АДМІНІСТРУВАННЯ 5 страница

— здійснення заходів;

— аналіз результатів, ступеня досягнення мети, задоволення потреб учасників відносин.

На практиці цей процес має певні відмінності, пов'язані 8^і особливостями видів відносин (табл. 1.3). Представлення інтересів учасників вертикальних відносин, що мають місце

Таблиця 1. Особливості реалізації управлінських відносин у внутрішньому та зовнішньому середовищах системи державного управління

 

 

Етап процесу	Відносиниу внутрішньому середовищі	Відносиниу зовнішньому
реалізації			середовищі (із суспільством)
Вертикальні	Горизонтальні	Вертикальні	Горизонтальні
1. Визначення	Здійснює суб'єкт	Здійснюють суб'єкт	Визначає	Визначаються
мети		і об'єкт	суб'єкт за інтересами об'єкта	переважно елементами об'єкта
2. Цюдсгав-	Суб'єкт	Визначені	СуїУєкт	За допомогою
лення інтересів	репрезентує	нормативними	репрезентує	громадянського
	загальносистемні	документами	державні	суспільства
	інтереси.		інтереси.
	Об'єкт		Об'єкт
	підпорядковує		частково
	власні інтереси		підпорядковує
	загальносис-		власні
	темним		інтереси
			державним
3. Порівняння	Порівняння	Частково	№ визначене	Через рекламу
інтересів,	інтересів відсутнє.	здійснюється 3	нормативними	програм партій
пошук ШЛЯХІВ	Підпорядкування	метою	документами	та громадських
реалізації	нижчестоящих вищестоящим	вдосконалення технології взаємодії		організацій
4. Узгодження	Здійснюється у	Укладення угод,	Здійснюється	Не визначене
напрямків	формі планування	формування	у формі	нормативними
ДІЯЛЬНОСТІ	дальності >;	комплексних програм, планів топр	створення цільових комплексних програм	документами
5. Здійснення	Виконання планів	Виконання	Виконання	Не узгоджено
заходів		програм, планів, угод	програм
6. Аналіз	Контроль	Аналіз виконання	Не визначено	Не визначено
результатів	виконання планів	програм, планів, угод

в системі державного управління (насамперед, між рівнями ієрархії виконавчої влади та в кожній установі), значною мірою формалізовано. Відповідно до нормативних документів суб'єкт управління є виразником загальносистемних (державних) інтересів, об'єкт підпорядковує їм інтереси регіональні, галузеві, колективні (спільноти працівників організації), особистісні.

Порівняння інтересів майже не відбувається, технології таких процедур відсутні (за винятком пропозицій щодо укладання договорів між центральними та регіональними органами влади. Узгодження напрямів діяльності здійснюється шляхом розроблення планів та їхнього ухвалення, на цьому етапі теж домінують загальносистемні інтереси. Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб'єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відбито відносини субординації, і навіть зворотний зв'язок частіше відбувається за ініціативою вищого рівня керування.

Учасники горизонтальних відносні і тієї ж системи мають подавати свої інтереси відповідно до нормативних документів, що регламентують їхню діяльність. Дослідження свідчать про те, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв'язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їхньої реалізації, укладання угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії з їхніх виконання й аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим з позиції системного підходу до організації державного управління.

Вертикальні відносини в системі "Держава" мають характер повної або часткової субординації, тобто управління окремими галузями (охорона здоров'я, соціальний захист, академічна наука тощо) чи регулювання діяльності на підставі законодавчих актів і деяких засобів опосередкованого впливу (оподаткування, державне замовлення, стандартизація тощо).

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади при цьому виступають виразниками загальносистемних інтересів. Формалізовані шляхи подання інтересів об'єктів (галузей, регіонів, територіальних громад, людей) відсутні, як і порівняння їх, і сумісний пошук шляхів реалізації.

Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб'єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відбито відносини субординації, та навіть

зворотний зв'язок частіше відбувається з ініціативи вищого

рівня керівництва.

