б) Федеральные органы исполнительной власти 8 страница

• предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Конкретизация экологических прав граждан и способов их реализации находит свое отражение в законодательных и подзаконных актах. Так, глава V Федерального закона «Об экологической экспертизе» регламентирует процедуру инициирования
и проведения общественной экологической экспертизы. По своей сути это одна из возможных форм реализации права граждан как на благоприятную окружающую среду, так и на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, поскольку выводы, содержащиеся в заключении экспертной комиссии, являясь доступными для проживающего на соответствующей территории населения, позволяют иметь четкое представление о негативных и позитивных сторонах предлагаемого к реализации объекта (например, производственного комплекса, автозаправочного пункта и т. д.), который исследуется в ходе экспертизы.

Статья 10 Федерального закона «О животном мире» предоставляет гражданам право осуществлять общественный контроль и проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания, что можно отнести к активной форме реализации гражданами своего права на благоприятную окружающую среду применительно
к сфере охраны и использования животного мира, в то время как применительно к специально уполномоченным органам в рассматриваемой сфере осуществление схожей деятельности (государственный контроль, мероприятия по охране объектов животного мира
и т. п.) можно отнести уже к разряду функциональных обязанностей.

Проведение митингов и иных массовых мероприятий экологического характера осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [59].

Вместе с тем перечисленные выше конституционные и производные от них экологические права, так же как и схожие по смыслу с ними иные права, закрепленные в других законах, относятся
к группе прав в сфере охраны окружающей среды, что, безусловно, является важной составляющей в эколого­правовом статусе личности, но не дает полного представления о правомочиях физических лиц. С точки зрения классификации такие экологические права можно отнести к категории общих прав.

В то же время необходимо говорить и об отдельных правах граждан и иных лиц, осуществляемых в процессе природопользования, которые относятся к категории специальных прав. Такие права закреплены
в природоресурсных законодательных актах, и их реализация в пол­
ном объеме также зависит от волеизъявления соответствующего субъекта. Например, согласно ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр, а это может быть и физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, вправе:

• использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей обозначенной в лицензии цели;

• самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;

• использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено
в лицензии;

• проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией,
и т. д.

Вместе с тем возможность осуществления правомочий в определенных законом случаях обусловлена наличием специальных разрешений (лицензий). Так, согласно ст. 35 Федерального закона «О животном мире» пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.

Наконец, участники общественных отношений, которые относятся к сфере обеспечения экологической безопасности, наделяются самостоятельной группой прав. Эти права можно классифицировать как особые экологические права.

Например, ст. 18 Федерального закона «О защите населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что граждане имеют право:

• на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

• в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций;

• быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности;

• обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

• участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.

Приведенный перечень позволяет говорить об определенной схожести прав граждан в сферах обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, однако индивидуальная специфика особых и общих экологических прав все­таки очевидна, и их разделение предопределено прежде всего ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Давая определение экологическим правам граждан, следует отметить, что это закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, а также допускаемые (не запрещенные) ими формы волеизъявления граждан в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, создание препятствий в реализации которых может повлечь за собой негативные для нарушителей этих прав последствия в установленном законом порядке.

 

 

§ 8.3. Способы защиты экологических
прав граждан

Любые закрепленные в Конституции РФ и законодательных актах права, в том числе экологические, остаются декларацией, если они безнаказанно нарушаются теми или иными субъектами, в том числе путем создания препятствий к их реализации, либо уполномоченными на то органами и должностными лицами не принимаются меры к их надлежащему обеспечению.

Поэтому федеральное законодательство, признавая значимость экологических прав физических лиц, предусматривает определенные механизмы (способы) их защиты. Такие способы можно разделить на несудебные и судебные.

К несудебным способам защиты экологических прав можно отнести прежде всего активные действия граждан в формах, закрепленных в ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а именно:

• непосредственное участие в общественных объединениях, фондах и иных некоммерческих организациях, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды;

• обращение в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам в целях получения своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, мерах по ее охране;

• активное участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

• выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ее проведении в установленном порядке;

• оказание содействия органам государственной власти Рос­
сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

• обращение в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду.

