюджету трапляється досить часто, виникає потреба внесення змін. Моніторинг видатків у процесі виконання місцевих бюджетів дозволяє дещо виправити допущені прорахунки і скоригувати плани фінансування відповідно до реалій і поточних потреб. Саме спроможність забезпечувати гнучкість у рамках контролю відрізняє успішні системи виконання бюджету від невдалих. Управління видатками потребує чітких правил і процедур, відповідних аналітичних систем і методів багаторазового застосування, періодичного надання Міністерству фінансів, Державному казначейству і обласним фінансовим управлінням важливої інформації в своїх звітах. Підвищення ефективності та результативності видатків вимагатиме нових децентралізованих підходів до управління видатками, які передбачатимуть встановлення цілей, стандартів якості та засобів контролю за видатками замість додаткових управлінських повноважень обласної ланки щодо розподілу коштів на досягнення цих цілей.

Традиційно процес управління видатками розглядався як вузька система контролю. Недавні зміни, спричинені прийняттям Бюджетного кодексу, вимагають використання бюджету як управлінського інструмента разом з інформацією про результати діяльності і відходу від традиційного поняття бюджету як бухгалтерського документа. У майбутньому виконання місцевих бюджетів вимагатиме здійснення моніторингу діяльності постачальників, що надають послуги, які раніше надавалися міськими, районними і обласними органами влади. Це потребуватиме застосування нових технічних навичок і процедур звітності. Для підвищення результативності діяльності міст, районів та областей вирішальною є здатність використовувати аналітичну інформацію при розробці планів видатків і оцінці результатів виконання бюджету.

Належне виконання бюджету вимагає дотримання таких принципів:

· моніторингу виконання бюджету на основі чітко визначених цілей фінансування;

· відповідності зобов’язань розміру бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами;

· зобов’язання не повинні перевищувати граничного обсягу виділених коштів, що затверджуються місцевими радами;

· вчасності та достовірності звітності.

В основу виконання бюджету необхідно закласти стратегію досягнення цілей та завдань, що вимірюються показниками результативності.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Оптимальний розподіл функцій, встановлення основних вимог, запровадження нових технологічних підходів, ефективна співпраця та відповідальність кожного учасника бюджетного процесу є передумовами успішного використання бюджетних коштів. Тому краще розуміння основних аспектів процесу виконання бюджетів дозволить студентам використовувати спеціальні дані, документи та процедури в процесі виконання бюджету, а також застосовувати ці знання в практичній.

Ефективне управління видатками набуває особливої актуальності в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. Поставлені завдання та цілі будуть досягнуті тільки за умови фінансового їх забезпечення, але в той же час вони не повинні виходити за межі наявних фінансових ресурсів. Взяті зобов’язання повинні відповідати визначеним призначенням. Від цього також залежить ефективність політичних рішень, які іноді можуть бути просто нереалістичними. Оскільки бюджети повинні мати збалансовані поточні доходи та поточні видатки, то рівень витрат і особливо їх структура в будь-якому році визначається відповідно до обсягу надходжень. Щодо того, на які суспільні послуги чекають громадяни, то вони зазвичай змінюються у напрямку, протилежному до наявних доходів. Тому найважливішим завданням стадії виконання бюджету має стати реалізація визначених бюджетних завдань та функцій, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів коштом найменших витрат.

Місцеві бюджети мають формуватися на основі очікуваних надходжень. Впровадження нового механізму міжбюджетних трансфертів не передбачає фундаментальних змін щодо цього підходу – навпаки, надходження стануть стабільнішими. Маючи стабільні надходження, місцеві керівники більше уваги приділятимуть управлінню виконанням бюджету.

На підвищення ефективності використання бюджетних коштів направлений нещодавно прийнятий Указ Президента України «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері». Указом передбачено проведення за участю Рахункової палати поглибленого аналізу стану державного фінансового контролю. Створення дієвої системи виконання місцевих бюджетів вимагає розробки ряду нормативно-правових актів, внесення змін до законів, які регулюють громадські закупівлі, формування тарифів на послуги підприємств житлово-комунального господарства, надання пільг, компенсацій та державних гарантій. Розбалансованість між обсягом пільг, що надаються, та обсягом джерел їх покриття вимагає запровадження грошової адресної компенсації на основі державних гарантій.

Основне завдання організації та управління виконанням відповідного місцевого бюджету полягає в забезпеченні відповідності діяльності розпорядників бюджетних коштів визначеній меті та завданням. Важливим чинником організації виконання бюджету є система стимулювання кращих результатів. Основою має стати правило, що кошти, зекономлені за рахунок підвищення ефективності використання відповідною установою сум затверджених асигнувань, залишаються у розпорядника коштів і спрямовуються на поліпшення виконання завдань. Поширеною практикою щодо цього є система контрактів, що передбачає низку стимулів за досягнення окреслених результатів.

Практика свідчить, що більшість проблем, які виникають на стадії виконання, – це питання, яким було приділено недостатньо уваги на стадії формування. Тому своєчасне виявлення передумов, що призводять до проблем, дозволить скоординувати зусилля на виправленні помилок та недопущенні негативних наслідків. Дотримання принципів економності, ефективності та дієвості є основним завданням організації та управління виконанням бюджету.

Фінансування громадських послуг здійснюється на основі таких принципів:

· плановості;

· цільового спрямування;

· ефективного та результативного використання коштів;

· оптимального поєднання власних надходжень бюджетних установ, запозичень та бюджетних коштів;

· додержання режиму економії та здійснення постійного контролю за їх використанням.

