б) Федеральные органы исполнительной власти 14 страница

Исходя изст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» целями экологического контроля являются:

• обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Россий­
ской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения экологического законодательства;

• соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в экологической сфере;

• обеспечение экологических прав и свобод человека и гражданина.

Для реализации поставленных целей в своей повседневной деятельности органы, осуществляющие экологический контроль, решают определенные задачи, среди которых можно выделить:

• обязательность периодического проведения в плановом порядке проверок исполнения экологического законодательства природопользователями и иными хозяйствующими субъектами, деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду;

• своевременность реагирования на поступающую информацию о нарушениях экологического законодательства;

• полноту и адекватность применения мер к нарушителям экологического законодательства, а в случае совершения экологических преступлений своевременную передачу материалов в правоохранительные органы;

• принятие должных мер к возмещению вреда, причиненного окружающей среде экологическими правонарушениями.

С учетом решаемых задач и круга полномочий осуществляющих экологический контроль органов и субъектов федеральное законодательство подразделяет эту деятельность на:

государственный экологический контроль;

ведомственный экологический контроль;

производственный экологический контроль;

общественный экологический контроль.

Ниже будет дана характеристика каждому из перечисленных видов экологического контроля.

 

 

§ 12.2. Государственный экологический контроль

 

Согласно ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне реализация этой функции возложена на органы Росприроднадзора. В свою очередь, определение органов, осуществляющих региональный государственный экологический контроль, относится к ведению субъектов Российской Федерации.

В развитие законодательных положений постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 385 утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю [152], в который, в частности, включены:

объекты, расположенные на континентальном шельфе Рос­
сийской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации;

природные объекты Байкальской природной территории;

объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

Статья 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды» называет полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, являющиеся одинаковыми для должностных лиц как федерального, так и региональных органов, в том числе их право на:

• посещение в целях проверки любых объектов хозяйственной
и иной деятельности независимо от форм собственности;

• проверку соблюдения требований экологического законодательства, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды;

• предъявление требований и выдачу предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушений экологического законодательства;

• привлечение к административной ответственности нарушителей экологического законодательства.

Контрольные полномочия государственных инспекторов в сфере природопользования и охраны окружающей среды конкретизируются в ряде законов, в том числе в ст. 36 Водного кодекса РФ, ст. 96 Лесного кодекса РФ, ст. 34 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 27 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 25 Федерального закона
«Об обращении с отходами производства и потребления».

Непосредственно порядок осуществления государственного контроля в сфере охраны и использования конкретных природных ресурсов определяется Правительством РФ, которым среди прочих утверждены:

Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293) [126];

Положение об осуществлении государственного контроля
и надзора за использованием и охраной водных объектов (постановление Правительства РФ от 25.12.2006 № 801) [135];

Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (постановление Правительства РФ от 22.06.2007 № 394) [143].

В отдельных случаях решения Правительства РФ об осуществлении контрольных полномочий в экологической сфере детализируются ведомственными нормативными правовыми актами. Так, приказом Минприроды России от 26.08.2008 № 192 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов[55].

Органы государственной власти субъектов Российской Феде­
рации в рамках предоставленных им полномочий также принимают нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления государственного экологического контроля региональными органами исполнительной власти.

До 1 января 2006 г. в Российской Федерации существовал муниципальный экологический контроль. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации, например в Вологодской и Калужской областях, на основании региональных законов муниципальным районам и городским округам переданы полномочия по осуществлению функции регионального государственного экологического контроля.

Кроме того, возможность проведения муниципального контроля в отношении припродопользователей в части соблюдения ими требований законодательства по охране и использованию конкретных природных ресурсов допускается, например, ст. 72 Земельного кодекса РФ и ст. 5 Закона РФ «О недрах».

 

 

§ 12.3. Ведомственный экологический контроль

 

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит упоминания о ведомственном экологическом контроле, однако это не отрицает его наличия. Речь в данном случае идет об организации и осуществлении в отдельных отраслях народного хозяйства мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований экологического законодательства. Для этих целей создаются специальные подразделения, наделяемые функциями ведомственного контроля.

К примеру, в соответствии с указанием Министерства путей сообщения РФ от 14.08.1996 № 113у «Об управлении природоохранительной деятельностью на железнодорожном транспорте» решение вопросов экологической безопасности, координации
и контроля за осуществлением природоохранных мероприятий в хозяйствах железнодорожного транспорта, обеспечения проведения производственного экологического контроля за вредными выбросами предприятий железнодорожного транспорта в окружающую природную среду было возложено:

в центральном аппарате министерства — на Управление по безопасности движения и экологии;

в управлениях железных дорог — на сектора охраны природы и производственные лаборатории по контролю за выбросами загрязняющих веществ в окружающую природную среду. Ныне
в РАО «Российские железные дороги», являющемся правопреемником МПС России, также существуют структуры, отвечающие за проверку соблюдения требований экологического законодательства на объектах железнодорожного транспорта.