Кроме того, граждане могут обращаться в правоохранительные органы с заявлениями по фактам совершения теми или иными субъектами уголовно наказуемых деяний экологического характера, а также обжаловать действия (бездействия) и решения органов власти и их должностных лиц в вышестоящие органы и вышестоящим должностным лицам, а также в органы прокуратуры.

Что касается возможности обращения физических лиц в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, то здесь необходимо исходить из характера нарушения того или иного права. Нарушенные общие и особые экологические права должны восстанавливаться в судах общей юрисдикции путем вынесения решения, например:

• о возмещении вреда, причиненного здоровью или имуществу физического лица экологическим правонарушением или стихийным бедствием,

• об обязании уполномоченного органа власти предоставить гражданину запрошенную информацию о состоянии окружающей среды;

• об отмене решения органа власти о запрете на проведение митингов и иных массовых мероприятий экологического характера;

• об отмене решения органа местного самоуправления об отказе в регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы и др.

В свою очередь, воспрепятствование со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, субъектов предпринимательской деятельности в осуществлении физическими лицами своих специальных экологических прав может служить основанием для обращения в арбитражный суд. В качестве таких фактов можно выделить:

• отказ специально уполномоченного органа в выдаче лицензии на определенный вид природопользования;

• нарушение одной из сторон договора, например, страховщиком по договору об экологическом страховании, своих обязанностей;

• принятие органом государственной власти решения, ограничивающего конкуренцию в сфере природопользования, например, о недопущении гражданина­предпринимателя к участию
в конкурсе на освоение участка недр.

 

 

§ 8.4. Экологические обязанности граждан

Экологические обязанности граждан в общем виде закреплены в ст. 58 Конституции РФ, которая обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Статья 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», практически дословно дублируя конституционную норму, вменяет в обязанность гражданам соблюдение иных требований законодательства.

В перечисленных нормах правомерно классифицировать экологические обязанности как общие, поскольку приведенные формулировки не раскрывают способы осуществления обязанностей, что по сути своей исключает возможность привлечения физического лица к ответственности за их неисполнение.

В самом деле, сохранять природу можно путем активного волеизъявления, например, делая добровольные взносы на реализацию природоохранных мероприятий. Но такие действия, как указывалось выше, относятся к правам граждан. В то же время непринятие гражданином никаких мер для сохранения окружающей среды в своей повседневной жизни тоже нельзя вменять ему в вину в случае фактического отсутствия вреда окружающей среде от его бездействия.

А ведь смысл установления любых обязанностей заключается
в том, что неисполнение их субъектами, на которых возложены такие обязанности, должно влечь за собой негативные последствия для нарушителей.

Таким образом, правомерно говорить о специальных экологических обязанностях, которые закрепляются в законодательных актах, конкретизируя общие экологические обязанности. То есть в отличие от перечисленных выше самостоятельных групп экологических прав граждан и иных лиц в данном случае отмечается обусловленность (зависимость) специальных экологических обязанностей от общих.

Содержательная сторона экологических обязанностей может выражаться как в форме закрепленных в законодательных и подзаконных актах требований воздержаться от совершения чего­либо, так и в форме требований совершить какие­либо действия.

В первом случае в качестве примера можно привести ситуацию, когда физическое лицо — предприниматель, у которого решением уполномоченного органа приостановлено действие лицензии на природопользование, должно соблюдать требования выданного ему предписания и воздерживаться от запрещенных при этом действий.

В свою очередь, исполнение обязанностей в форме совершения действия осуществляется, например, при направлении гражданином­предпринимателем платежа за пользование природными ресурсами. Неисполнение таких обязанностей будет влечь за собой конкретные негативные последствия, предусмотренные нормами соответствующих законов.

Установленные в нормативных правовых актах требования могут носить как прямой, так и опосредованный характер.

Например, ст. 53 Лесного кодекса РФ обязывает арендаторов лесных участков осуществлять меры пожарной безопасности, в том числе создавать системы и средства предупреждения и тушения лесных пожаров, а непосредственно механизм реализации этой нормы закреплен в утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417 Правилах пожарной безопасности в лесах [145].

