б) Федеральные органы исполнительной власти 3 страница

Напротив, в случае, к примеру, выявления уполномоченным на то органом государственного экологического контроля в деятельности субъекта­природопользователя нарушений законов складываются принципиально другие правоотношения, имеющие для нарушителя отрицательные последствия в виде наказания, необходимости устранить допущенные нарушения, причины и условия, им способствующие, обязанности возместить причиненный вред и т. п. Таким образом, можно говорить о принудительном характере складывающихся для субъекта­правонарушителя правоотношений, которые классифицируются как правоохранительные.

Можно рассматривать экологические правоотношения и с позиции степени регламентации деятельности тех или иных субъектов. Так, дозволяемое нормами экологического права то или иное поведение без детального раскрытия его содержания может порождать материальные правоотношения. Например, ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставляет общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, право оказывать содействие органам государственной власти в решении вопросов охраны окружающей среды, однако четкие рамки и процедура оказания такого содействия законом не установлены. В то же время алгоритм действий членов экспертной комиссии при проведении государственной экологической экспертизы строго регламентирован, что позволяет говорить о наличии в таких случаях процессуальных правоотношений.

Если поведение того или иного субъекта обусловлено строгим указанием закона или иного нормативного правового акта совершить
то или иное действие, то можно вести речь о правообязывающих правоотношениях. Так, п. 2 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» четко устанавливает, что субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять в установленном законодательством порядке сведения об организации производственного контроля в органы исполнительной власти, осуществляющие государственный экологический контроль. В свою очередь, правоустанавливающие правоотношения складываются при реализации теми или иными субъектами предоставленных им прав. Например, граждане согласно ст. 11Федерального закона «Об охране окружающей среды» могут создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, но не обязаны реализовывать такое право.

Наконец, классификацию правоотношений можно провести по сферам, в которых они складываются. Исходя из предмета регулирования экологического права, в этой связи можно выделить правоотношения природоохранные (развивающиеся в сфере охраны окружающей среды), природоресурсные (при использовании тех или иных природных ресурсов) и правоотношения по обеспечению экологической безопасности.

 

 

§ 3.2. Субъекты экологических правоотношений

 

В экологические правоотношения в соответствии с законодательством и иными источниками права может вступать достаточно широкий круг субъектов, которых можно классифицировать как публичные и частные. Такое разделение предопределяется правовым статусом конкретного субъекта, то есть совокупностью прав и обязанностей, и интересами, которые преследует субъект, вступая в правоотношения. И если говорить о правовом статусе публичных субъектов, то он жестко регламентирован нормами права, поскольку каждый такой субъект выполняет строго определенные функции, решая при этом конкретные задачи. И в значительной степени использование публичными субъектами своих правомочий одновременно можно считать и их обязанностью совершить определенные действия или принять конкретные решения. Так, решение о привлечении к административной ответственности за нарушение правил лесопользования может принять только специально уполномоченное на то должностное лицо органа, осуществляющего государственный лесной контроль, однако это не означает право выбора у такого лица между необходимостью наказать виновного и возможностью простить допущенные нарушения, поскольку у него есть четкая задача, а именно пресечь правонарушение и наказать виновного, защищая тем самым публичный интерес.

Напротив, правовой статус частных субъектов дает им возможность участвовать в правоотношениях, как правило, по своему усмотрению, имея при этом возможность воздержаться от совершения тех или иных действий по причине их нецелесообразности. Так, предприниматель едва ли будет заниматься конкретным видом природопользования или экологически полезной деятельности, к примеру переработкой отходов, если это не влечет за собой получение разумной прибыли. При этом его никто не праве и принуждать заниматься этим.

К публичным субъектам относятся:

• Российская Федерация;

• субъекты Российской Федерации;

• муниципальные образования;

• высшие органы государственной власти Российской Федера­ции (Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции, Правительство Российской Федерации);

• органы прокуратуры, реализующие свои функции в экологической сфере, а также иные правоохранительные органы, осуществляющие природоохранную деятельность;

• федеральные органы исполнительной власти, специально уполномоченные в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности;

• представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, создаваемые в регионах специальные органы, осуществляющие управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• органы местного самоуправления и создаваемые ими специальные органы, осуществляющие управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

• должностные лица перечисленных выше органов.

