б) Федеральные органы исполнительной власти 7 страница

• выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

• переработка древесины и иных лесных ресурсов и иные виды деятельности.

В соответствии со ст. 34Федерального закона «О животном мире» допускаются следующие виды пользования животным миром:

• охота;

• рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

• добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

• использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира — почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений и др.;

• изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно­просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

• получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира. Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.

Наконец, глава 5 Водного кодекса РФ предусматривает использование водных объектов для целей:

• питьевого и хозяйственно­бытового водоснабжения;

• сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

• производства электроэнергии;

• водного и воздушного транспорта;

• лечебных и оздоровительных;

• рекреационных;

• рыболовства и охоты;

• разведки и добычи полезных ископаемых;

• обеспечения пожарной безопасности и др. При этом использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) или без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей) водных ресурсов.

 

 

§ 7.4. Основания возникновения права
природопользования

 

Для возникновения права общего природопользования, виды которого закреплены в законах и иных нормативных правовых актах или прямо не запрещаются ими, требуется только наличие воли конкретного субъекта осуществлять такое природопользование. Что касается оснований возникновения права специального природопользования, то одной воли соответствующего субъекта здесь уже недостаточно. Для этого необходимо соблюсти установленные природоресурсными законами строго определенные процедуры.

Так, согласно ст. 25 Земельного кодекса РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». К числу таких оснований относятся:

• договоры (купли­продажи, мены, ипотеки, дарения, аренды, частного сервитута земельных участков);

• завещание в отношении земельного участка;

• решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, срочное безвозмездное пользование;

• решения судов (о признании права муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок).

В соответствии со ст. 10.1Закона РФ «О недрах» право пользования недрами может быть приобретено на основании:

1) решения Правительства Российской Федерации, принятого:

• по результатам конкурса или аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения;

• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом;

• для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;

• для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством РФ перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов;

2) решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятого в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;

3) решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

• в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения;

• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения
в результате открытия месторождения полезных ископаемых и проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии
с государственным контрактом;

• для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно­бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

• для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• для строительства нефте­ и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте­ и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;

• для образования особо охраняемых геологических объектов;

4) решения конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;

5) решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических
и других геологических коллекционных материалов;

6) перехода права пользования участками недр в соответствии
с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;

7) вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключенного в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях
о разделе продукции» и в других случаях.

При этом в силу ст. 11 Закона о недрах предоставление недр
в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Согласно ст. 11 Водного кодекса РФ водные объекты предоставляются в пользование на основании:

договора водопользования, который признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре;

решения о предоставлении водного объекта в пользование, которое вступает в силу с момента его регистрации в государственном водном реестре.

Согласно ст. 9 Лесного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Кодексом.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона «О животном мире» право пользования животным миром наступает по решению Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании долгосрочной лицензии, выданной специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Гражданами в силу ст. 35 Закона о животном мире пользование животным миром осуществляется на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.

Согласно ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, а также вредное физическое воздействие на атмосферный воздух допускаются
на основании разрешений, выданных территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в настоящее время — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)).

 

§ 7.5. Основания ограничения или приостановления

права природопользования

 

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 80 установил, что требования об ограничении, о приостановлении или
о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Данная норма может распространяться на любой вид деятельности,
в том числе как связанный с непосредственной добычей тех или иных природных ресурсов (недропользование, лесопользование), так и сопровождающийся различного рода негативными воздействиями на окружающую среду (выбросы, сбросы, размещение отходов и т. п.). Вместе с тем приведенное положение закона отличает неконкретность оснований для применения ограничительных и запретительных мер, что чревато непредсказуемостью решений судов. В то же время некоторые законодательные акты называют такие основания применительно к более узкой сфере общественных отношений, что позволяет более конкретно формулировать исковые требования.

Так, согласно п. 4 ст. 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, может быть ограничена или запрещена при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей среды и здоровья человека обращение
с опасными отходами.

В соответствии с п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» основаниями для ограничения, приостанов­
ления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредного физического воздействия на него являются:

• отсутствие разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредное физическое воздействия на него;

• нарушение условий, предусмотренных названными разрешениями.

Данная процедура регламентируется постановлением Прави­
тельства РФ от 28.11.2002 № 847 «О порядке ограничения, приостановления и прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух» [111].

В отдельных случаях при наступлении определенных событий либо для достижения конкретных целей природоресурсное законодательство предусматривает ограничение или приостановление прав природопользователей.