Приказом Министра обороны РФ от 20.08.2007 № 340 утверждено Положение об органах экологической безопасности Вооруженных сил Российской Федерации, согласно которому система таких органов состоит из:

Управления начальника экологической службы;

Экологического центра Минобороны России;

экологических служб военных округов (флотов) и объединений;

экологических служб (должностных лиц) соединений, воинских частей и организаций Вооруженных сил.

К кругу основных задач названных органов отнесены:

• разработка мероприятий по снижению (предотвращению) негативного воздействия деятельности воинских формирований на окружающую среду и ликвидации ее последствий;

• организация контроля за выполнением в воинских формированиях требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров и соглашений Российской Федерации, правовых актов Минобороны России по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• организация экологического обучения, воспитания и формирования экологической культуры личного состава воинских формирований;

• планирование и организация в пределах своей компетенции обеспечения воинских формирований техническими средствами экологической безопасности.

Наличие хорошо организованного и действенного ведомственного контроля позволяет оперативно принимать меры, направленные на недопущение нарушений экологического законодательства, и зачастую предотвращать негативные последствия хозяйственной деятельности в конкретной сфере.

 

 

§ 12.4. Общественный экологический контроль

 

В соответствии со ст. 68Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Этот вид контроля может осуществляться общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами
в соответствии с законодательством.

В числе наглядных проявлений участия общественности в осуществлении экологического контроля можно назвать упомянутые в главе 11 процедуру проведения оценки воздействия на окружающую среду, когда заказчиком в обязательном порядке должна информироваться общественность, а также организацию и проведение по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а равно по инициативе органов местного самоуправления общественной экологической экспертизы общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

Согласно ст. 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» граждане и общественные объединения имеют право на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной
и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, а также на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества. Аналогичного рода нормы содержатся и в ряде других федеральных законов.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что на федеральном уровне общественному экологическому контролю, в том числе формам его реализации, уделено значительное внимание. Вместе с тем он носит в большей части «созерцательный» характер, то есть у граждан и общественных организаций отсутствуют какие­либо серьезные полномочия, за исключением права на организацию и проведение общественной экологической экспертизы, в связи с чем основная роль общественности сводится к повседневной бдительности, то есть своевременному уведомлению органов государственного экологического контроля, а также правоохранительных органов о совершенных либо готовящихся нарушениях экологического законодательства, что, в свою очередь, обязывает соответствующие органы в обязательном порядке проверять поступающую информацию и принимать в случае необходимости властные решения. Именно разумное сочетание здоровой гражданской позиции населения и адекватного реагирования уполномоченных структур на имеющие место факты нарушений экологического законодательства может стать действенным механизмом
в деле улучшения экологической обстановки.

 

 

§ 12.5. Производственный экологический контроль

 

Производственный экологический контроль согласно ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения установленных законодательством требований в области охраны окружающей
среды.

Для этого хозяйствующие субъекты образуют специальные экологические службы либо наделяют функциями производственного экологического контроля конкретных должностных лиц. При этом в обязанность хозяйствующих субъектов вменяется предоставление сведений об организации производственного экологического контроля в органы, осуществляющие государственный
и муниципальный экологический контроль.

В ст. 25 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплено, что производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Здесь же установлено, что сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб,
а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха (в настоящее время — органы Росприроднадзора).

Вопросы производственного контроля нашли свое отражение также в ст. 73 Земельного кодекса РФ и ст. 26 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

В упомянутом выше указании Министерства путей сообщения РФ от 14.08.1996 № 113у «Об управлении природоохранительной деятельностью на железнодорожном транспорте» осуществление производственного экологического контроля возложено:

на линейных предприятиях железнодорожного транспорта —
на инженеров­экологов или других работников, выполняющих эти функции;

на заводах по ремонту подвижного состава, шпалопропиточных и других промышленных предприятиях — на группы (инженеров) по охране природы, заводские химические лаборатории.

В целом роль производственного экологического контроля достаточно велика, и он, так же как и в случае с ведомственным экологическим контролем, будучи хорошо организованным и доб­
росовестно осуществляемым, несет в себе залог успешного вы­
полнения конкретными хозяйствующими субъектами требований, предъявляемых законодательством об охране окружающей среды.

Вопросы для самоподготовки

1. Назовите задачи экологического контроля.

