б) Федеральные органы исполнительной власти 2 страница

Вопросы для самоподготовки

1. Что Вам известно об экологических проблемах и в чем заключаются их причины?

2. Дайте характеристику понятию «устойчивое развитие».

3. Какие проблемы экологического характера создают угрозу национальной безопасности Российской Федерации?

4. Перечислите факторы, обусловливающие современное экологическое состояние Российской Федерации.

5. Каковы пути решения экологических проблем в нашей стране?

Глава 2

ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ПРИНЦИПЫ
И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

§ 2.1. Понятие экологического права

Термин «экологическое право» за последние более чем пятнадцать лет прочно вошел в юридический лексикон, и в настоящее время даже лица, не связанные по роду своей деятельности напрямую с юриспруденцией или вопросами охраны окружающей среды и природопользования, имеют примерное представление о том, что же понимается под этим термином. В то же время следует отметить, что названный термин символизирует собой не какое­то одно отдельно взятое понятие, а имеет непосредственное отношение к нескольким взаимосвязанным, но обладающим достаточной степенью индивидуализации явлениям и направлениям человеческой деятельности. Сложившееся в настоящее время в научной среде представление об экологическом праве дифференцирует его на три самостоятельных понятия, а именно: отрасль права; научная отрасль; учебная дисциплина.

Рассмотрим каждое из этих понятий.

Экологическое право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Хотя термин «экологическая безопасность» в последние годы приобрел достаточно широкое употребление, в том числе и по причине явно далекого от удовлетворительного состояния ее обеспечения в стране, не все авторы включают общественные отношения в рассматриваемой сфере в число экологических. Более того, допущенное законодателем в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не вполне корректное, на наш взгляд, отождествление понятия «экологический» лишь со сферой «охраны окружающей среды» фактически может служить основанием для исключения из круга рассматриваемых общественных отношений также и сферы «природопользования». Однако сказанное привело бы к исчезновению понятия «экологическое право» и возвращению к ранее употреблявшемуся понятию «право окружающей среды».

Действительно, нельзя рассматривать процесс природопользования, скажем порубку деревьев, вне взаимосвязи с необходимостью сохранения особо ценных видов деревьев, а также среды обитания редких и исчезающих видов животных, равно как весьма проблематично говорить о состоянии окружающей среды без применения комплекса надлежащих мер, обеспечивающих экологическую безопасность, в том числе предотвращающих либо минимизирующих возможные негативные факторы природного характера (наводнения, пожары, загрязнение водных объектов вследствие таяния снега и т. п.). Наконец, существует взаимосвязь между природопользованием и уровнем экологической безопасности, когда несоблюдение установленных норм и правил в конкретной отрасли промышленности может негативно повлиять на состояние среды обитания людей, вызвав временную или долгосрочную деградацию одного либо нескольких природных компонентов (вода, атмосферный воздух, почвы, растительный мир), обеспечивающих человеческую жизнедеятельность.

Поэтому совершенно не случайно в пункте «д» ч. 1 ст. 72 Кон­
ституции Российской Федерации [1] к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в едином комплексе отнесены:

• природопользование;

• охрана окружающей среды;

• обеспечение экологической безопасности.

Таким образом, речь идето трех достаточно самостоятельных, но взаимосвязанных группах общественных отношений, регулирование которых отнесено кведению экологического права.

Говоря об экологическом праве как о научной отрасли, следует отметить, что она возникла как комплексная научная отрасль в начале 1990­х годов на базе ранее существовавших отраслей право окружающей среды и природоресурсное право.

Отрасль науки — это понятие более емкое, нежели отрасль права, хотя взаимосвязь между ними очевидна. Отрасль права представляет собой нормативный базис научной отрасли, в данном случае науки экологическое право.

И если задачей отрасли экологического права является нормативное регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, иначе говоря, придание общественным отношениям разумной упорядоченности, соответствующей уровню развития этих отношений на конкретном эволюционном этапе, то в задачу практически любой отраслевой правовой науки, в том числе и науки экологического права, входит изучение истории возникновения соответствующих правоотношений, исследование их применительно к конкретным историческим периодам, анализ действующего законодательства, в том числе и зарубежного опыта правового регулирования схожих отношений, дача рекомендаций по совершенствованию экологического законодательства, выработка прогнозов последующих нормотворческих тенденций, разработка мотивированных научно обоснованных подходов к реализации государственной экологической политики на федеральном и региональном уровнях.