В число частных субъектов входят:

• граждане Российской Федерации, законно находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

• российские и иностранные юридические лица, юридические лица со смешанным капиталом;

• общественные экологические объединения и иные некоммерческие организации, в том числе российские отделения международных неправительственных экологических организаций[7].

Правоотношения между частными субъектами, как правило, носят гражданско­правовой характер, в то время как правоотношения между публичными и частными субъектами по большей части подразумевают императивность.

Субъекты (участники) экологических правоотношений могут быть сгруппированы и по объему их правомочий в отношении природных объектов. По этому критерию следует выделить:

• собственников природных ресурсов;

• пользователей природными ресурсами;

• владельцев природных ресурсов;

• арендаторов природных ресурсов;

• обладателей сервитутного права на природные ресурсы, находящиеся в чужом пользовании. Детально вопросы, связанные
с правами на природные ресурсы, излагаются в главе 6 настоящего учебника.

 

 

§ 3.3. Объекты экологических правоотношений

 

Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» называет объекты охраны окружающей среды, которые также являются объектами экологических правоотношений. К ним прежде всего относятся:

• земли, недра, почвы;

• поверхностные и подземные воды;

• леса и иная растительность;

• животные и другие организмы и их генетический фонд;

• атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

К числу объектов, подлежащих охране в первоочередном порядке, отнесены:

• естественные экологические системы;

• природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат:

• объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия;

• государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно­оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы;

• исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

• объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко­культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

• континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации;

• редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Вместе с тем понятие «объекты экологических правоотношений» шире понятия «объекты окружающей среды», поскольку, как указывалось в главе 2 учебника, экологические отношения включают в себя три относительно самостоятельные, но взаимно обусловленные группы общественных отношений, в том числе в сфере природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Так, к кругу объектов экологических правоотношений можно отнести, например, риск причинения вреда окружающей среде либо здоровью человека в силу потенциальной опасности конкретного производственного или иного объекта. Это побуждает руководство такого объекта к заключению соответствующего договора страхования ответственности независимо от того, наступит страховой случай или нет. К объектам экологических правоотношений можно отнести и те же самые отходы, образование которых в процессе производственной деятельности обусловливает необходимость принятия мер к их утилизации или транспортировке к месту централизованного размещения, а это подразумевает наличие договорных отношений с субъектами, осуществляющими соответствующую деятельность по обращению с отходами.

Правоотношения, связанные с обязательными платежами за пользование природными ресурсами, в качестве объекта будут
иметь установленный государством порядок компенсации за вмешательство того или иного субъекта в природную среду. При возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера объектом правоотношений выступает безопасность граждан и окружающей среды.

Таким образом, учитывая разнообразие возможных правоотношений, которые могут складываться в экологической сфере, в качестве возможных объектов таких правоотношений выступают как собственно объекты окружающей среды, так и иные объекты.

 

 

§ 3.4. Эколого­правовые нормы

 

К эколого­правовым нормам относятся правила и предписания, содержащиеся, как правило, в законах и подзаконных правовых актах, а также в нормативных договорах и обычаях, имеющих отношение к регулированию общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Эколого­правовые нормы с учетом их значимости в регулировании общественных отношений можно подразделить на:

• нормы­дефиниции;

• нормы­декларации;

• нормы­принципы;

• нормы­регуляторы.