Учасники горизонтальних відносин тієї ж системи мають подавати свої інтереси відповідно до нормативних документів, що регламентують їхню діяльність. Дослідження свідчать про ТЄ, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв'язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їхньої реалізації, укладення угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії і їхнього виконання та аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим із позиції системного підходу до організації державного управління.

З метою виріїпення окремих проблем створюються цільові комплексні програми, але вони, як правило, не узгоджені між собою, не забезпечені ресурсами, мають надто формальний характер. Алгоритм аналізу результатів не визначено.

Аналогічна ситуація склалась і з реалізацією горизонтальних (суб'єкт-суб'єктних) відносин у системі, що розглядається. Такі стосунки мають місце між органами державного управління та громадянським суспільством (політичними партіями, громадськими організаціями тощо). Держава регулює їхню діяльність на підставі законодавчих актів, в яких відбито, перш за все, загальносистемні інтереси. Наприклад, у Законі України "Про об'єднання громадян" вказано, що вони користуються правом "виступати учасником цивільно-правових відносин;...представляти і захищати свої законні штереси і своїх членів (учасників) у державних та громадських органах; вносити пропозиції до органів влади й управління; розповсюджувати інформацію і пропонувати свої ідеї та цілі". У Законі України "Про політичні партії в Україні" зазначеним утворенням гарантується "можливість викладати публічно й обстоювати свою позицию з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну ощнку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації-.; вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов'язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку". Процедури подання зацікавленості перелічених організацій не відпрацьовано, за винятком тих партій, представники яких стали депутатами Верховної Ради України і з її трибуни можуть оголосити про потреби виборців. Але це не забезпечує урахування інтересів усього розмаїття сфер

життєдіяльності. У зв'язку з цим не здійснюється порівняння інтересів горизонтальних відносин, висвітлення інтересів наявних і можливих суперечностей та всі інші дії за етапами.

Отже, аналіз реалізації державно-управлінських відносин у сучасній Україні свідчить про те, що більш-менш упорядкованими є вертикальні зв'язки в керівній системі, усі інші потребують ретельного вивчення, опрацювання й розроблення методичного, правового, організаційного й технічного забезпечення.

Недостатня увага до інтересів учасників відносин та їхнього узгодження в пострадянському суспільстві пояснюється традиціями тоталітарного режиму і глибокими коренями марксизму в суспільних наукових теоріях. У післямові до книги Ю. Габермаса "Моральна свідомість і комунікативний вплив" російський філософ Б. Марков справедливо відзначає, що Маркс, як і його сучасники, які народилися в епоху капіталізму, описували історію з точки зору розвитку виробничих сил. У сучасному суспільстві на перший план виходять динаміка організаційних структур і соціальних інститутів, а також світоглядні й ідеологічні чинники, що відбивається на історії. Габермас вважає головним підґрунтям сучасного суспільного порядку деякі універсали, що вкоренились у практику, свідомість і мовленнєву діяльність, та пов'язує розвиток із критико-рефлексивною діяльністю... Він змінює Марксове розуміння співвідносності праці й свідомості та наполягає на тому, що ідеологія та світосприйняття є відповідальними за формування інституційних структур і розвиток виробничих сил.

Цей відомий сучасний німецький філософ пропонує розглядати комунікативну взаємодію учасників суспільних-відносин як один із головних видів людської діяльності. Комунікативними він вважає такі інтеракції, в яких учасники узгоджують і координують власні плани; при цьому спільна позиція відбиває інтерсуб'єктне визнання претензії на значущість.

В іншій праці він висловлює думку про те, що в сучасному світі парадигму пізнання речей має бути змінено на парадигму взаєморозуміння між суб'єктами, які здатні розмірковувати і діяти. Підґрунтям цієї парадигми є стійка позиція інтерактивних учасників, які координують плани дій шляхом досягнення взаєморозуміння з приводу того, що відбувається.