Например, ст. 56 Земельного кодекса РФ допускает, что права на землю могут быть на основании решений исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или судов ограничены бессрочно или на определенный срок в связи с необходимостью соблюдения:

• особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных и санитарно­защитных зонах;

• особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных, и в других установленных федеральными законами случаях.

В свою очередь, приостановление землепользования может быть обусловлено реквизицией — временным изъятием у собственника земельного участка на основании решения уполномоченного исполнительного органа государственной власти в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз (ст. 51 Земельного кодекса РФ).

Согласно ст. 20 Закона РФ «О недрах» право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

• возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

• нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

• систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

• возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);

• если пользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

• ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

• по инициативе владельца лицензии и в ряде других случаев.

В силу ст. 41 Водного кодекса РФ водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае:

• угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека;

• возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера;

• причинения вреда окружающей среде;

• в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

При этом приостановление водопользования в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке.
В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.

Что касается ограничения водопользования, то оно устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда.

Статья 27 Лесного кодекса РФ устанавливает, что использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законодательством. При этом допускается установление таких ограничений использования лесов, как:

• запрет на осуществление одного или нескольких видов использования лесов;

• запрет на проведение рубок;

• иные установленные федеральным законодательством ограничения использования лесов.

В свою очередь, ст. 28 Лесного кодекса РФ определяет, что использование лесов может быть приостановлено только в случаях, предусмотренных федеральными законами, причем приостановление использования лесов в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами.

 

§ 7.6. Основания прекращения права
природопользования

Определенные события, в том числе и не связанные с волеизъявлением природопользователя, а также не обусловленные обязательным нарушением им тех или иных требований законодательства, могут влечь за собой прекращение права природопользования в отношении конкретных природных объектов.

Основаниями прекращения права землепользования согласно
гл. VII Земельного кодекса РФ и гл. 17 Гражданского кодекса РФ могут являться:

• договор, влекущий за собой отчуждение собственником земельного участка другим лицам (продажа, мена, дарение и др.);

• добровольный отказ собственника и иных лиц от осуществления своих прав на землю;

• решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

• решение о принудительном изъятии земельного участка у собственника либо прекращении соответствующих прав у несобственников вследствие нарушения требований гражданского и земельного законодательства;

• решение суда о конфискации земельного участка и ряд других оснований.

В соответствии со ст. 20 Закона РФ «О недрах» право пользования недрами прекращается:

• по истечении установленного в лицензии срока ее действия;

• при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;

• при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;

• в случае переоформления лицензии с нарушением предусмотренных законом условий.

Согласно ст. 10 Водного кодекса РФ право пользования поверх­
ностными водными объектами прекращается по основаниям и в по­
рядке, которые установлены гражданским законодательством и Ко­
дексом, а также по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда является:

• нецелевое использование водного объекта;

• использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации;

• неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки.

При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:

• прекратить в установленный срок использование водного объекта;

• обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.

Лесной кодекс РФ не содержит единой статьи, консолидирующей все основания прекращения права лесопользования, кото­
рые закреплены в различных нормах. Так, например, согласно
ст. 24 невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли­продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком.

Статьей 47 Федерального закона «О животном мире» предусмотрено, что пользование животным миром прекращается путем аннулирования соответствующих лицензий в случаях:

• отказа от пользования;

• истечения установленного срока пользования;

• нарушения федерального законодательства об охране окружающей природной среды и условий пользования животным миром, оговоренных в лицензии;

• возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны;

• использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром;

• ликвидации предприятия, учреждения, организации — пользователей животным миром.

 

 

Вопросы для самоподготовки

1. Что понимается под природопользованием?

2. При каких условиях может возникнуть право природопользования?

3. Кто может являться субъектом права природопользования?

4. Каковы основные права и обязанности природопользователей?

 

Глава 8

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

 

§ 8.1. Понятие правового экологического статуса

и источники его формирования

 

Любой субъект, вступающий в те или иные правоотношения, обладает определенным статусом, который представляет собой совокупность прав и обязанностей такого субъекта, закрепленных в законодательстве. Не являются исключением в этом смысле
и экологические правоотношения, поэтому применительно к участникам таких правоотношений правомерно говорить о наличии
у того или иного субъекта определенного правового экологического статуса, формируемого совокупностью закрепленных в экологическом законодательстве прав и обязанностей.

В нашу задачу в рамках рассматриваемой темы не входит характеристика правового статуса абсолютно всех субъектов экологических правоотношений, поскольку в той или иной мере полномочия (права) и обязанности тех же государственных и муниципальных органов, хозяйствующих субъектов раскрываются в предыдущей и последующих темах. В этом смысле актуально сформулировать рамки право­
вого статуса граждан как субъектов экологических правоотношений.