Принцип плановості означає, що бюджетні призначення головним розпорядникам коштів визначаються рішенням про місцевий бюджет та виділяються відповідно до нього. Крім цього, встановлені рішенням повноваження мають кількісні та часові обмеження.

Принцип цільового спрямування полягає у тому, що кошти виділяються головним розпорядникам коштів та використовуються на чітко визначені цілі та заходи.

Принцип ефективного використання коштів передбачає результативність діяльності, тобто виконання завдань з найменшими витратами фінансових ресурсів. Бюджетні кошти надаються на умовах забезпечення найбільшої результативності їх використання. Цей ефект повинен виявлятися, з одного боку, у вирішенні завдань соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, а з другого – у зворотному збільшенні надходжень за рахунок приросту доходів розпорядників коштів.

Принцип оптимального поєднання власних надходжень бюджетних установ, запозичень та бюджетних коштів полягає в тому, що обсяг фінансування визначається з урахуванням наявності власних ресурсів та можливості залучення кредитних.

Принцип постійного контролю дає змогу виявити недоліки та помилки, своєчасно їх усунути, а також оцінити правильність визначення обсягів.

Слід зазначити, що бюджетне фінансування, крім загальних принципів фінансування, має також свої специфічні принципи, зокрема:

· бюджетні установи отримують кошти лише з одного бюджету (одноканальність). Виняток становить фінансування загальнодержавних програм та заходів, наприклад, ліквідація стихійного лиха, епідемій тощо;

· фінансування бюджетних установ здійснюється на основі економічно обґрунтованих розрахунків та визначених лімітів.

Законодавчі положення щодо процесу виконання місцевих бюджетів визначаються статтею 78 Кодексу – «Виконання місцевих бюджетів».

Цією статтею встановлено, що Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів.

Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання місцевих бюджетів.

Зазначені положення покладають на місцеві органи виконавчої влади відповідальність за реалізацію прийнятих представницькими органами відповідних адміністративно-територіальних одиниць рішень про бюджет на планований період, а місцеві фінансові органи мають організувати процес виконання місцевих бюджетів та управління коштами відповідного бюджету згідно з вимогами Кодексу, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про обласні, районні державні адміністрації», нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, міністерств та відомств у частині витрачання коштів місцевих бюджетів, рішень та розпоряджень місцевих органів виконавчої влади, а також принципами побудови бюджетної системи України.

Зупинимось більш детально на статтях Кодексу, що регулюють процес виконання державного бюджету та поширюються на процес виконання місцевих бюджетів.

Стаття 48 визначає функції, за якими здійснюється казначейське обслуговування місцевих бюджетів:

Ø операції з коштами місцевих бюджетів;

Ø розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

Ø контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів;

Ø бухгалтерський облік та складання звітності про виконання місцевого бюджету.

Стаття 51 встановлює процедури виконання місцевих бюджетів за видатками.

Стадіями виконання місцевих бюджетів за видатками є:

· встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

· затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

· взяття бюджетних зобов’язань;

· отримання товарів, робіт та послуг;

· здійснення платежів;

· використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

Бюджетний кодекс передбачає, що асигнування надається тільки тим об’єктам, щодо яких ці асигнування були передбачені. Розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за управління бюджетними коштами. Бюджетний кодекс забороняє брати зобов’язання та проводити видатки, більші за бюджетні асигнування. Будь-яке розміщення замовлення, придбання товару, послуг без передбачених на це асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом та рішенням відповідної ради про місцевий бюджет, не вважається бюджетним зобов’язанням.

Розпорядник бюджетних коштів отримує товари, роботи та послуги відповідно до умов взятого (зареєстрованого) бюджетного зобов’язання і тільки після цього приймає рішення про їх оплату та подає платіжне доручення на здійснення платежу.

Реєстрація (відображення) в бухгалтерському обліку виконання місцевих бюджетів відповідного бюджетного зобов’язання стає надійною перепоною виникненню заборгованості та нецільовому використанню бюджетних коштів. Саме цей механізм значно посилює відповідальність головного розпорядника бюджетних коштів на стадії розробки на основі плану діяльності проекту кошторису та бюджетного запиту і – відповідно – визначення фінансового органу в процесі прийняття рішення про включення бюджетних запитів до проекту рішення про місцевий бюджет. При цьому простежується тісний взаємозв’язок стадій бюджетного процесу, а саме, встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису та затвердження кошторисів з формуванням відповідного бюджету (встановлення бюджетних призначень).

Результатом цієї роботи є затвердження основного планового документа бюджетної установи – кошторису, який визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення визначених мети та завдань. При цьому, як уже було зазначено в другому модулі, мета повинна піддаватися виміру.

З огляду на це процес виконання місцевих бюджетів стає найважливішим етапом бюджетного процесу, оскільки стан виконання місцевих бюджетів має засвідчити:

· досягнення конкретних результатів діяльності відповідно до визначених завдань;

· точність прогнозування показників бюджету щодо доходів та видатків;

· ефективність здійснюваної відповідними органами роботи (адміністрування) щодо наповнення дохідної бази місцевих бюджетів;

· оптимальність прийнятих рішень щодо спрямування ресурсів місцевих бюджетів за напрямами діяльності органів місцевої влади;

· досягнення фінансової самодостатності органів місцевого самоврядування;

· рівень забезпечення соціальних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці як за рахунок коштів місцевого бюджету, так і отриманих з державного бюджету у вигляді субвенцій;

· ефективність використання запозичених ресурсів;