б) Федеральные органы исполнительной власти 10 страница

• утверждать перечни должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль;

• устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащие соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

• организовывать и развивать системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

• обращаться в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

• предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

• вести:

учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;

Красную книгу субъекта Российской Федерации;

• образовывать особо охраняемые природные территории регионального значения, осуществлять управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

• организовывать проведение экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществление экологической паспортизации территории.

Статья 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» к ведению регионов относит:

• принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

• разработку и реализацию региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

• участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;

• проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

• осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

• информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий.

• участие в проведении государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на соответствующей территории субъекта Российской Федерации;

• право принятия и реализации региональных программ в области охраны атмосферного воздуха, в том числе в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферно­
го воздуха, и стимулирования производства и применения экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей;

• организацию и проведение государственного контроля (государственного экологического контроля) за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

• введение ограничений на передвижение транспортных сред­
ств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо
охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

• предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха, выявленного в результате организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно­оздоровительных местностях и курортах» в ст. 5 закрепляет за субъектами Российской Федерации вопросы:

• признания территории лечебно­оздоровительной местностью или курортом регионального значения;

• установления границ и режима округов санитарной (горно­санитарной) охраны лечебно­оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение;

• определения формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения в пределах норм, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

• регулирования в области использования и охраны курортов, лечебно­оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, за исключением переданных в ведение Российской Федерации;

• международного сотрудничества в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно­оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов).

Статья 6.1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» управомочивает региональные власти в рассматриваемой сфере на:

• получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории определенного субъекта Российской Федерации;

• делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на территории определенного субъекта Российской Федерации и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду в пределах территории определенного субъекта Российской Федерации хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другим субъектом Российской Федерации;

Кроме того, с 1 января 2007 г. в компетенцию субъектов Рос­
сийской Федерации переданы вопросы:

• принятия нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;

• организации и проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

• осуществления контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• информирования населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

В сфере обращения с отходами субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» вправе:

• принимать в соответствии с законодательством Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты, контролировать их исполнение;

• проводить мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

• разрабатывать и реализовывать региональные программы в области обращения с отходами, участвовать в разработке и выполнении федеральных целевых программ в области обращения
с отходами;

• осуществлять государственный контроль за деятельностью
в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

• участвовать:

в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами;

• осуществлять иные правомочия в области обращения с отходами, не отнесенные к ведению Российской Федерации.

В силу ст. 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, лечебно­оздоровительных местностей и курортов регионального значения.

Таким образом, субъекты Российской Федерации в рамках установленного ст. 72 Конституции РФ совместного с Россией ведения в сфере охраны окружающей среды призваны решать определенный круг вопросов в объемах, которые федеральные власти считают возможным закрепить за регионами. При этом распределение компетенционных правомочий между органами государственной власти и высшими должностными лицами регионов осуществляется в соответствии с закрепленными в конституциях (уставах) нормами о разделении функций представительной и исполнительной властей при строгом соблюдении требований федеральных законов.

 

 

§ 9.4. Компетенция муниципальных образований
в сфере охраны окружающей среды

Несмотря на конституционные установления о закреплении вопросов регулирования правоотношений в сфере охраны окружающей среды за Российской Федерацией и ее субъектами органы местного самоуправления наделены правом реализовывать на своей территории отдельные функции, которые государство посчитало возможным передать муниципальным образованиям. Данное обстоятельство обусловлено тем, что, во­первых, в силу разнообразия общественных отношений в рассматриваемой сфере далеко не всегда возможно обеспечить присутствие государственных представителей на каждом требующем внимания участке, особенно если речь идет о вопросах, не предполагающих строгой единообразной в рамках всей территории страны регламентации. Во­вторых, муниципальные органы за прошедшее с 1995 г. время набрали определенный вес как полноправные публичные (властные) структуры, реализующие в установленных законодательством рамках определенные функции, и сегодня они могут самостоятельно с учетом местных условий решать элементарные
(не требующие государственного присутствия) вопросы, в том числе экологического характера, исходя из потребностей проживающего на соответствующей территории населения.

