Глава 7. Краткосрочная бюджетная поддержкаИстория развития кредитных отношений предприятий с бюджетами в постсоциалистический период в РФ наглядно демонстрирует процесс становления рыночной экономики, формирования частного сектора на базе тотального огосударствления. Вектор развития этих отношений направлен от патернализма, государственной опеки еще неокрепших бывших государственных предприятий к оказанию финансовой поддержки на чисто рыночных условиях. Неизменным остается дифференцированный подход к отбору отраслей и предприятий, претендующих на государственную краткосрочную финансовую поддержку, и льготные процентные ставки ниже ставки рефинансирования Центрального банка, делающие государственную поддержку весьма привлекательной. В 90-е г. коренным образом изменилась структура собственности в России, преобладающей ее формой стала частная собственность. Именно процесс приватизации определил и эволюцию форм и механизмов краткосрочной кредитной поддержки предприятий и организаций — произошел переход от прямого безвозмездного финансирования за счет бюджетных средств к бюджетному кредитованию на принципах возвратности, срочности и платности. Этот процесс отражает становление рыночной экономики, в условиях которой предприятие несет полную материальную ответственность за возврат государственных средств и их целевое использование. Бюджетное кредитование в отличие от безвозмездного финансирования содержит в себе стимулы к эффективному использованию полученных средств. Государственная кредитная политика в области бюджетного кредитования является составной частью общей государственной экономической политики. Краткосрочной бюджетной поддержкой в ее различных формах пользуются сотни российских предприятий различных отраслей. За период 1992—2003 гг. издано около 200 официальных документов федерального уровня, посвященных государственной поддержке предприятий агропромышленного комплекса, угольной, лесной, оборонной, легкой и текстильной промышленности, малого бизнеса, а также обеспечению финансирования завоза товаров в районы Крайнего Севера. Правовой основой бюджетного кредитования являются ст. 76 и 77 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а предоставление государственных и муниципальных гарантий регулируется его ст. 116 и 117. Бюджетные кредиты предоставляются за счет средств бюджетов различных уровней (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) и целевых внебюджетных фондов, а также за счет средств отраслевых и межотраслевых фондов, как на пополнение оборотньж средств, так и на инвестиции в форме капитальных вложений. Кредиторами предприятий могут быть бюджеты различных уровней, а виды и условия предоставления кредитов определяются соответственно федеральными финансовыми органами, финансовыми органами субъектов РФ или местных органов власти. При утверждении бюджета соответствующего уровня на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предоставления, лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Субъектами бюджетного кредитования могут быть как государственные, так и негосударственные предприятия и организации. Способами обеспечения исполнения обязательств по возвра-1 ту бюджетного кредита могут быть только: • банковские гарантии, поручительства; • залог имущества, в т.ч. в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита, причем обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом. Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, они также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. Государственная краткосрочная кредитная поддержка предприятий и организаций в течение последних десяти лет в РФ осуществлялась в следующих формах (табл. 7.1).
Таблица 7.1 Формы и механизмы предоставления краткосрочной финансовой поддержки предприятиям из бюджетов
Краткосрочная бюджетная поддержка предоставляется предприятиям из бюджета на возвратной и возмездной основе. Особо контролируется возвратность средств — возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет, за каждый день просрочки платежа установлены пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Банка России. Использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению[48]. Бюджетная финансовая помощь предоставляется предприятиям на льготных условиях, что делает ее особенно привлекательной, бюджетные и налоговые кредиты предоставляются, как правило, под проценты ниже ставки рефинансирования (в зависимости от вида кредита и субъекта кредитования от 1/4 до 3/4 ставки рефинансирования). Отличительная черта краткосрочной бюджетной поддержки — дифференцированный подход к предприятиям-претендентам при ее распределении, последствия применения которого могут оцениваться неоднозначно. С одной стороны, оказывая финансовую поддержку, государство учитывает социальную значимость предприятия, поддерживает уровень занятости, с другой — таким образом ослабляется механизм конкуренции, «на плаву» искусственно поддерживаются неэффективные предприятия, которые в противном случае должны покинуть рынок. Бюджетная помощь может создать тепличные условия для предприятия, и тогда появляется серьезный стимул заняться вместо «поиска прибыли» «поиском ренты» — государственных льгот и привилегий[49]. Наиболее полно поиск ренты российскими предприятиями отражен в исследовании государственной финансовой поддержки предприятий, проводившемся по заказу Мирового банка на протяжении 1992-1994 гг.[50] Она изучалась на примере выборки из 439 промышленных предприятий. Установлено, что в 1992 г. 24% предприятий из обследованной выборки получали государственные финансовые трансферты в той или иной форме, в 1993 г. — 34% и в 1994 г. — 27%. При этом подчеркивается, что опросный метод занижает масштабы распространения и величину государственных трансфертов, т.к., во-первых, некоторые предприятия (предположительно получатели наиболее крупных трансфертов) отказались от участия в опросе, а другие, отвечая положительно на вопрос о получении их в той или иной форме, отказывались давать информацию об их объеме. Исследования показали, что число занятых на предприятии максимально повышает вероятность получения государственных трансфертов (табл. 7.2).