Такий підхід є дуже актуальним для сучасного етапу розвитку управлінської теорії та практики взагалі й зокрема

для державного управління, тому що цю діяльність у будь-якій системі спрямовано на координацію в часі та просторі руху різних ресурсів (матеріальних, фінансових, трудових, інформаційних), що передбачає узгодження інтересів учасників процесів, тобто активні комунікативні дії та всебічний розвиток відносин, що складаються. Для державного управління це є ще важливішим у зв'язку з тим, що воно має забезпечити безконфліктну реалізацію інтересів усього суспільства, окремих галузей, регіонів, сфер життєдіяльності, держави, громадянського суспільства, окремої людини тощо. Тому дослідження змісту відносин, процесів їхніх формування й розвитку, шляхів впливу на їхнє цілеспрямоване вдосконалення є сьогодні дуже важливим.

Багато науковців, які досліджують проблеми формування та розвитку державноуправлінських відносин, розглядають їхні властивості. Узагальнення наявних підходів дозволяє назвати такі, як суб'єктивний характер, актуалізація суспільних потреб, соціальна природа, вольовий (владний) характер, організаційний зміст, двосторонність, зумовленість, тривалість дії, правова форма, авторитетність, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність, різноманітність форм соціального зв'язку. Перелічені риси багато в чому розкривають сутність цих відносин, поглиблення їхнього вивчення доцільно продовжувати з урахуванням особливостей систем "Держава" та "Державна влада", а також їхнього розподілу на вертикальні й горизонтальні (табл. 1.4).

Таблиця 1.4 Основні властивості державно-управлінських відносин

 

 

	Вид від	носин
Властивості	У системі "Державна влада ";	У системі "Держава ";
вертикальні	горизонтальні	вертикальні	горизонтальні
Двосторонність	+		+
Зумовленість	+	+	+	+
Тривалість дії	+	+	+
Державно-владний характер	+	+	+
Правова форма	+	+	+	+
Інформаційний зміст	+	+	+	+
Суб'єктивність	+	+	+	+
Соціальна природа	+	+	+	+
Організаційна спрямованість	+	+	+	+

Двосторонність притаманна вертикальним відносинам, що складаються в обох системах, це стосунки підпорядкування (регулювання) та зворотного зв'язку, які обов'язково мають місце між суб'єктом і об'єктом управління. Горизонтальні відносини незалежно від виду системи можуть об'єднати багато учасників (міністерства, установи, структурні підрозділи, фахівців), тобто вони відрізняються багатосторонністю.

Зумовленість притаманна всім видам відносин, їхнє виникнення та розвиток завжди зумовлені необхідністю суспільних дій. Тривалість дії не є обов'язковою у відносинах між органами державної влади та суб'єктами громадянського суспільства. Це пов'язано з різним терміном існування окремих політичних партій та громадських організацій, зміною суспільних пріоритетів тощо. Державно-владний характер мають зв'язки в організаційній системі (і вертикальні, і горизонтальні), інші такі властивості притаманні лише субординаційним відносинам, координаційні відрізняються рисами партнерства. Правова форма присутня у всіх відносинах, і у зв'язку з цим потребує особливої уваги обґрунтування нормативних документів, зміст яких має забезпечувати не лише функціонування, а й розвиток обох систем. У більшості наукових публікацій вказується на організаційний зміст державноуправлінських відносин, але це твердження здається дискусійним. Вони дійсно завжди пов'язані з організацією якихось дій, але сутністю їх є обмін інформацією. Тому доцільним є введення таких властивостей, як організаційна спрямованість та інформаційний зміст, котрі притаманні всім видам стосунків, що розглядаються. Аналогічне поширення мають соціальна природа і суб'єктивність, що зумовлене безпосередньо участю конкретних осіб (суб'єктів взаємодії'Кабо соціальних груп. Деякі властивості мають характер побажань, до них належать: актуалізація суспільних потреб, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність. Аналізуючи практику формування та реалізації державноуправлінських відносин, не можна сказати, що вони іманентно притаманні, але це є бажаним станом. Тому доцільним є надання їм статусу принципів, за якими ці зв'язки потрібно вдосконалювати. Дійсно, саме за допомогою їх стає можливим постійний моніторинг потреб усіх складових об'єкта державного управління та ступеня їхнього задоволення; формувати їх необхідно з урахуванням вимог принципів системності й комплексності, реалізувати — ефективно.