Следует отметить, что система муниципальных образований по сравнению с ситуацией второй половины 1990­х — начала 2000­х годов претерпела реформирование, что предопределило значительное увеличение с 1 января 2005 г. числа таких субъектов. Вместе с тем законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»установил, что все муниципальные образования могут быть отнесены только к одному из трех видов, а именно:

муниципальный район;

городской округ;

городское или сельское поселение.

Каждое из указанных муниципальных образований призвано решать определенный законодательством круг вопросов. При этом названный выше законодательный акт допускает, что муниципальным районам и городским округам могут делегироваться отдельные вопросы государственного (федерального либо регионального) значения с соответствующим финансовым и материальным обеспечением, а также при условии государственного контроля за реализацией таких функций органами местного самоуправления.Например, ст. 7 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» прямо устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

К числу вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления в экологической сфере, ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» относит:

а) для городских и сельских поселений:

организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

б) для муниципальных районов:

организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

в) для городских округов:

организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

При этом в городах федерального значения Москве и Санкт­Петербурге перечисленные вопросы ведения муниципальных образований, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на городские органы государственной власти. Названные субъекты Российской Федерации своими законами определяют компетенцию полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды.

В свою очередь, ст. 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает, что городские округа и муниципальные районыв области экологической экспертизы на соответствующей территории вправе:

• делегировать экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно­территориальной единицей;

• принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

• организовывать:

общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

по требованию населения общественные экологические экспертизы;

• информировать:

федеральные органы исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;

органы прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно­оздоровительных местностях и курортах» органы местного самоуправления в рассматриваемой сфере управомочены:

представлять в орган исполнительной власти субъекта Рос­
сийской Федерации предложения о признании территории лечебно­оздоровительной местностью или курортом местного значения;

участвовать:

в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);

во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально­технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;

осуществлять контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно­оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;

вести реестр лечебно­оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно­курортные организации.

Отдельные положения, затрагивающие компетенцию муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды, закреплены также в федеральных законах «Об отходах производства и потребления», «Об особо охраняемых природных территориях» и ряде других законодательных актов. При этом следует отметить, что в обозримой перспективе, когда муниципальная реформа будет завершена, очевидно, следует ожидать расширения круга вопросов, решение которых возлагается на органы местного самоуправления. Кроме того, действующее законодательство содержит ряд не вполне стыкующихся друг с другом положений отдельных законов, а в ряде случаев, передавая муниципальным образованиям те или иные вопросы, не всегда четко обозначаются полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления
в рамках реализации соответствующих функций.

Непосредственно решение конкретных вопросов возлагается на соответствующие органы местного самоуправления и их структурные подразделения, специально создаваемые органы в области охраны окружающей среды на основании уставов и иных правовых актов муниципальных образований, в которых должны учитываться требования федерального и регионального законодательства.

 

Вопросы для самоподготовки

1. Дайте определение компетенции в сфере охраны окружающей среды.

2. В чем заключается сущность разграничения компетенции в сфере охраны окружающей среды между различными уровнями публичной власти?

3. Какие вопросы в сфере охраны окружающей среды отнесены к ведению Российской Федерации?

4. Назовите вопросы, отнесенные к ведению субъектов Рос­
сийской Федерации в сфере охраны окружающей среды.

5. Определите круг вопросов, отнесенных к компетенции муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды.

 

Глава 10

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

 

§ 10.1. Понятие и система органов государственного
управления в сфере охраны окружающей среды
и природопользования

 

К настоящему времени в науке экологического права сложилось определенное представление о государственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о системе органов, его осуществляющих. При этом отдельными авторами под управлением понимается едва ли не деятельность органов всех ветвей государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. К слову, глава 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» называется «Основы управления в области охраны окружающей среды», а регламентирует вопросы не только управленческие, но и сугубо законотворческие.

Другие ученые придерживаются точки зрения о том, что управление — это многофункциональная деятельность органов исполнительной власти, что, собственно, вытекает из теории административного права, а потому осуществлять его могут только органы, относящиеся к этой ветви власти. В дальнейшем управление нами рассматривается исключительно как деятельность органов исполнительной власти.