В то же время ст. 66Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставляет государственным экологическим инспекторам право предъявлять требования и выдавать предписания физическим лицам об устранении нарушения законодательства
в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля. Этому праву корреспондирует обязанность физического лица выполнить требования, содержащиеся в предписании.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что круг экологических обязанностей граждан и иных физических лиц достаточно широк и может устанавливаться органами публичной власти в рамках предоставленной им компетенции путем принятия (издания) нормативных правовых актов (законов, постановлений и т. д.). В этом смысле главная задача участников нормотворческого процесса при установлении правообязывающих, ограничительных и запрещающих норм заключается:

• во­первых, в учете общественной потребности в установлении экологических обязанностей;

• во­вторых, в необходимости четкого формулирования существа экологических обязанностей в целях единообразного понимания их в правоприменительной практике;

• в­третьих, в установлении законных и адекватных средств принуждения в целях своевременного реагирования на любые факты уклонения от исполнения экологических обязанностей.

В конечном счете целью установления экологических обязанностей является обеспечение охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности.

Давая определение экологическим обязанностям граждан, следует отметить, что это закрепленные в нормативных правовых актах в форме запретов, правообязывания и ограничений и адресуемые гражданам требования, неисполнение либо ненадлежащее исполнение которых может повлечь за собой негативные для нарушителей последствия в установленном законом порядке.

 

 

§ 8.5. Законодательные основы
и историческая значимость участия общественности
в решении экологических вопросов

Граждане, как было отмечено выше, имеют возможность в рамках защиты своих прав в экологической сфере, и прежде всего права на благоприятную окружающую среду, реализовывать ряд правомочий, среди которых ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в первую очередь выделяет возможность создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Действительно, ни у кого не может вызывать сомнений утверждение, что организованная на основе необходимости решения поставленных перед ними текущих и перспективных общих задач идейно сплоченная группа граждан представляет собой в значительной мере более грозный потенциал, способный на адекватное восприятие действительности и сообразное этому поведение, нежели это может иметь место с теми же гражданами, но действующими разобщенно и в большей степени стихийно.

С учетом далеко не благополучной экологической обстановки в Российской Федерации в целом и ее проблемных регионах в отдельности, принимая во внимание необходимость контроля со стороны гражданского общества за принятием властными структурами экологически значимых решений, роль организованного общественного движения в области охраны окружающей среды
в современных условиях имеет тенденцию к возрастанию. Не случайно в разд. 2 Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002
№ 1225­р [108], в числе основных принципов и условий реализации государственной политики в области экологии выделяется участие гражданского общества, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. При этом названный документ в качестве одной из основных задач определяет государственное содействие экологизации гражданского общества, для чего признается необходимым:

• совершенствовать законодательство для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов;

• поддерживать экологические общественные движения и благотворительную деятельность;

• совершенствовать законодательство в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций.

Базовым нормативным правовым актом, создающим предпосылки развития общественного экологического движения, является Конституция РФ, статья 30 которой устанавливает, что каждый имеет право на объединение для защиты своих интересов. При этом свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Здесь, правда, следует оговориться, что декларируемая
в Основном законе свобода деятельности не означает наличие
у создаваемых организаций и их активных участников безграничных правомочий и возможности, используя свой статус, осуществлять действия, направленные на ущемление прав, свобод и законных интересов других лиц, тем более если подобные проявления носят ярко выраженный радикальный характер, в том числе с явным уклоном на непримиримое отношение к любым представителям власти, которые априорно получают негласный статус «врагов гражданского общества». Демократия — это неотъемлемый атрибут любого цивилизованного государства, и формы ее выражения разнообразны, но при этом не должен нарушаться баланс между гражданским обществом и публичной властью в рамках установленного правопорядка.

В качестве условия, способствующего участию граждан в общественных объединениях, в том числе и экологической направленности, на сугубо добровольных началах, ч. 2 ст. 30 Конституции РФ прямо оговаривает, что никто не может быть принужден
к вступлению в какое­либо объединение или пребыванию в нем. Это означает, что гражданин принимает решение о вступлении
в соответствующее общественное объединение осознанно, так же как по собственному убеждению он вправе в любое время беспрепятственно прервать свое членство в такой организации.