В последние годы в нормотворчестве, в том числе и в экологической сфере, сложилась позитивная в целом тенденция, выражающаяся в нормативном закреплении определений ключевых понятий
в нормах­дефинициях. Так, согласно ст. 1 Федерального закона
«Об охране окружающей среды» под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических
систем, природных и природно­антропогенных объектов. Анало­
гичный подход законодателя прослеживается в ст. 1 Федерального закона «О животном мире» [27], в ст. 1 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» [41] и в ряде других законов. Это способствует единообразному пониманию различными субъектами экологических правоотношений одних и тех же явлений, процессов, событий и позволяет правильно формировать практику правоприменения, что особенно важно при разрешении тех же споров, когда во главу угла ставится не субъективное толкование, а четко выраженная позиция законодателя, не говоря уже о вопросах привлечения к уголовной или административной ответственности.

Нормы­декларации по своей сути имеют характер лозунгов и по большей части не могут быть подкреплены твердыми гарантиями со стороны публичной власти либо влечь за собой какую­то ответственность за их буквальное невыполнение. Например, ст. 42 Конституции РФ декларирует, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, однако реально обеспечить это право государство пока не в состоянии в силу многочисленных причин объективного и субъективного характера. В свою очередь, декларативной выглядит и ст. 58 Конституции РФ, закрепившая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, поскольку из смыслового содержания этой нормы неясно, каким образом должна осуществляться такая охрана (исполняться обязанность), и, самое главное, нет указания на ответственность за невы­
полнение такой обязанности.

Нормы­принципы — это закрепленные в законодательных актах ключевые положения, которыми призваны руководствоваться в процессе своей деятельности участники (субъекты) соответствующих правоотношений. К примеру, в ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплены принципы недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды и обязательности государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Эти принципы находят свою реализацию в установлении нормативов качества атмосферного воздуха, ответственности за его загрязнение, вплоть до уголовной, а также в установлении лимитов для конкретных природопользователей, осуществляющих выбросы вредных веществ в атмосферный воздух.

Наконец, нормы­регуляторы непосредственно определяют рамки поведения тех или иных субъектов экологических правоотношений. Неисполнение или ненадлежащее исполнение содержащихся в них предписаний может повлечь за собой определенные негативные последствия как для частных, так и для публичных субъектов. Так, необоснованный отказ специально уполномоченного государственного органа в области использования и охраны недр в выдаче лицензии на недропользование может быть оспорен в судебном порядке, результатом чего будет судебное решение, обязывающее соответствующий орган выдать лицензию.

В то же время грубое нарушение самим предприятием­недропользователем жестких требований, скажем, по охране недр может служить основанием для прекращения его права на использование недр.

Эколого­правовые нормы содержатся в источниках экологического права, которым посвящена глава 4 учебника.

 

 

§ 3.5. Основания возникновения, изменения
и прекращения экологических правоотношений

 

Для того чтобы экологические правоотношения возникли, изменились либо прекратились, необходимо наличие определенных оснований. Такими основаниями выступают юридические факты, под которыми понимаются явления, события, действия (бездействие) субъектов, решения органов публичной власти и судебные решения, влекущие определенные правовые пос­
ледствия.

Так, вступление физического лица в права наследования земельным участком обусловлено допускаемым гражданским законодательством событием — смертью наследодателя. При этом наследник становится участником в том числе экологических правоотношений, поскольку он приобретает соответствующие его статусу права и принимает на себя определенные обязанности, например рационально и по целевому назначению использовать доставшийся ему земельный участок и принимать все необходимые меры к недопущению его деградации.

В свою очередь, такое явление, как стихийное бедствие, может повлечь за собой необходимость временного изъятия у собственника земельного участка на основании решения уполномоченного исполнительного органа государственной власти. Собственник продолжает оставаться таковым, однако не имеет возможности использовать принадлежащий ему участок по своему усмотрению, то есть налицо изменение правоотношений. Более того, правоотношения могут прекратиться в случае невозможности возвращения собственнику временно изъятого участка после получения им соответствующей компенсации.

Примером возникновения экологических правоотношений вследствие бездействия может служить непринятие лесопользователем должных мер к обеспечению пожарной безопасности на переданной ему в пользование территории лесного фонда, когда орган государственного лесного контроля даже при отсутствии реального вреда от такой противоправной пассивности принимает к лесопользователю определенные законодательством меры принудительного характера.

