б) Федеральные органы исполнительной власти 12 страница

В силу возложенных на нее задач Роснедвижимость:

• осуществляет:

проведение государственной кадастровой оценки земель;

проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

государственную экспертизу землеустроительной документации;

ведение государственного кадастра недвижимости и государственного кадастрового учета недвижимого имущества в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

контроль за проведением землеустройства;

государственный федеральный мониторинг земель в Россий­
ской Федерации в целях информационного обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного управления земельными ресурсами,
а также землеустройства;

государственный земельный контроль и ряд иных функций.

 

 

§ 10.13. Федеральная служба по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека
и сфера ее деятельности

 

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 [119], Роспотребнадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю
и надзору в сфере обеспечения санитарно­эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

К компетенции Роспотребнадзора в экологической сфере отнесены:

• осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации
в области обеспечения санитарно­эпидемиологического благополучия населения, в том числе:

государственный санитарно­эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

санитарно­карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

• выдача лицензии на осуществление деятельности в области использования источников ионизирующего излучения;

• регистрация:

впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств);

отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);

лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской
и других радиационных катастроф и инцидентов;

• информирование органов государственной власти Россий­
ской Федерации, органов государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно­эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно­эпидемиологического благополучия населения;

• организация в установленном порядке ведения социально­гигиенического мониторинга и деятельности системы государственной санитарно­эпидемиологической службы Российской Фе­
дерации;

• осуществление в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства.

Широкий круг вопросов возложен на органы Роспотребнадзора постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации», в частности, Роспотребнадзор:

• осуществляет контроль за реализацией государственной политики в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации с целью охраны здоровья и обеспечения санитарно­эпидемиологического благополучия населения;

• участвует в организации разработки национальных стандартов и технических регламентов, устанавливающих требования к биологической и химической безопасности объектов технического регулирования, и их внедрения;

• организует и проводит мониторинг опасных для человека природных биологических агентов и химических веществ, а также вызываемых ими заболеваний с целью прогнозирования биологических и химических опасностей на территории страны и принятия плановых и экстренных санитарно­противоэпидемических мер по обеспечению биологической и химической безопасности населения и окружающей среды;

• организует и координирует работы по санитарно­эпидемиологическому мониторингу зооантропонозов;

• организует:

работу по созданию и функционированию системы контроля за санитарно­эпидемиологическим состоянием объектов массового сосредоточения людей;

оперативное реагирование на внезапный рост биологических и химических опасностей на отдельных территориях Российской Федерации, в том числе на вспышки инфекционных заболеваний и токсинных поражений, вызванных патогенами и токсинами природного и техногенного происхождения, с особым акцентом на выявление экзотических и неэндемичных для территории Российской Федерации патогенов;

работу по гигиеническому воспитанию населения и обучению специалистов, чья деятельность связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией продукции (в том числе питьевая вода и пищевые продукты), требования к биологической и химической безопасности которой устанавливаются техническими регламентами и национальными стандартами Российской Федерации.

Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

 

§ 10.14. Органы государственного управления
субъектов Российской Федерации в сфере охраны
окружающей среды и природопользования

 

Поскольку, как отмечалось в главе 9 настоящего учебника,
в ведение субъектам Российской Федерации передано немало вопросов в сфере охраны окружающей среды, для реализации соответствующих функций в каждом регионе созданы собственные специально уполномоченные органы. Как правило, в субъектах Российской Федерации нет такого разнообразия структур, как это имеет место на федеральном уровне.

Не имея целью в рамках ограниченного объема учебника раскрывать содержание деятельности таких органов, приведем лишь некоторые примеры названий, свидетельствующие об индивидуальном подходе регионов к формированию собственных специально уполномоченных органов.

Во многих субъектах Российской Федерации специально уполномоченные органы функционируют в форме министерства. Например, в том же Ставропольском крае, как и в ряде иных регионов, создано Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. В Москве рассматриваемыми вопросами ведает Департамент природопользования и охраны окружающей среды, а, к примеру, в Алтайском крае — Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Вместе с тем встречаются и оригинальные названия. Так, в Ас­
траханской области имеется Министерство по топливно­энергетическому комплексу, недропользованию и охране окружающей среды, а в Карачаево­Черкесской Республике — Управление охраны окружающей среды и водных ресурсов.

В целом же, несмотря на разнообразие в названиях, следует отметить, что важное значение с точки зрения эффективности выполнения соответствующими органами возложенных на них задач имеют специалисты, участвующие в реализации конкретных функций, а также качество правового регулирования на федеральном и региональном уровнях соответствующей деятельности.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Что Вы понимаете под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

2. Раскройте систему органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

3. Перечислите органы специальной компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

 

Глава 11

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

 

§ 11.1. Понятие функции государственного
управления в сфере охраны окружающей среды
и природопользования и основные виды
таких функций

Одной из характерных черт стран с рыночной экономикой является минимизация вмешательства государства в различные общественные отношения с предоставлением гражданскому обществу возможности самостоятельно регулировать те или иные процессы на основе выработанных органами публичной власти правил, закрепленных в нормативных правовых актах. Вместе с тем для любого государства существует четко выраженный круг общественных отношений, в которых присутствие органов публичной власти обязательно, поскольку этим обеспечивается безопасность и устойчивость государства как такового, а также безопасность населения, его составляющего. К числу таких сфер относятся наряду с другими вопросы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Осуществление управления в рассматриваемой области достигается путем определения и реализации необходимых для стабильного развития и совершенствования соответствующей группы общественных отношений функций, которые распределяются между создаваемыми для этого специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации, характеристика которым была дана в главе 10, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в определенных законодательством случаях муниципальными органами.