Ступінь дотримання цих принципів характеризує рівень розвитку відносин і системи в цілому: актуалізація суспільних

 

 

потреб визначає демократизацію в країні і потребує серйозної уваги до організації зворотних зв'язків; системність і комплексність свідчать про широту та глибину охоплення проблем і чинників, які впливають на перебіг процесів, що регулюються державою; наукова обґрунтованість — про сутність і сучасність використовуваних технологій і методів, опосередковано — про рівень кваліфікації службовців; загальний показник — ефективність, який доцільно розглядати як результативність досягнення цілей.

Окремі науковці як специфічні називають ті риси державноуправлінських відносин, що виявляються в різних сферах життєдіяльності суспільства, а саме: у політичній, правовій, ідеологічній, економічнШ, соціальшй, моральній тощо. Дослідження свідчать, що в кожній із них формуються власні специфічні зв'язки, наприклад в економіці ті, що пов'язані з власністю, співвідношенням попиту та пропозиції на ринках товарів та послуг тощо.

Державноуправлінські відносини або сприяють, або заважають їхньому розвитку, але самі при цьому не стають економічними, а залишаються управлінськими, пов'язаними з елементами відповідної системи, процесами виконання функцш або прийняття та реалізації рішень. Усі ці специфічні відносини помітно впливають одні на одні, але залишаються при цьому відносно самостійними. Про це свідчить той факт, що суттєва трансформація одних не приводить до автоматичної змпш іїшіих. Прикладом є ситуація, що існує зараз у пострадянських країнах, коли розвиток ринкових відносин явно стримується станом ідеологічних, моральних, соціальних, певною мірою — правових і управлінських відносин. Але останні два види можуть бути скореговані завдяки раціональній діяльності політичних лідери*, державних службовців, громадськості. У зв'язку з цим докладного розгляду потребують питання формування й реалізації управлінських відносин стосовно виконання функцій і етапів управлінського циклу. Дослідження Властивостей державноуправлшських відносин дозволяє обґрунтувати зміст цієї категорії. У науковш літературі наведено декілька підходш. їхнє узагальнення свідчить про те, що більшість науковцш відзначають владну сутність управлінських відносин, відзеркалення впливу суб'єкта на об'єкт, наприклад:

— "суспільні відносини, що складаються у процесі формування та реалізації державноуправлінських впливів";

— "конкретна форма соціальних зв'язків свідомо-вольового та організаційного характеру, в яких одна сторона виступає як

носій (виразник) функцій управління (суб'єкт), інша — відчуває на собі управлінський вплив з боку першої (об'єкт)";

— "такі суспільні відносини, в яких виражається
державний інтерес, тобто практично реалізуються завдання й
функції держави щодо управління суспільними справами".

Прихильники іншого підходу звертають увагу на те, що в цих відносинах усі учасники є активними, що це — взаємодія. Цю точку зору у формулюваннях відбито з різним ступенем розгорнутості:

— "двосторонні владні відносини, через які воля, цілі,
завдання держави втілюються в суспільних процесах, поведінці,
свідомості й діяльності людей";

— "система сталих вертикальних і горизонтальних зв'язків
суб'єктно-об'єктного та структурно-функціонального характеру,
що здійснюються у процесі виконання управлінсько-службової
діяльності";

— "процесуальні взаємодії, в які вступають держава та
члени суспільства або державні органи між собою з метою
забезпечення оптимальних умов для суспільно необхідних,
бажаних чи припустимих дій членів суспільства".

Цей підхід виглядає більш сучасним, він відбиває спрямованість на демократичний шлях розвитку системи влади і суспільства в цілому.

Усе вищевикладене дозволяє запропонувати таке трактування поняття "державноуправлінські відносини": це сукупність двосторонніх владних (вертикальних) і багатосторонніх партнерських (горизонтальних) зв'язків, що послуговують реалізації цілей держави та суспільства і відрізняються інформаційним змістом, правовою формою, організаційною спрямованістю.