Прекращение экологических правоотношений может быть вызвано официально заявленным отказом природопользователя от реализации своих прав, то есть путем совершения действия, заключающегося в обращении к уполномоченному на то органу с изложением своего волеизъявления.

Решением уполномоченного на то государственного органа может быть изменен характер экологических правоотношений в случае приостановления действия выданной природопользователю лицензии вследствие несоблюдения последним установленных лицензионных требований. При этом, продолжая формально оставаться природопользователем, он таковым фактически не является, поскольку до устранения в установленный срок требования внесенного ему предписания не вправе в полной мере реализовывать свои права, а кроме того, может вообще утратить свой статус природопользователя в случае дальнейшего игнорирования требований органа публичной власти.

Судебные решения также могут порождать, изменять или прекращать экологические правоотношения. Так, положительное решение суда по иску гражданина, пострадавшего в результате вреда, причиненного его здоровью негативным воздействием в результате деятельности хозяйствующего субъекта, порождает обязанность такого субъекта выплатить гражданину установленную и доказанную в судебном порядке сумму компенсации. И хотя причинно­следственная связь между деятельностью предприятия и наступившим ухудшением здоровья гражданина нередко, казалось бы, для многих очевидна, возможность рассчитывать на реальную компенсацию гражданин вправе только на основании решения суда, поскольку добровольность такого возмещения экологическим законодательством не презюмируется.

Только в судебном порядке может быть принудительно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, указанным в ст. 45 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений, с одной стороны, весьма многообразны, с другой стороны, они должны охватываться понятием «юридический факт».

 

 

Вопросы для самоподготовки

1. Что понимается под экологическими правоотношениями
и из каких элементов они состоят?

2. Назовите субъектов экологических правоотношений.

3. Какие объекты экологических правоотношений Вам известны?

4. Что понимается под эколого­правовыми нормами и какие виды таких норм Вы знаете?

5. Перечислите основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений.

Глава 4

ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

 

§ 4.1. Понятие и виды источников
экологического права

 

Как известно, право выступает регулятором общественных отношений. Не являются в этом смысле исключением и общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Однако право воздействует на участников общественных отношений, определяя порядок их правомерного поведения посредством норм, которые содержатся
в его источниках.

Теорией государства и права выработана классификация источников права, к которым относятся:

• закон, под которым понимаются не только законодательные, но и подзаконные правовые акты, содержащие обязательные к применению нормы. Данная группа источников доминирует в странах с так называемой континентальной системой права,
к числу которых относится и Российская Федерация;

• судебный прецедент, ложащийся в основу последующей практики правоприменения в аналогичных рассмотренному в суде случаю вопросах. Такие источники широко распространены, в частности, в Англии и Соединенных Штатах Америки;

• правовой обычай, основанный на сложившихся за длительный период у конкретного народа или общности представлениях о добре и зле и поддерживаемый (санкционируемый) официальной властью соответствующего государства;

• нормативный договор, то есть соглашение между двумя и более публичными структурами (государствами, органами государственной власти, муниципальными органами) по поводу сотрудничества в той или иной сфере, разграничения компетенции и передачи полномочий.

К числу источников права, в том числе и экологического, нужно отнести также решение, принятое на референдуме, который согласно ст. 2Федерального закона от 12.06.2002 № 67­ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[8] является формой прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдумах.

Ниже будут рассмотрены перечисленные источники экологического права.

 

 

§ 4.2. Система
экологического законодательства

 

Нормативной основой любой отрасли права служит соответствующая ему отрасль законодательства. Под законодательством в теории государства и права понимают совокупность нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления не являются составной частью того или иного законодательства (поскольку местное самоуправление согласно Конституции РФ существует отдельно
от государственно­правовых институтов, а законодательство — это атрибут именно государственной власти), однако рассматриваются как источники права.

