Государственный институциональный механизм управления природопользованиемК управлению природопользованием причастны все ветви государственной власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для управления в сфере природопользования. К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядок организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия и др. В компетенции органов исполнительной власти находится реализация государственной экологической политики, обеспечение разработки и реализации экологических программ, координация деятельности министерств и ведомств в области охраны окружающей среды, утверждение экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядок определения платности природопользования, вопросы организации особо охраняемых территорий, экологического образования и др. Органы государственной власти могут быть классифицированы по различным критериям. В зависимости от уровня государственного управления выделяются органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ. Выделяют: органы общей компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции. Органы общей компетенции: Президент РФ; Правительство РФ; Федеральное собрание РФ; Правительства, законодательные собрания субъектов РФ. Органы отраслевой компетенции: Министерство обороны РФ; Министерство здравоохранения и социального развития РФ; Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России); Министерство промышленности и торговли РФ; Министерство связи и массовых коммуникаций РФ; Министерство транспорта РФ; Министерство энергетики РФ; Министерство сельского хозяйства России (Минсельхоз России). В структуре исполнительной власти необходимо выделить ряд специализированных подразделений, выполняющих природоохранные функции, а также связанных с использованием природных ресурсов: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России); Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России); Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) при Минприроды России; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) при Минприроды России; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) при Минприроды России; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости при Минэкономразвития России; Федеральное агентство лесного хозяйства при Минсельхозе России; Федеральное агентство водных ресурсов при Минприроды России; Федеральное агентство по недропользованию при Минприроды России; Федеральное агентство по рыболовству при Правительстве России. Правительство Российской Федерации является высшим исполнительно-распорядительным органом страны и выполняет следующие функции: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и Указов Президента РФ по вопросам охраны окружающей среды и природопользования Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Комплексные специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области охраны природных ресурсов и окружающей среды возглавляет Министерство природных ресурсов и экологии России (Минприроды России). К функциям Минприроды России, в частности, относятся: проведение государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны; координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти; осуществление управления государственным фондом недр; управление лесным хозяйством, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; использование и охрана водного фонда, гидротехнических сооружений; использование объектов животного мира и среды их обитания; сохранение особо охраняемых природных территорий. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности, находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства водных ресурсов, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. На Минприроды России возложены функции, связанные с охраной окружающей среды, а именно: комплексное управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на основе принципов научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, рационального, неистощительного природопользования, установления допустимых норм и нормативов нагрузок на окружающую природную среду; координация деятельности министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов; совершенствование экономического, правового и административного механизмов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; организация и осуществление государственной экологической экспертизы; организация и осуществление государственного экологического контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности; управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги России; оценка и прогнозирование состояния окружающей среды, ресурсного потенциала страны, биосферных процессов; организация и ведение регистрации опасных отходов, в том числе радиоактивных; ведение экологического мониторинга, учет, оценка и ведение кадастров отдельных видов природных ресурсов; утверждение экологических нормативов, правили стандартов в области окружающей среды; информирование населения о состоянии экологической обстановки. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости организует и координирует деятельность по земельной политике государства, в том числе осуществляет: государственный контроль за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организацию и проведение работ по землеустройству; организацию работ по систематическому выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), комитеты или управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды субъектов Российской Федерации, региональные и территориальные центры организуют работу по наблюдению за состоянием атмосферного воздуха, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства. Кроме того, ведется учет вредных воздействий на объекты природы, а также наблюдение за уровнями радиации (радиационным фоном). Таким образом, функционирует система мониторинга. Ее основу составляет сеть станций наблюдения (посты контроля, лаборатории физико-химического анализа, передвижные лаборатории контроля). Эти подразделения ежедневно составляют прогноз неблагоприятных метеоусловий, способных вызвать резкое повышение уровня загрязнения вод, воздуха. Данная информация доводится до предприятий – источников загрязнения. Специализированные органы исполнительной власти представлены также природоохранными прокуратурами. Первая природоохранная прокуратура, а также специализированные управления внутренних дел по охране природных богатств Каспийского моря и низовьев рек Волги и Урал были созданы в Астрахани в 80-х гг. прошлого века. Позже аналогичные структуры появились в районе озера Байкал, Азово-Черноморского бассейнов. В территориальных структурах Министерства внутренних Дел организованы подразделения экологической милиции. Органы судебной власти, уполномоченные принимать решения по экологическим вопросам, можно увидеть на рис. 6.6.