Из всего многообразия осуществляемых соответствующими ор­
ганами функций назовем лишь основные, к числу которых относятся:

• нормирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• лицензирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• стандартизация в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• сертификация в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• государственный учет в сфере охраны окружающей среды
и природопользования;

• отчетность в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• мониторинг окружающей среды и природных объектов;

• обеспечение прав граждан на экологическую информацию;

• оценка воздействия на окружающую среду;

• государственная экологическая экспертиза;

• государственный экологический контроль.

Ниже будут кратко рассмотрены каждая из перечисленных функций, за исключением государственного экологического контроля, характеристика которому дается в главе 12.

 

 

§ 11.2. Нормирование в сфере охраны окружающей
среды и природопользования

Статья 19Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. При этом нормирование заключается в установлении разного рода нормативов.

Законом установлено, что разработка нормативов включает в себя: проведение научно­исследовательских работ по обоснованию нормативов; проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в установленном порядке; установление оснований разработки или пересмотра нормативов; осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов; формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов; оценку
и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов.

В соответствии со ст. 21 и 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» все нормативы в рассматриваемой сфере делятся на:

• нормативы качества окружающей среды, которые устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и иных организмов, и подразделяются на:

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов
и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

иные нормативы качества окружающей среды;

• нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаемые в целях предотвращения воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которые делятся на:

нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

нормативы образования отходов производства и потребления;

нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые федеральным и региональным законодательством в целях охраны окружающей среды.

В других федеральных законах также содержатся нормы, имеющие отношение к экологическому нормированию. Например, ст. 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определяет, что в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются:

• технические нормативы выбросов для стационарных источников отдельных видов, а также для транспортных и иных передвижных средств и установок всех видов;

• предельно допустимые выбросы для стационарных источников;

• временно согласованные выбросы.

Согласно ст. 17 Федерального закона «О животном мире» нормирование в области использования и охраны животного мира
и среды его обитания заключается в установлении:

• лимитов использования объектов животного мира;

• стандартов, нормативов и правил в рассматриваемой области.

Положения о нормировании содержатся в ст. 35 Водного кодекса РФ и ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Порядок осуществления нормирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды устанавливается Правительст­
вом РФ, которым, в частности, приняты постановления от 02.03.2000
№ 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на не­
го» [98] и от 30.12.2006 № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» [136].

Разрабатываемые и утверждаемые на уровне субъектов Рос­
сийской Федерации экологические нормативы не должны быть ниже установленных на федеральном уровне. Иначе говоря, они могут быть жестче, чем федеральные.

 

 

§ 11.3. Лицензирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования

 

Лицензирование представляет собой процедуру выдачи тому или иному субъекту разрешительного документа на право занятия определенной деятельностью, в котором отражаются сроки и условия осуществления такой деятельности.

Статья 30 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, перечень которых устанавливается федеральным законом, подлежат лицензированию. В настоящее время ключевым законодательным актом в сфере лицензирования является Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [51], в ст. 1 которого оговаривается, что действие его не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира. В то же время Закон не отрицает распространения своего действия на деятельность в сфере охраны окружающей среды.

Исходя из приведенной в главе 10 системы органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды, можно назвать перечисленные в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующие лицензируемые виды деятельности:

• деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

• выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;

• выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;

• геодезическая деятельность;

• деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

• заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов.

В свою очередь, положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, содержатся
в соответствующих федеральных законодательных актах. Так,
ст. 11–16 Закона РФ «О недрах» регламентируют вопросы предоставления лицензии на пользование недрами, ст. 1 Федерального закона «О животном мире» оперирует понятиями долгосрочная лицензия, именная разовая лицензия и распорядительная лицензия.

Порядок осуществления лицензирования конкретной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды утверждается Правительством РФ, за исключением вопросов лицен­
зирования недр, регламентация которого должна осуществляться на уровне федерального закона. В качестве примера можно назвать постановления Правительства РФ от 13.08.2006 № 497 «О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных
с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явле­
ния» [131] и от 26.08.2006 № 524 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» [132].

Большинство лицензий на осуществление деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды выдается соответствующими специально уполномоченными государственными органами и их территориальными подразделениями. Однако в ряде случаев (деятельность по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов, а также по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов) лицензирование возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, но в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что для детальной регламентации процедуры лицензирования соответствующими федеральными органами исполнительной власти издаются ведомственные нормативные правовые акты, к числу которых можно отнести приказ Росгидромета от 12.03.2008 № 94 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях».