2. Что Вам известно о государственном экологическом контроле?

3. Что Вы знаете о роли муниципальных органов в осуществлении экологического контроля?

4. Сформулируйте задачи производственного контроля.

5. Кто вправе осуществлять общественный экологический контроль?

 

Глава 13

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

 

§ 13.1. Понятие и структура экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования

 

В ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде». Это право обеспечивается комплексом взаимосвязанных между собой социально­экономических, правовых, организационных, идеологических и иных мер.

Среди таких мер особое место занимает система мер экономического характера, охватываемая понятием «экономический механизм охраны окружающей природной среды». Впервые этот термин был закреплен на законодательном уровне в разделе III Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г.,
однако законодатель не дал определения данному понятию, раскрыв его сущность путем перечисления задач. В книге «Экология, охрана природы, экологическая безопасность» авторы понимают под экономическим механизмом охраны окружающей среды «систему экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной природы обеспечивает достижение целей экологической политики» [56].

За истекшее с момента вступления в силу Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» десятилетие с учетом проведенной в стране смены социально­экономического курса произошли определенные эволюционные изменения во взглядах на содержание элементов экономического механизма охраны окружающей природной среды. В принятом в новой редакции Федеральном законе «Об охране окружающей среды» законодатель отказался от употребления рассматриваемого термина, заменив его понятием «экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», которому на законодательном уровне также не было дано определение. Вместе с тем сущность его определена через закрепленную в главе IV названного закона систему методов, к числу которых отнесены:

• разработка государственных прогнозов социально­экономического развития на основе экологических прогнозов;

• разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

• разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

• установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

• проведение экономической оценки природных объектов
и природно­антропогенных объектов;

• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

• иные методы экономического регулирование по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Следует отметить, что нынешнее содержание рассматриваемого понятия, с одной стороны, по числу элементов шире понятия «экономический механизм окружающей природной среды», определенного в Законе 1991 г. С другой стороны, утративший силу законодательный акт подходил к проблеме более комплексно, упоминая не только о плате за негативное воздействие на окружающую среду (негативное природопользование), но и о плате за природные ресурсы (позитивное природопользование). Аналогичным был подход и к вопросам лимитирования природопользования. Кроме того, к числу очевидных недостатков нового Закона об охране окружающей среды следует отнести и крайне поверхностную по сравнению с его предшественником регламентацию самих элементов экономического механизма (или методов экономического регулирования).

Суть экономического механизма охраны окружающей природ­
ной среды и природопользования заключается в том, что наряду
с сугубо административно­правовыми методами и средствами воздействия на участников экологических правоотношений в механизм охраны окружающей природной среды включаются экономические средства и методы, призванные побуждать соответствующих субъектов надлежащим образом относиться к вопросам охраны природы, что, по замыслу законодателя, обусловливает для них определенные экономические выгоды в процессе хозяйственной деятельности.

 

 

§ 13.2. Планирование мероприятий по охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов

 

Согласно утратившей силу в 2004 г. ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. При этом предусматривалось, что порядок разработки, финансирования и реализации программ устанавливается законодательством соответствующего им уровня. Кроме того, закон закреплял норму о том, что в ходе разработки программ как на федеральном, так и на региональном уровнях должны учитываться предложения граждан и общественных объединений.

Признание названной статьи утратившей силу отнюдь не означает, что элемент планирования исключается из системы взаимосвязанных мер. Однако содержание этой нормы придавало процессу большую конкретизацию и обязательность.

Среди наиболее значимых из числа разработанных и действующих федеральных целевых программ можно назвать Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)», Федеральную целевую программу «Повышение эффективности использования и развития ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009–2013 годах», утвержденные соответственно постановлениями Правительства РФ от 07.12.2001 № 860[57], от 12.08.2008 № 606[58].

Субъектами Российской Федерации в последние годы также активизировалась работа по разработке и принятию собственных целевых программ экологического характера. В качестве примера можно привести утвержденные постановлениями соответственно Правительства Республики Мордовия от 15.12.2008 № 567 Республиканскую целевую программу «Развитие лесного хозяйства и лесоперерабатывающего комплекса Республики Мордовия на 2009–2013 годы»[59] и Правительства Калининградской области от 30.01.2009 № 46 Целевую программу «Экологическое оздоровление территории Калининградской области на 2009–2012 годы»[60].

Необходимо отметить, что достаточно распространено экологическое планирование и на муниципальном уровне. Например, постановлением главы города Липецка от 30.09.2008 № 2444 утверждена Городская целевая программа «Охрана окружающей среды города Липецка на 2009–2011 годы»[61].