Геоинформационные системы в управлении природопользованием (Авторы параграфа Д. Е. Палилов, С. В. Макар) В настоящее время основой для решения задач обработки информации стал системный подход к анализу и построению так называемых “открытых систем”. Современные геоинформационные системы (ГИС) представляют собой новый тип интегрированных информационных систем, которые, с одной стороны, включают методы обработки данных многих ранее существовавших автоматизированных систем (АС), а с другой – обладают спецификой в организации и обработке данных. Практически это определяет ГИС как многоцелевые, многоаспектные системы. Хотя разработка ГИС началась более 30 лет назад, их бурное развитие и обретение качественно нового содержания произошло в последние 9– 10 лет. ГИС – это географическая (автоматизированная) информационная система, предназначенная для обработки пространственно-временных данных, основой интеграции которых служит географическая информация. Необходимо подчеркнуть, что ГИС относятся к классу интегрированных систем. Современные тенденции создания интегрированных автоматизированных систем включают разные аспекты интеграции – интеграцию данных, технологий и технических средств. Все это относится и к ГИС. Интеграция данных заключается в применении системного подхода к проектированию моделей данных, созданию некоей универсальной информационной модели и соответствующих протоколов обмена данными. Интеграция технических средств в настоящее время выражается в создании распределенных систем обработки, применении концепций “открытых систем” и современных методов проектирования систем на основе CASE-технологий (Computer Aided System Engineering). Интеграция технологий в информационных системах подразумевает не простое суммирование известных технологических процессов и решений, а получение оптимальных режимов обработки информации на основе известных методов и разработки новых, ранее не встречавшихся, технологий.
Информационная интегрированная система – это независимый комплекс, в котором выполняются все процессы обработки, обмена и представления информации. Схема системы включает в себя системные уровни, подсистемы, процессы, задачи. Система называется полной, если в процессе работы она осуществляет технологический цикл, включающий следующие процессы: ввод (или возможность ввода) всех видов информации данной предметной области для решения задач, поставленных перед системой; обработку информации с привлечением набора существующих средств, применяемых для решения данного класса задач; вывод или представление данных в формах вывода согласно заданию без использования других систем. Неполной называется система, которая осуществляет частичную обработку данных, частичный ввод данных или использует другие системы в процессе обработки. Термином “системный уровень” определяют часть системы, объединяющую подсистемы и процессы обработки по функциональным и технологическим признакам. Системный уровень может включать как одну, так и несколько подсистем. Подсистему определяют как часть системы, объединенную по функциональным методам обработки данных, включающим разные алгоритмы и способы моделирования. Подсистема может быть локальной или распределенной. Распределенной считают подсистему, состоящую из фрагментов, которые располагаются на различных узлах сети компьютеров, возможно, управляются различными системами и допускают участие в работе нескольких пользователей из разных узлов сети. В отличие от распределенной локальная подсистема сгруппирована в одной точке сети и, как правило, обслуживается одним пользователем. В подсистему входит процесс обработки данных – совокупность методов, обеспечивающих реализацию алгоритма обработки или одного метода моделирования, решающего одну или несколько задач обработки данных. Процесс может быть локальным, распределенным или системным. Значение терминов локальный и распределенный аналогичны значению их для подсистем. Системный процесс предназначен для обслуживания системы в целом. Как правило, он является “прозрачным” (т.е. незаметным) для пользователя. Задача как элемент системы определяется простейшим циклом обработки типизированных данных. В этом контексте задача может быть связана с алгоритмами обработки (с вычислениями) или технологическими процессами, не связанными с вычислениями (типа ввода данных, формирования данных, визуального контроля данных, функционирования автоматизированных датчиков или устройств и т.п.). Все рассмотренные понятия относятся к элементам системы, в том числе и геоинформационной (ГИС). Для интегрированных процессов обработки данных (в ГИС) иерархия понятий аналогично рассмотренной выше для систем будет такой: интегрированный процесс; системный уровень обработки; блок процессов; процесс; класс задач; задача. Следует подчеркнуть разницу между системным уровнем и подсистемой. Подсистема имеет всегда технологическое назначение, логическое описание и физическую реализацию. Так, подсистема семантического моделирования (кодирования) может быть реализована как составная часть технологии сбора информации или как самостоятельная технология, например при формировании графических моделей. Системный уровень является описательным понятием, т.