В этом смысле, характеризуя науку экологического права, можно сказать, что она, опираясь на исторический опыт правового регулирования общественных экологических отношений и современное состояние экологического законодательства, в том числе и зарубежного, основываясь на общепризнанных нормах и принципах международного экологического права (международного права окружающей среды), призвана разрабатывать такие рекомендации для дальнейшего правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, которые бы соответствовали уровню развития общества и выработанной экологической доктрине государства, в нашем случае Российской Федерации. При этом в силу ряда объективных и субъективных причин не все научные наработки находят свою реализацию в экологическом законодательстве, поскольку на определенном этапе научная мысль может значительно опережать общественную потребность в практической реализации тех или иных идей либо не совпадать с внутренней политикой руководства страны по экологическим вопросам. Вместе с тем достаточно важно, чтобы непосредственные потребности практики удовлетворялись наукой в кратчайшие сроки.

Наконец, формирование экологического права как учебной дисциплины также относится к началу 1990­х годов, что явилось следствием закрепленной в п. 2 ст. 74 утратившего к настоящему времени силу Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060­I «Об охране окружающей природной среды» обязательности в соответствии с профилем высшего учебного заведения преподавания специальных курсов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию. Учебная дисциплина «Экологическое право» относится к числу общеобязательных учебных дисциплин при подготовке кадров по специальности «Юриспруденция», и требования к ней определены Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования (шифр — ОПД. Ф.15), которым предусмотрено изучение в рамках этой дисциплины как минимум следующих вопросов:

• предмет и система экологического права;

• объекты экологических отношений;

• история правового регулирования экологических отношений;

• становление и основные этапы развития экологического права;

• нормы экологического права и экологические правоотношения;

• источники экологического права;

• право собственности на природные ресурсы;

• правовые формы использования природных ресурсов;

• правовая охрана природных объектов;

• организационный механизм охраны окружающей природной среды;

• экономический механизм охраны окружающей природной среды;

• ответственность за экологические правонарушения;

• правовые формы возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями;

• экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов;

• экологические требования при эксплуатации объектов;

• правовая охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов;

• правовой режим природно­заповедного фонда;

• правовой режим природы курортных, лечебно­оздоровительных и рекреационных зон;

• правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия;

• международно­правовой механизм охраны окружающей природной среды;

• правовая охрана окружающей природной среды в зарубежных странах.

С учетом этого основной задачей учебной дисциплины «Эко­логическое право» является доведение до студентов юридических вузов и факультетов того минимума знаний научного характера
и практического назначения, которые могут и должны оказаться полезными в процессе осуществления ими дальнейшей деятель­
ности на ниве юриспруденции. Учебная дисциплина «Экологи­
ческое право» в каждом конкретном случае преподается на основании разрабатываемых программ, которые должны соответствовать приведенному выше минимуму.

§ 2.2. Соотношение экологического права

с другими отраслями права

В настоящее время практически ни одна отрасль права не может считаться самодостаточной, поскольку в той или иной мере ее система заимствует полностью либо частично отдельные правовые институты смежных и иных отраслей.

Несмотря на принадлежность экологического права к числу отраслей гражданско­правовой направленности, тем не менее велико влияние на ее содержание публично­правовых отраслей.

Экологическое право в части вопросов компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, общих основ правового статуса человека и гражданина в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности опирается на нормы конституционного права. По вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления в сфере экологии, экологическое право соприкасается с  муниципальным правом. Вопросы осуществления управленческих функций в рассматриваемой области органами общей и специальной компетенции, а также административной ответственности
за совершение экологических правонарушений являются общими и для экологического, и для административного права.

Институт дисциплинарной и материальной ответственности
за совершение экологических правонарушений опирается на нормы трудового права, а основания наступления уголовной ответственности за экологические преступления раскрываются в уголовном праве.