Таблица 7.2 Трансферты и занятость (доля предприятий, получивших трансферты, %)[51]
Ежегодно государство предоставляет бюджетную адресную поддержку за счет федерального бюджета предприятиям различных отраслей: – организациям топливно-энергетического комплекса, осуществляющим сезонные заготовки топлива на электростанциях, закачку газа в подземные хранилища, проведение мероприятий по ремонту электрооборудования, а также для обеспечения населения топливом; – организациям легкой и текстильной промышленности для сезонной закупки сырья и материалов для производства товаров народного потребления и продукции производственно-технического назначения; – предприятиям лесной промышленности для создания межсезонных запасов древесины, сырья и топлива; – предприятиям агропромышленного комплекса для осуществления сезонных затрат. Однако, как показывает российский и зарубежный опыт, предоставление предприятиям бюджетных средств по льготным процентным ставкам порождает у них иждивенческие настроения. Бюджетные средства весьма ограничены и их предоставление под низкие проценты экономически не оправдано. Как показывает мировой опыт, прямая финансовая поддержка производственных предприятий оказывается малоэффективной и высокозатратной, она часто порождает структурные дисбалансы в экономике. В связи с этими обстоятельствами было необходимо отказаться от кредитования предприятий и предоставления им финансовых гарантий за счет средств федерального бюджета и полностью передать эти функции специализированным агентствам, страховым компаниям и банкам с государственным участием[52]. Фактически механизм предоставления финансовой поддержки предприятий стал изменяться уже в 2001 г., когда вместо прямого выделения средств на эти цели был определен порядок возмещения в виде субсидий из федерального бюджета на возмещение разницы процентных ставок по кредитам, полученным в российских кредитных организациях[53]. Этому процессу способствовала и ситуация на, денежном рынке — излишек ликвидности коммерческих банков. Размер субсидий на возмещение процентной разницы определялся исходя из ставки рефинансирования на дату получения кредита. Предприятиям топливно-энергетического комплекса такие субсидии предоставлялись в размере 2/3 ставки рефинансирования[54], организациям легкой, текстильной и лесной промышленности— 1/2 ставки рефинансирования[55]. Сельское хозяйство получило в 2001 г. денежные субсидии из федерального бюджета на поддержку племенного животноводства, северного оленеводства, овцеводства, элитного семеноводства, производства льна и конопли[56]. В 2002 и 2003 гг. порядок бюджетного субсидирования процентных ставок был сохранен на тех же условиях, что и в 2001 г.[57] В 2003 г. за счет федерального бюджета будет также предоставлено налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек по уплате федеральных налогов и сборов в пределах финансового года в сумме не более 1,7 млрд руб[58]. За последние годы механизм финансовой поддержки предприятий в России существенно изменен: от выделения бюджетных средств правительство перешло к банковскому кредитованию с субсидированием процентных ставок. Причем эти изменения затронули не только федеральный, но и региональный уровень бюджетной системы. Например, в Ставропольском крае совокупный объем кредитования предприятий АПК на условиях субсидирования процентных ставок в 2001 г. резко, почти в десять раз, вырос и достиг 649,16 млн руб. Плановый размер субсидий составил 52,5 млн руб., а сумма фактических выплат — 49,5 млн руб. В целом этой формой кредитования воспользовались более трехсот предприятий АПК края в рамках 329 кредитных договоров. По сути дела, впервые за постсоциалистический период государство сформировало инструменты, стимулирующие коммерческие банки к кредитным вложениям в сельское хозяйство. Причем на 1 руб. бюджетных средств, выделенных АПК в Ставропольском крае, удалось привлечь 13,11 руб. банковских кредитных ресурсов. Однако выявилась и проблема — субсидии из федерального бюджета на компенсацию процентов смогли получить только идеально устойчивые и кредитоспособные предприятия, т.к. государственные гарантии банков не предоставлялись[59]. Правительство Москвы также ежегодно оказывает финансовую помощь ряду промышленных предприятий города в форме компенсации затрат по привлекаемому банковскому кредиту (преимущественно на инвестиционные цели) в размере не более ставки рефинансирования[60]. Рейтинговый центр Информационного агентства А&М специально для этих целей разработал рейтинг бюджетной эффективности, который, к сожалению, не представлен на его сайте в Интернет[61]. Таким образом, субсидирование процентных ставок за счет средств бюджетов по банковским кредитам, получаемым предприятиями, на сегодня является наиболее эффективной формой их государственной краткосрочной финансовой поддержки, которая, с одной стороны, повышает заинтересованность банков в кредитовании реального сектора экономики, а с другой — повышает эффективность использования заемных средств и ответственность заемщиков за их возврат. Кредитование предприятий посредством временного уменьшения обязательств перед бюджетом регулируется НК РФ, который