е. имеет технологическое назначение и может иметь логическое описание. Физическая реализация осуществляется обычно на уровне подсистемы. Определение основополагающих принципов функционирования любой автоматизированной системы (в том числе ГИС), достижение ее целостности, оптимизации структуры осуществляется на основе методов системного анализа. Анализ, выполненный с использованием методов формализации общей теории систем (ОТС), отвечает требованиям целостности и единства рассматриваемых проблем и задач, позволяет определить структуру обобщенной ГИС и минимальные требования к ней. Для системного анализа обобщенной ГИС необходимо выбрать метод описаний разнородных процессов. Целесообразно использовать положения ОТС, обоснованные в работах М.Дж. Месаровича и Ю.А. Урманцева, и методы структурного анализа, широко применяемые при разработке программных проектов и систем. Отмеченные теоретические подходы имеют небольшие специфические различия в формах представления, но опираются на единую концепцию. Поэтому при их использовании будем применять положения, которые взаимно непротиворечивы и дополняют друг друга. При практических исследованиях приходится иметь дело с функциональными системами. Для формализации этого класса систем удобно описание, данное Месаровичем. Процесс построения любой информационной системы можно представить в виде схемы, содержащей семь этапов, которые определяют создание системы от постановки задачи до ее реализации (см. рис. 4.2). При системном подходе процесс разработки ГИС интерпретируется как поиск оптимальной структуры системы путем разбиения ее на подсистемы. При этом реализуется концепция разработки “сверху вниз”.
Построение схемы обобщенной ГИС можно осуществить на основе анализа входных и выходных информационных потоков. Совокупность входных и выходных данных ГИС может быть представлена в виде независимых технологических совокупностей трех групп: сбора; моделирования и хранения; представления информации. Действительно, сбор информации производится независимо от хранения данных. Данные хранятся независимо от процедур сбора и представления информации. На представление (выдачу) информации в той или иной форме дается задание независимо от способа моделирования. При всем многообразии операций, целей, областей информационного моделирования, проблемной ориентации и иных атрибутов, характерных для создаваемых и действующих ГИС, логически и организационно в них можно выделить несколько конструктивных блоков, называемых также модулями или подсистемами, выполняющими более или менее определенные функции. (Кошкарев А.В., Тикунов В.С. Геоинформатика. М., 1993. С. 15.) На рис. 4.3 представлена схема построения ГИС.
Функции геоинформационной системы, в свою очередь, вытекают из четырех типов решаемых ею задач: сбора данных; обработки данных; моделирования и анализа данных; использования данных в процессе принятия решений. В виде схемы это представлено на рис. 4.4. Геоинформационные системы являются важнейшим средством решения задач экологического мониторинга.
Переход от изготовления отдельных технических средств к конструированию технических систем, усложнение связей в экономике, возможность огромных материальных потерь при непродуманном планировании производства, огромной важности проблема охраны окружающей среды – все это делает жизненно необходимым применение системного подхода. Благодаря развитию вычислительной техники становится практически осуществимой задача учета всех основных факторов исследуемой проблемы в их динамике, конечно, при условии построения адекватных моделей и программ. По мере расширения и углубления природоохранных мероприятий одной из основных сфер применения ГИС становится постоянное отслеживание последствий управленческих решений, принимаемых на локальном и региональном уровнях. Источниками обновляемой информации могут быть результаты наземных съемок или дистанционных наблюдений. В ходе экологического наблюдения (мониторинга) осуществляют сбор и совместную обработку данных, относящихся к различным природным средам, моделирование и анализ экологических процессов и тенденций их развития, а также использование данных при принятии решений по управлению качеством окружающей среды. Результат экологического исследования, как правило, представляет оперативные данные трех типов: констатирующие (измеренные параметры состояния экологической обстановки в момент обследования), оценочные (результаты обработки измерений и получение на этой основе оценок экологической ситуации), прогнозные (прогнозирующие развитие обстановки на заданный период времени). Совокупность всех трех перечисленных типов данных и составляет основу экологического мониторинга.
|