Общие основания возникновения, изменения и прекращения права собственности и иных вещных прав на природные ресурсы и объекты, а также вопросы, связанные с гражданско­правовой ответственностью за причинение вреда окружающей среде и здоровью человека, закреплены в гражданском праве. В свою очередь, в рамках экологического права рассматриваются такие вопросы, как охрана и рациональное использование земель, отнесенные к ведению самостоятельной отрасли — земельное право.

Наконец, вопросы международно­правового сотрудничества Российской Федерации с другими государствами по актуальным экологическим проблемам относятся к ведению такой отрасли, как международное публичное право, но рассматриваются также и в специальной части экологического права.

§ 2.3. Предмет и методы экологического права

Под предметом отрасли права понимается та сфера общественных отношений, которая регулируется ее нормами. Поэтому предметом экологического права, исходя из данного выше определения отрасли, будут являться регулируемые нормами экологического права общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Безусловно, три названные группы общественных отношений не дают четкого представления о многообразии направлений и форм взаимоотношений различных по своему правовому статусу субъектов, однако наличие более тридцати сугубо «экологических» законодательных актов только на федеральном уровне, не считая сотен конкретизирующих их подзаконных, в том числе так называемых ведомственных, правовых актов, предопределяют масштабность и многоплановость отношений, объединяемых понятием «предмет экологического права».

Каждая отрасль права характеризуется также присущими ей методами, под которыми понимают способы воздействия на участников соответствующих правоотношений. Применительно к экологическому праву выделяют два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Действие императивного (административно­правового) метода базируется на неравенстве правового статуса субъектов, вступающих в соответствующие правоотношения. При этом один из субъектов выступает, как правило, в качестве представителя публичной власти, наделенного в законодательном порядке определенными полномочиями (допустим, инспектор экологического контроля), а другой, к примеру, является природопользователем, обязанным исполнять требования первого.

Полномочия в рамках реализации рассматриваемого метода сводятся к праву представителя публичной власти разрешать, запрещать, ограничивать, приостанавливать, согласовывать, возлагать на конкретных лиц что­либо, отказывать им. Естественно, подобные властно­распорядительные полномочия должны применяться в строгом соответствии с законом.

Характерное проявление этого метода правового регулирования находит выражение в процессе дачи уполномоченным на то лицом природопользователю обязательных к исполнению предписаний об устранении имеющихся нарушений. Безусловно, можно обжаловать в вышестоящий орган, в прокуратуру либо в суд такое решение контролирующего органа, но в случае, если он окажется прав, исполнять требования, содержащиеся в предписании, все равно придется, поскольку они вытекают из предоставленных ему законодательством полномочий.

Напротив, сущность диспозитивного (гражданско­правового) метода заключается в том, что вступающие в правоотношения субъекты формально равны и свободно (предполагается, что без принуждения) выражают свое волеизъявление, заключая, например, договоры на природопользование. При этом и уполномоченные органы публичной власти, и потенциальные природопользователи наделяются помимо прав взаимными обязанностями, невыполнение которых в последующем может стать предметом судебного разбирательства.

Вместе с тем в чистом виде диспозитивный метод выступает нечасто (допустим, при заключении предприятием­природопользователем договора со страховой компанией о добровольном экологическом страховании ответственности перед третьими лицами), поскольку в большинстве случаев приобретаемые путем заключения того или иного договора на природопользование права могут быть реализованы соответствующим субъектом лишь при соблюдении определенных условий административного характера: получении лицензии (разрешения) на конкретный вид деятельности либо после государственной регистрации вновь возникающих прав, например, в рамках того же договора аренды участка лесного фонда. Таким образом, правомерно говорить о наличии смешанного метода в экологическом праве.

Отдельными авторами называются и некоторые другие методы, например исторический и прогностический методы экологизации. Позволим себе высказать собственное суждение по этому поводу. Как представляется, исторический и прогностический методы следует относить не к отрасли экологического права, а к научной сфере, поскольку, как было отмечено в § 2.1 настоящего учебника, именно наука экологического права призвана изучать исторические аспекты возникновения и развития правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере в предшествовавшие периоды, равно как ее же задачей является выработка научно обоснованных прогнозов на будущее. Что касается метода экологизации, то, по нашему мнению, он имеет отношение
к формированию законодательства. Подробнее об «экологизации законодательства» см. в § 4.9 учебника.