Исходя из временного периода, на который рассчитана реализация конкретной целевой программы, их можно условно разделить на краткосрочные (до трех лет), среднесрочные (от трех до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет).

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды и рациональному природопользованию должны осуществляться с учетом государственных прогнозов социально­экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.

Объем планируемых мероприятий, а также надлежащая их реализация, позволяющая достигнуть планируемого результата, не в последнюю очередь зависят от наличия финансовых средств, которые могут быть целевым назначением использованы в природоохранных целях. На федеральном уровне в отсутствие ликвидированного в конце 2001 г. Федерального экологического фонда основное бремя финансирования природоохранных мероприятий общегосударственного значения несет бюджет государства. В свою очередь, региональные мероприятия финансируются, как правило, за счет средств соответствующих субъектов Российской Федерации либо долевого участия бюджетов нескольких регионов в случае решения вопросов, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в пределах своей территориальной юрисдикции также принимают посильное участие в разработке отдельных природоохранных мероприятий, на которые выделяются средства из муниципальных бюджетов или экологических фондов.

Что касается разного рода субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, то ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержала жесткое требование о необходимости планирования, разработки и осуществления ими мероприятий по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством. Представляется, что исключение из круга обязанностей хозяйствующих субъектов вопросов экологического планирования едва ли можно отнести к оправдывающим себя законодательным новеллам. Другое дело, что со времени вступления в силу в январе 2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» так и не были разработаны четкие критерии производственного планирования применительно
к различным отраслям народного хозяйства, что превращало обязанность в формальность. Вместе с тем на практике все большее число компаний металлургической, нефтегазовой, деревообрабатывающей и иной промышленности, осознавая свой антиэкологический вклад в состояние окружающей среды, принимают
и реализуют программы, направленные на снижение негативного воздействия на природу.

 

 

§ 13.3. Финансирование мероприятий в сфере охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов

Объем планируемых мероприятий в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также надлежащая их реализация, позволяющая достигнуть планируемого результата, не в последнюю очередь зависят от наличия финансовых средств, которые могут быть целевым назначением использованы в указанных целях.

До 2001 г. целевой характер централизации средств достигался путем аккумулирования их на счетах Федерального экологического фонда Российской Федерации, Федерального фонда воспроизводства минерально­сырьевой базы, Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федерального фонда воспроизводства и охраны водных ресурсов и Фонда охраны озера Байкал. С 1 января 2001 г. названные фонды, не вписывающиеся в структуру бюджетного законодательства, упразднены.

Таким образом, в настоящее время основное бремя финансирования экологических мероприятий общегосударственного значения несет бюджет государства. В соответствии с принимаемыми ежегодно законодательными актами о федеральном бюджете объем расходов на охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, геодезию и картографию постоянно увеличивается в номинальных величинах. Вместе с тем соотношение экологических расходов к расходам общим варьировало
в 2000–2004 гг. в диапазоне 0,44–0,49%, а начиная с 2005 г. —
015–0,19%, что, очевидно, не вполне достаточно для не совсем благоприятной в целом по России экологической обстановки.

Безусловно, только средствами федерального бюджета экологические проблемы не решить, поэтому субъекты Российской Федерации исходя из собственных бюджетных возможностей,
а они у многих, особенно дотационных, регионов далеко не безграничные, стараются посильно нести бремя ответственности. В отдельных случаях имеет место долевое участие бюджетов нескольких регионов для решения вопросов, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести уникальный природный комплекс —
озеро Байкал.

Органы местного самоуправления в пределах своей территориальной юрисдикции также выделяют средства из муниципальных бюджетов на природоохранные мероприятия местного значения.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федера­
ции [9]решениями органов представительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут соз­
даваться целевые бюджетные экологические фонды, которые имеют то же назначение, что и действовавшие ранее государственные внебюджетные экологические фонды. Они предназначены для финансирования региональных и местных мероприятий, направленных на улучшение качества окружающей природной среды
и обеспечение экологической безопасности.

Вместе с тем необходимо отметить, что фактически в настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации таких целевых бюджетных фондов не осталось. Если говорить о муниципальных целевых бюджетных экологических фондах, то таковые пока еще существуют в ряде регионов, например в городах Владивостоке
и Туле, в некоторых муниципальных образованиях Московской области.

Хозяйствующие субъекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, также вкладывают средства в природоохранные мероприятия, в том числе в техническое перевооружение очистного оборудования. Среди лидеров можно назвать такие индустриальные гиганты, как «Карабашмедь», «Норильский никель» и «Северсталь». В последние годы все больше вложений в экологию стали делать предприятия нефтегазового комплекса.