предусматривает следующие формы краткосрочной финансовой поддержки предприятий и организаций в виде временного уменьшения обязательств перед бюджетом: • отсрочки, рассрочки по уплате налогов и сборов; • налоговые кредиты. Общее в этих формах кредитования состоит в том, что они связаны с изменением сроков уплаты налогов и сборов в бюджет. Согласно ст. 62 НК РФ изменение срока выполнения обязательств перед бюджетом не может применяться по отношению к юридическим лицам, в отношении которых: – возбуждено уголовное дело по признакам преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах; – проводится производство по делу о налоговом правонарушении либо по делу об административном правонарушении, связанном с нарушением законодательства о налогах и сборах; – имеются достаточные основания полагать, что это лицо воспользуется таким изменением для сокрытия своих денежных средств или иного имущества, подлежащего налогообложению. Решение о предоставлении предприятию (организации) кредита в виде отсрочки, рассрочки платежа по налогам и сборам, а также налогового или инвестиционного налогового кредита принимают финансовые органы различных уровней в зависимости от статуса налога (федеральные, региональные, местные). Налоговый кодекс устанавливает конкретные основания для предоставления отсрочки, рассрочки по уплате налогов, налогового кредита (табл. 7.3). Отсрочка или рассрочка по уплате налога может быть предоставлена заинтересованному юридическому лицу при наличии хотя бы одного из перечисленных оснований. Особенность кредитования в виде отсрочки (рассрочки) платежа в бюджет — она не оформляется кредитным договором, а только разрешением полномочного финансового органа, что, однако, не лишает эту операцию всех признаков кредита — возвратности, срочности, платности. Срок отсрочки или рассрочки — до шести месяцев, соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности. Налоговый кодекс предполагает только три основания предоставления налогового кредита — это причинение ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы, задержка финансирования из бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа, а также угроза банкротства в случае единовременной уплаты налога. Таблица 7.3 Условия предоставления отсрочки, рассрочки по уплате налога, налогового кредита
Налоговый кредит может быть предоставлен по одному или нескольким налогам сроком от трех месяцев до одного года. Плата за налоговый кредит не взимается, если он предоставляется заинтересованному лицу по причине убытков от стихийных бедствий, технических катастроф и других обстоятельств непреодолимой силы, а также если имеет место его недофинансирование из соответствующего бюджета. Плата за отсрочку (рассрочку) уплаты обязательств в бюджет устанавливается дифференцированно, в зависимости от оснований ее предоставления, сумма отсрочки или рассрочки по налогу также зависит от оснований ее получения (табл. 7.4). Таблица 7.4 Условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора
Если налоговый кредит предоставляется в связи с угрозой банкротства этого лица в случае единовременной уплаты налога, то проценты устанавливаются в размере ставки рефинансирования ЦБ, действовавшей за период договора о налоговом кредите. Уполномоченный орган может потребовать предоставления документов об имуществе, которое может быть предметом залога либо поручительства. В договоре о предоставлении налогового кредита указывается сумма налогового кредита и виды федеральных налогов и сборов, по которым он представляется, а также проценты. Суммы налогового кредита подлежат возврату равными долями по каждому сроку уплаты или единовременно, с уплатой процентов путем перечисления средств в доход федерального бюджета. Предоставление отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, а также налоговых кредитов позволяет предприятиям сохранить свои оборотные средства, хотя и обязывает в ряде случаев уплачивать проценты. Таким образом, кредитные взаимоотношения предприятий с бюджетами весьма разнообразны, применение конкретных их форм зависит от общей ситуации в экономике, от финансовых возможностей бюджетов и количества кредитных ресурсов в банковской системе. Контрольные вопросы к главе 7 1. Каковы правовые основы бюджетного кредитования в России? 2. Каковы условия предоставления и формы обеспечения возврата бюджетных кредитов? 3. Каковы формы и механизмы краткосрочной бюджетной поддержки предприятий? 4. Какие отрасли экономики получают регулярно краткосрочную бюджетную поддержку за счет средств федерального бюджета? 5. В чем заключается положительное влияние и отрицательные последствия бюджетной поддержки предприятий? 6. Каков механизм бюджетной поддержки в виде субсидирования процентных ставок по банковским кредитам? 7. Каковы правовые основы кредитования в форме временного уменьшения обязательств перед бюджетом? 8. Каковы основания предоставления отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, налоговых кредитов? 9. Каков механизм налогового кредитования? 10. Как устанавливаются размер кредита и величина процентной ставки в зависимости от оснований предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов?
|