§ 2.4. Принципы экологического права

Наукой экологического права к настоящему времени выработаны определенные основополагающие понятия, смысловые установки которых наполняют содержание экологических правоотношений, формируют поведение их участников. Такие понятия носят название принципов.

В последние годы наметилась тенденция включения принципов отдельной статьей в состав федеральных законов. Так, ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» перечисляет двадцать три основных принципа охраны окружающей среды,
а в ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» [47] закреплены семь основных принципов государственного управления в области охраны атмосферного воздуха. В ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации [12] законодатель пошел еще дальше, определив одиннадцать основных принципов земельного законодательства.

Вместе с тем необходимо отметить, что закрепленные в перечисленных и иных законодательных актах принципы нельзя в полной мере отождествлять с принципами экологического права как отрасли, поскольку, являясь безусловным продуктом научной творческой мысли и неся в себе элементы отраслевого заимствования, но будучи закрепленными в правовых актах, они приобретают статус норм (норм­принципов), которые носят вполне утилитарный характер. Иначе говоря, такие нормы должны исполняться соответствующими участниками правоотношений в силу их законодательного закрепления, поскольку им обязательно корреспондируют встречные нормы в том же либо ином правовом акте, наполняя их вполне конкретным содержанием. В то время как отраслевые принципы экологического права несут в себе в большей мере концептуальность и их практическое неисполнение не может быть вменено тому или иному субъекту в качестве правонарушения.

Поскольку в нашу задачу не входит перечисление всей совокупности наработанных учеными принципов экологического права, имеет смысл назвать лишь наиболее важные из них.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека означает, что природопользование должно осуществляться таким образом, чтобы не причинять вреда здоровью людей. Равно как охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в первую очередь имеют своей целью сохранение благоприятной для человека среды обитания.

На защиту объектов окружающей среды направлена реализация принципа разумного сочетания экономических потребностей и экологических интересов в процессе взаимодействия человека и природы. Смысл этого принципа заключается в том, что человечество, будучи вынужденным заниматься постоянным воспроизводством материальных объектов, обречено на потребление природных ресурсов. Однако это потребление должно быть разумным, неистощительным для природы и по возможности опираться на возобновимые запасы природных кладовых.

Принцип рационального использования природных ресурсов заключается в том, чтобы по возможности максимально использовать добываемые природные богатства, не допуская, например, выборочных вырубок лесов, необоснованного образования отходов из тех компонентов природы, которые можно освоить с учетом современного уровня развития науки и техники.

К числу важных принципов экологического права нужно отнести также принцип платности природопользования, согласно которому всякое загрязнение окружающей среды, а также изъятие ее компонентов в процессе хозяйственной деятельности должно быть компенсировано природопользователем в разумных размерах, позволяющих направить вырученные средства на восстановление утраченных либо загрязненных природных объектов.

Принцип неотвратимости ответственности за совершение экологических правонарушений означает, что всякое деяние (действие или бездействие), совершенное в противовес установленным экологическим законодательством требованиям, должно влечь за собой установленную законом ответственность независимо от статуса нарушителя.

§ 2.5. Система экологического права

Под системой понимается упорядочение чего­либо на основании определенных классификационных критериев. Системность является неотъемлемым атрибутом любой отрасли права, в том числе и экологического. В этом смысле экологическое право можно разбить на составные части, каждую из которых наполняет определенная группа правовых институтов, раскрывающих понятие и содержание конкретных экологических правоотношений.

Экологическое право состоит из общей, особенной и специальной частей.

Общая часть в экологическом праве является основополагающей, и входящие в нее правовые институты, по существу, пронизывают любую сферу экологических правоотношений, будь
то вопросы охраны окружающей среды, природопользования или обеспечения экологической безопасности. В состав общей части входят следующие вопросы:

• понятие, предмет, методы и принципы экологического права;

• полномочия органов государственной власти и муниципальных органов в экологической сфере;

• основы управления охраной окружающей среды, природопользованием и обеспечением экологической безопасности;

• экологические права и обязанности граждан и общественных объединений;

• экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования;

• основы экологической культуры населения;

• ответственность за совершение экологических правонарушений и возмещение вреда, причиненного ими.