Говоря об экологическом законодательстве, следует отметить, что данное понятие, являясь довольно широко распространенным, можно сказать, обиходным, среди ученых и практиков, тем не менее не закреплено ни в одном из официальных документов. Попытаемся раскрыть его содержательную сторону со ссылкой на одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511 Классификатор правовых актов[9], который в качестве самостоятельного выделяет раздел 110.000.000 «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Названный раздел состоит из таких блоков (подразделов), как:

110.010.000 — Общие вопросы охраны окружающей природной среды;

110.020.000 — Использование и охрана земель;

110.030.000 — Использование и охрана недр;

110.040.000 — Использование и охрана вод;

110.050.000 — Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов;

110.060.000 — Охрана и использование животного мира;

110.070.000 — Использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа;

110.080.000 — Использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны;

110.090.000 — Охрана атмосферного воздуха;

110.100.000 — Гидрометеорология.

Кроме того, отдельные группы правовых актов, имеющих непосредственное отношение к экологическому законодательству, классифицируются по другим, «не экологическим» разделам. Так,
в разделе 090.000.000 «Хозяйственная деятельность» фигурируют подразделы 090.010.060 «Отходы промышленности. Вторичное сырье»
и 090.030.000 «Использование атомной энергии. Захоронение радио­
активных отходов и материалов». В разделе 140.000.000 «Здраво­
охранение. Физическая культура и спорт. Туризм» имеется подраздел 140.010.110 «Санитарно­эпидемиологическое благополучие населения». Раздел 160.000.000 «Безопасность и охрана правопорядка» со­
ставляют в том числе подразделы 160.040.070 «Радиационная безопасность», 160.040.080 «Санитарно­эпидемиологическая безо­
пасность» и 160.040.090 «Экологическая безопасность». Наконец, составной частью раздела 200.000.000 «Международные отноше­
ния. Международное право» является подраздел 200.120.050 «Ис­
пользование и охрана морских живых ресурсов и морской среды».

Таким образом, принадлежность конкретного правового акта к любому из перечисленных выше подразделов свидетельствует о том, что он является частью экологического законодательства[10], которое, в свою очередь, делится на три составляющие:

законодательство об охране окружающей среды, в состав которого входят, в частности, федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» [26] и «Об экологической экспертизе» [30];

законодательство о природопользовании, включающее Федераль­ный закон «О животном мире» и Водный кодекс Российской Федерации [17];

законодательство об обеспечении экологической безопасности, состоящее в том числе из федеральных законов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [24] и «О радиационной безопасности населения» [33].

 

 

§ 4.3. Конституция Российской Федерации

как главный источник экологического права

 

Конституция Российской Федерации, общепризнанно являясь Основным законом страны, закрепляет правовые основы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данную формулировку не следует рассматривать как априорное закрепление права собственности соответствующего субъекта Российской Федерации на все природные ресурсы, расположенные на его территории. Хотя в 1990­е годы
в период так называемого парада суверенитетов отдельные субъекты Российской Федерации (республики Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и ряд других) в нарушение федерального законодательства законодательно закрепляли свое исключительное право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами на соответствующей территории. В своем постановлении от 07.06.2000 № 10­П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[11] Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции России положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории.

В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ определено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Реализация этой нормы нашла свое отражение в положениях экологического законодательства, о чем подробнее см. главу 6 настоящего учебника.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, в том числе по экологическим вопросам, являются составной частью ее правовой системы. Более того, здесь же презюмируется приоритет норм международного договора перед национальным законодательством в случае их конкуренции (расхождения, противоречий) при регулировании схожих вопросов.

Часть 2 ст. 41 Конституции РФ определяет, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно­эпидемиологическому благополучию. В свою очередь, в ст. 42 перечислены основные группы экологических
прав граждан и иных лиц, в том числе их право на:

• благоприятную окружающую среду;

• достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

• возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Поскольку правовой статус личности помимо прав включает в себя и обязанности, ст. 58 Конституции РФ обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться
к природным богатствам.

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит:

• защиту прав и свобод человека и гражданина;

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;