Следует также отметить, что ч. 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает возможность иностранных граждан и лиц без гражданства пользоваться в Российской Федерации правами наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или ратифицированным международным договором. Речь, безусловно, идет о лицах, законно пребывающих в стране. Данное обстоятельство обусловливает возможность участия названных субъектов в общественных экологических объединениях, создаваемых в Российской Федерации.

Непосредственно правовые основы деятельности общественных объединений закреплены в Федеральном законе «Об общественных объединениях» [28], статья 5 которого под общественным объединением понимает добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан объединение на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Исходя из этого определения не всякое общественное объединение может реализовывать экологические права, а лишь то, в уставе которого четко прописаны экологические цели. При этом, если общественное объединение хочет иметь статус юридического лица, устав может быть зарегистрирован в органах Федеральной регистрационной службы.

Статья 7 названного законодательного акта предусматривает такие организационно­правовые формы общественных объединений, как:

• общественная организация;

• общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности;

• политическая партия.

Таким образом, допускается, что отдельные общественные экологические движения могут принимать активное участие и в политической жизни страны. В современной истории России такие попытки неоднократно предпринимались. Так, в 1995 г. на выборах
в Государственную Думу Федерального Собрания РФ баллотировалось Избирательное объединение «Экологическая партия России «Кедр». В 1999 г. на выборах в нижнюю палату федерального парламента также планировалось участие Экологической партии России «Кедр» (зеленые)», однако партийный список был снят с регистрации в силу отказа отдельных лиц от участия в предвыборной кампании. Наконец, на выборах в Государственную Думу в 2003 г. свои заявки выдвинули уже два общественных экологических объединения — Российская экологическая партия «Зеленые» и Общероссийское общественное конструктивно­экологическое движение России «Кедр».

Необходимо отметить, что названные случаи «хождения во власть» экологов не увенчались успехом, что во многом предопределяется немногочисленным пока электоратом и в немалой степени отсутствием в хорошем смысле слова агрессивной и целенаправленной политики информирования населения о преследуемых целях и задачах, а также о реальном вкладе названных общественных объединений в дело улучшения экологической обстановки и защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем опыт зарубежных стран, например Италии
и Германии, показывает, что на определенном этапе выдвигаемые политическими объединениями идеи защиты экологических прав являются серьезным стимулирующим фактором, подвигающим население голосовать за «зеленых».

В 2007 г. решением Центризбиркома в ходе предвыборной кампании было отказано в регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Госдумы Политической партии «Российская экологическая партия «Зеленые» по причине предоставления большого числа недостоверных и недействительных подписей избирателей.

Исходя из территориального фактора функционирования, общественные экологические объединения могут быть общероссийскими (когда их деятельность охватывает более 50% субъектов Российской Федерации), межрегиональными (менее половины субъектов РФ), региональными (действуют в рамках одного субъекта РФ) и местными (территория муниципального образования). Кроме того, законодательство допускает функционирование на территории страны структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, в том числе экологических, в лице отделений, филиалов или представительств. При этом необходимо отметить, что законодательство
не дает каких­либо преимуществ одному общественному объединению перед другим.

Учредителями, членами и участниками общественных экологических объединений могут быть граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет. Помимо этого, закон допускает образование молодежных и детских (наличие членов и участников, достигших соответственно 14 и 8 лет) общественных организаций, которые также могут ставить перед собой экологические цели и задачи.

В ст. 15 Закона об общественных объединениях закреплено, что одним из принципов в деятельности таких субъектов является принцип гласности, который реализуется в том числе путем обеспечения общедоступности информации о программных и уставных документах организаций.

 

 

§ 8.6. Права общественных экологических
объединений

Статья 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», основываясь на требованиях Закона об общественных объединениях, устанавливает, что общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

• за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

• оказывать соде йствие органам государственной власти Рос­сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

• организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

• обращаться:

в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан[41];

в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия
на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье
и имущество граждан;

• организовывать и проводить:

в установленном порядке слушания, по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

• рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

• подавать в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законом права.

Среди других правомочий общественных объединений ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяет их право на осуществление общественного экологического контроля в соответствии с их уставами. Целями осуществления общественного экологического контроля является реализация права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды. При этом законодатель устанавливает, что результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Статья 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает право общественных объединений на:

• информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него;

• участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;