В свою очередь, Особенная часть экологического права раскрывает содержание общественных правоотношений, складывающихся применительно к конкретным объектам окружающей среды, а также определяет экологические требования к различным сферам хозяйственной и иной деятельности. В ее состав входят вопросы:

• использования и охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира, природных (живых и минеральных) ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

• охраны атмосферного воздуха;

• соблюдения режима объектов природно­заповедного фонда и иных особо охраняемых природных территорий;

• функционирования зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия;

• соблюдения экологических требований в городах и иных населенных пунктах, в хозяйственной, оборонной и иных сферах деятельности.

К ведению Специальной части экологического права относятся вопросы международно­правового сотрудничества и основ правового регулирования экологических отношений в зарубежных странах (сравнительное правоведение).

Вопросы для самоподготовки

1. Сформулируйте предмет экологического права.

2. Назовите отрасли права, имеющие общие правовые институты с экологическим правом.

3. Перечислите основные принципы экологического права.

4. Какие методы правового регулирования характерны для экологического права?

5. Раскройте систему курса «Экологическое право».

Глава 3

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 3.1. Понятие и виды экологических правоотношений

В процессе своей деятельности гражданам и иным лицам приходится вступать в контакт, во взаимодействие по тем или иным вопросам. Иначе говоря, в тех или иных случаях между двумя
и более субъектами возникают отношения, которые называют общественными. При этом общественные отношения могут складываться в рамках определенных установившихся для данной группы общественных отношений правил, например обычаев. Так, применительно к какой­либо области предпринимательской деятельности ст. 5 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации [6] допускает возможность использования такого регулятора общественных отношений, как обычай делового оборота, независимо от того, зафиксировано ли устанавливаемое им правило в каком­либо документе или нет.

Вместе с тем экологические отношения ввиду их особой важности не могут подчиняться только обычаям или строиться, например, на нормах морали, что характерно было в доклассовый период существования человечества, поскольку современное сообще­
ство, несмотря на, казалось бы, очевидный мировоззренческий прогресс, тем не менее нуждается в четких предписаниях и запретах, исходящих от уполномоченных на то государственно­правовых структур и закрепленных в писаных источниках. В противном случае основные природные блага уже давно бы принадлежали тем, кто имеет большие материальные возможности и властные полномочия, а состояние окружающей среды было бы куда более плачевным, нежели оно имеет место быть.

Таким образом, особое значение в регулировании общественных экологических отношений имеет такой атрибут государственной власти, как закон, определяющий рамки дозволенного и границы запрещенного. При этом под законом в контексте излагаемого материала нами понимаются как собственно законодательные акты, так и вытекающие из них и конкретизирующие их подзаконные нормативные правовые акты. В то же время применительно к общественным отношениям в сфере экологии в отдель­
ных случаях в качестве правового регулятора может выступать нормативный договор, например акт международного права, соглашение между федеральными органами исполнительной власти
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также в прямо предусмотренных законами случаях не противоречащий экологическому законодательству правовой обычай.

С учетом сказанного под экологическими правоотношениями следует понимать регулируемые нормами экологического права, а также допускаемыми (предусмотренными) ими договорами и не противоречащими им обычаями общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Исходя из данного определения, можно выделить три обязательных элемента экологических правоотношений:

• субъекты (участники) правоотношений, то есть те, кто вступает в соответствующие отношения;

• объекты правоотношений — то, вокруг чего либо ради чего складываются отношения между субъектами правоотношений;

• эколого­правовые нормы — устанавливаемые уполномоченными на то органами публичной власти либо допускаемые ими правила поведения, которые определяют рамки дозволенного
для субъектов, вступающих в отношения по поводу тех или иных объектов.

При этом очевидно, что правоотношения могут быть как результатом правомерных действий, так и последствием нарушения тем или иным субъектом установленных правовыми нормами запретов. Соответственно если субъект в процессе, например, природопользования осуществляет свою деятельность строго в рамках, предписанных законом, его поведение правомерно, то правоотношения, в которые он вступает с другими субъектами, носят сугубо регулятивный характер, то есть подчиняются установленным правилам.