 

 

§ 11.4. Стандартизация в сфере охраны окружающей среды и природопользования

 

Согласно ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» [55] под стандартизацией понимается деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ или услуг. При этом в качестве целей стандартизации ст. 11 названного закона определяет:

• повышение уровня безопасности жизни или здоровья граждан, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений;

• повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии со ст. 29Федерального закона «Об охране окружающей среды» государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:

• требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

• ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;

• порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

Здесь же закрепляется, что в государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и иную продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в связи с вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании» система стандартизации претерпевает реформирование, заключающееся в формировании таких документов, как технические регламенты. В экологической сфере действуют Специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный постановлением Правительства РФ от 12.10.2005 № 609 [129].

Однако продолжают существовать основанные на ранее действовавшем законодательстве такие документы, как государственные и отраслевые стандарты. К первой группе можно отнести утвержденные постановлениями Госстандарта России от 11.09.2000 № 218­ст ГОСТ Р 17.0.0.06­2000 «Охрана природы. Экологичес­
кий паспорт природопользователя. Основные положения. Типо­
вые формы»[49] и от 24.10.2002 № 389­ст ГОСТ Р 22.1.11.­2002 «Бе­
зопасность в чрезвычайных ситуациях. Мониторинг состояния водоподпорных гидротехнических сооружений (плотин) и прогнозирование возможных последствий гидродинамических аварий
на них. Общие требования»[50].

Из числа отраслевых стандартов можно назвать утвержденные приказом Рослесхоза (ныне МПР России) от 22.09.1999 № 186 ОСТ 56­109­99 «Работы геодезические. Таксация и лесоустройство. Лесохозяйственное производство. Нормы точности. Методы выполнения измерений» и указанием МПС России от 05.03.1997 № С­261у ОСТ 32.66­96 «Охрана природы. Флора. Защита лесных насаждений железных дорог. Общие требования».

 

 

§ 11.5. Сертификация в сфере охраны
окружающей среды и природопользования

 

В ст. 31 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
говорится, что экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. При этом допускается, что экологическая сертификация может быть добровольной и обязательной.

Правовой основой для проведения сертификации является Федеральный закон «О техническом регулировании», в котором под сертификацией понимается форма осуществления органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

В настоящее время обязательная сертификация в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена нормами ряда федеральных законов.

Так, ст. 15 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает, что производство и использование топлива на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха. В этой же статье закреплено, что производство и использование на территории Российской Федерации технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим требованиям. Такие сертификаты должны выдаваться в порядке, определяемом Правительством РФ[51].

Статья 15 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливает, что лица, которые допускаются к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтверждаемую свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами. В ст. 14 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» [36]
указывается, что пестициды и агрохимикаты подлежат сертификации на соответствие требованиям к безопасному обращению
с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном специально уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов. В развитие данной нормы Минсельхозом России издан приказ от 22.04.2002
№ 421 «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов»[52].

Постановлением Госстандарта России от 01.10.1996 № 66­А была зарегистрирована в Государственном реестре Система обязательной сертификации по экологическим требованиям, призванная обеспечить:

• реализацию обязательных экологических требований природоохранного законодательства при ведении хозяйственной деятельности;

• внедрение экологически безопасных производств, технологических процессов и оборудования;

• соблюдение требований экологической безопасности и предотвращение загрязнения окружающей среды при размещении, переработке, транспортировке, ликвидации и захоронении отходов производства и потребления, а также при производстве, эксплуатации и ликвидации различных видов продукции;

• предотвращение ввоза в страну экологически опасной продукции, отходов, технологий и услуг.

Что касается добровольной сертификации в рассматриваемой сфере, то в качестве примера можно привести постановления Гос­
стандарта России от 25.12.2000 № 88 «О регистрации Системы добровольной сертификации объектов ресурсопользования в Россий­
ской Федерации» [162] и от 22.05.2001 № 42 «О регистрации Систе­
мы добровольной лесохозяйственной сертификации и знака ее соответствия» [163].

 

 

§ 11.6. Государственный учет в сфере охраны
окружающей среды и природопользования

 

Государственный учет в сфере охраны окружающей среды
и природопользования осуществляется непрерывно в целях обладания достоверной информацией о состоянии природных ресурсов, качестве окружающей среды, характере деятельности природопользователей в рассматриваемой сфере. Такая информация имеет значение и с экологической точки зрения, и с точки зрения экономики, поскольку Российская Федерации обладает солидными запасами полезных ископаемых и пресной воды, большими площадями лесов, а значит, разумное их использование при соответствующем уровне охраны должно существенно пополнять доходную часть бюджетов различных уровней.

Природоохранным законодательством предусматривается учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Так, ст. 69 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Согласно ст. 21 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также количество и состав выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, виды и размеры вредных физических воздействий на него подлежат государственному учету.

В целях систематизации получаемой в ходе осуществления государственного учета информации о количественном и качественном состоянии природных объектов, об источниках негативного воздействия на окружающую среду специально уполномоченными государственными органами ведутся кадастры и реестры, указания на которые имеются в федеральных законах.

Так, ст. 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливает обязательность ведения государственного кадастра отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, а также банк данных об отходах
и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.