Основным источником формирования правового экологического статуса граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации, является Конституция РФ, которая в ст. 71 к исключительному ведению Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
в силу ст. 72Конституции РФ относится защита прав и свобод человека и гражданина.

Сказанное, с одной стороны, может быть истолковано как исключительная прерогатива Российской Федерации на законодательное установление тех или иных прав человека и гражданина, в том числе экологических прав. Однако, по нашему мнению, усиление правового статуса личности дополнительными правами за счет принятия конкретным субъектом Российской Федерации своего законодательного акта и возложения им на себя обязанностей по финансовому, материальному и иному обеспечению таких прав едва ли можно назвать антиконституционным шагом. Тем более согласно ст. 55 Конституции РФ перечисленные в ней права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина[37]. В этой же статье содержится прямой запрет на издание в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

В этом смысле дополнительно введенные и реально обеспечиваемые субъектами Российской Федерации права выглядят намного привлекательнее, нежели декларируемые на федеральном уровне, но в силу тех или иных причин не подкрепляемые на деле права, превращающиеся, по сути, в лозунги.

 

 

§ 8.2. Экологические права граждан

В ст. 42 Конституции РФ перечислены основные группы экологических прав граждан и иных физических лиц, в том числе их право на:

• благоприятную окружающую среду;

• достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

• возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Анализ перечисленных прав позволяет провести вполне определенную их классификацию. Так, право на благоприятную окружающую среду по своей сути является естественным правом человека, принадлежащим ему от рождения. При этом надлежащая реализация такого права фактически не зависит от самой личности, а напрямую связана с финансовыми, материальными, организационными и иными возможностями органов публичной власти обеспечить благоприятное для человека состояние окружающей среды. Хотя прилагать собственные определенные усилия в целях улучшения своей среды обитания, например, путем добровольных пожертвований на природоохранные мероприятия либо посредством участия в таких мероприятиях, конкретному физическому лицу закон и не запрещает.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть рассмотрено с нескольких позиций. С одной стороны, человек может реализовать это право путем активного волеизъявления, обращаясь с запросом к уполномоченному на то органу публичной власти. При этом необходимо четко конкретизировать объект своего интереса применительно к месту своего жительства или преимущественного пребывания, поскольку на поставленные вопросы общего характера, как показывает практика, едва ли можно получить исчерпывающий ответ.

В то же время это право согласно действующему законодательству может реализовываться физическим лицом и в «пассивном» режиме. Речь идет об обязанности государственных органов по охране окружающей среды ежегодно готовить доклад о состоянии окружающей среды в субъектах Российской Федерации и на базе его федеральный доклад, который затем обнародуется. Вместе с тем данная процедура позволяет лишь определить общие тенденции (улучшение, ухудшение либо стабилизацию экологической обстановки) в сравнении с аналогичными периодами. Поэтому с точки зрения буквального соблюдения рассматриваемого права важное значение имеет своевременность доведения уполномоченными на то органами до населения информации, создающей реальную угрозу жизни и здоровью физических лиц в каждом конкретном случае. В этом смысле не случайно в ст. 237 Уголовного кодекса РФ [7] установлена ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер
по устранению такой опасности, указанной информацией.

То есть если руководитель предприятия, на котором произошли незапланированные выбросы или сбросы, превышающие официально установленные лимиты, не сообщил об этом в специально уполномоченные органы, то он может являться субъектом уголовной ответственности по названной статье. Равно как
и представитель специально уполномоченного органа, будучи проинформированным о той или иной неблагополучной ситуации, но не приняв мер к обеспечению безопасности населения на соответствующей территории, тоже нарушает уголовный закон.

Наконец, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, возникает прежде всего при наличии установленной экспертными исследованиями и подтвержденной в заключении причинно­следственной связи между экологическим правонарушением и причинением ущерба. Вместе с тем и здесь, как правило, не обойтись без выражения воли физического лица (его представителя) на возмещение ему ущерба посредством направления в суд соответствующего искового заявления.

Вст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в несколько иной интерпретации повторяются закрепленные
в Конституции РФ экологические права, а также перечисляются возможные способы реализации гражданами[38] своих экологических прав. Так, помимо права на благоприятную окружающую среду гражданин имеет право на защиту этой среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, а также на возмещение вреда окружающей среде[39].

 

Реализуя свои экологические права, граждане могут:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания[40], мерах по ее ох­
ране;

• принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

• оказывать содействие органам государственной власти Рос­
сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления
в решении вопросов охраны окружающей среды;

• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;