Говоря о системе органов, осуществляющих управление в рассматриваемой нами сфере, следует классифицировать эти органы исходя из задач, выполняемых ими, на две самостоятельные группы, получившие в теории экологического права название органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции можно отнести Правительство РФ, высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Статья 11 Федерального закона
«О животном мире» устанавливает, что государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляет помимо названных органов еще и Президент РФ. В настоящее время управленческая деятельность главы государства сводится, как правило, к утверждению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (о чем говорилось в предыдущей главе), которые собственно и являются органами специальной компетенции, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Именно на органы специальной компетенции выпадает основной объем управленческих функций в рассматриваемой сфере, например проведение государственного мониторинга окружающей среды и ее отдельных объектов, ведение государственных кадастров природных ресурсов, осуществление государственного экологического контроля и контроля за охраной и использованием конкретных природных ресурсов, организация государственной экологической экспертизы, информирование населения о состоянии окружающей среды
и ряд других. Порядок реализации названных и иных функций подробно рассматривается в последующих главах учебника.

Большинство законодательных актов, имея ссылки на специально уполномоченные государственные органы (федеральные органы исполнительной власти), осуществляющие управление в той или иной сфере, не называют такие органы. Это в общем­то обоснованно, поскольку опыт 1990­х годов, да и проводимая в 2000­е годы активными темпами административная реформа показали, насколько недолговечным может быть существование отдельных федеральных органов исполнительной власти в экологической сфере. Тем не менее анализ действующего законодательства позволяет вычленить органы специальной компетенции.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30.12.1998
№ 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» [92] и с учетом Указа Президента РФ от 12.05.2008
№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти[45] к таковым в настоящее время отнесены:

• Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

• Федеральное агентство по недропользованию;

• Федеральное агентство водных ресурсов;

• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

• Федеральное агентство лесного хозяйства;

• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

• Федеральное агентство по рыболовству;

• Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Компетенция и специализация названных органов в области охраны окружающей среды и природопользования определяются положениями об этих органах и будут кратко рассмотрены в настоящей главе.

На региональном уровне субъектами Российской Федерации также могут создаваться специально уполномоченные государственные органы в сфере охраны окружающей среды и природопользования, компетенция которых закрепляется в региональном законодательстве субъектов.

 

 

§ 10.2. Министерство природных ресурсов и экологии

Российской Федерации и сфера его деятельности

 

Согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 404 положению [146] Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России)[46] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики
и нормативно­правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных
к объектам охоты, не обитающим на особо охраняемых природных территориях и (или) не занесенным в Красную книгу Российской Федерации) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия
и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения
и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также
по выработке и реализации государственной политики и нормативно­правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В ведении Минприроды России находятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, которые подконтрольны названному министерству.

К компетенции Минприроды России отнесены такие вопросы, как:

• принятие нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению министерства в указанных выше сферах общественных отношений, в том числе:

требований к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;

перечней (кадастров) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;

порядка выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

правил инвентаризации объектов размещения отходов и правил учета в области обращения с отходами и др.;

• обобщение практики применения законодательства Рос­
сийской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

• организация приема граждан, обеспечение своевременности и полноты рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок;

• взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правитель­
ства РФ.

Отдельные задачи также решаются Миприроды России во исполнение постановления Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» [127].

Для координации и контроля деятельности территориальных
органов Федерального агентства по недропользованию, Феде­
рального агентства водных ресурсов, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды допускается образование территориальных органов Минприроды России.

 

 

§ 10.3. Федеральное агентство по недропользованию

и сфера его деятельности

В соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 93 [118], Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

К ведению Роснедр отнесены:

• организация:

государственного геологического изучения недр;

экспертизы проектов геологического изучения недр;

проведения в установленном порядке геолого­экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых
и участков недр;

проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами;

проведения государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр;

• осуществление:

предоставления в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр;

выдачи заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений;

организационного обеспечения государственной системы лицензирования пользования недрами;

учета поступающих заявок на получение лицензий, информирования о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

принятия решений о предоставлении права пользования участками недр;

принятия решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр;

выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами;

• принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр;

• определение конкретного размера ставки регулярного пла­
тежа за пользование недрами по каждому участку, находящемуся на континентальном шельфе Российской Федерации, в исклю­
чительной экономической зоне Российской Федерации или за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора (если иное не установлено международным договором), в пределах минимальных и максимальных ставок, установленных законодательством Российской Феде­
рации;