У процесі становлення публічного адміністрування особливого значення набуває децентралізація владних відносин, тобто перерозподіл повноважень у напрямі збільшення ролі та відповідальності базової ланки —органів місцевого самоврядування.

Децентралізацію можна розглядати як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування. її цілі:

— оптимізація й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;

— своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг представникам територіальних громад у повному обсязі;

 

 

— найповніша реалізація місцевих інтересів;

— створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої питання місцевого значення вирішують представники не центрального уряду, а територіальної громади.

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації та децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації та децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління. Централізація й децентралізація є парними категоріями, вони позначають певне явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління.

Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасниками процесу, централізація й децентралізація — це характеристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи.

Виходячи із завдань подальшої демократизації українського суспільства, доцільно розглядати децентралізацію державного управління в широкому та вузькому розуміннях. Перший підхід — це відносини між державою та громадянським суспільством, а саме: збільшення прав щодо прийняття рішень людини, громадських організацій і зменшення — органів державної влади. Другий стосується традиційного погляду на проблему — перерозподілу повноважень між органами влади, що належать до різних рівнів ієрархії, та суб'єктами місцевого самоврядування. Науково-прикладні та методичні розробки з цього питання можуть суттєво допомогти практичному руху українського суспільства до європейських стандартів суспільного життя. Позитивного результату на цьому шляху може бути досягнуто тільки в разі використання комплексного підходу. Тобто децентралізація має відбуватися паралельно у відносинах "держава — громадянське суспільство", "органи влади — людина", "державна виконавча влада — місцеве самоврядування", "керівництво установи — структурні підрозділи", "керівник — підлеглі".

Фактичне співвідношення централізації та децентралізації в суспільстві чи в установі свідчить про реальний стан справ з урахуванням інтересів населення чи підлеглих у процесах управління. Високий рівень централізації відбиває нехтування інтересш об'єкта управління, і навпаки. Тобто децентралізація

державного управління в широкому та вузькому розуміннях означає підвищення можливості щодо реалізації інтересів, прав і свобод населення.

Певні дослідження мають довести, повноваження і відповідальність у вирішенні яких питань можуть взяти на себе громадянин, неурядові організації, місцеве самоврядування, а які необхідно покласти на установи державної виконавчої влади (районні, обласні, центральні). Це необхідно визначити стосовно всіх основних функцій —планування, організації, мотивації й контролю. Процес прийняття й реалізації державноуправлінських рішень теж може бути децентралізованим. Працівники об'єктів державного управління, представники громадськості можуть залучатися до виконання робіт на етапах аналізу ситуації, підготовки варіантів вирішення проблеми, оцінки цих альтернатив, реалізації рішення, визначення позитивних і негативних наслідків. Це стосується всіх державноуправлінських рішень — законів, постанов, розпоряджень керівників місцевих державних адміністрацій, нормативно-правових актів органш місцевого самоврядування і внутрішньоорганізаційних. Такий підхід до реформування системи державного управління дозволяє організувати реальний зворотний зв'язок, який отримує в цьому разі законотворчу функціїо і сприятиме підвищенню якості й дієвості рішень, громадянської активності населення, професіоналізму працівники? об'єктів державного управління. Недостатня увага з боку центральних владних інституцій до такої децентралізації (від держави до людини) є однією з причин, що гальмують адміністративну реформу. Шляхи), форми і методи її проведення не можуть бути предметом спілкування вузького кола посадовців та науковців. Пропозиції громадян та різних неурядових організацій є джерелом креативних підходів до виходу України зі скрутного становища, яке склалося.

Значущість характеристик управлінських відносин, що досліджуються, підкреслюється ще й тим, що вони мають системотворчі властивості. Централізація сприяє зміцненню цілісності системи, а децентралізація є умовою поширення багатоманітності, яка забезпечує її динамізм і стійкість. Надмірна централізація заважає розвитку елементів системи, безконтрольна децентралізація знижує рівень керованості, що може стати причиною розвалу системи. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення оптимального співвідношення цих характеристик в окремих системах (держава, регіон, установа).

 

 

Поширеною серед теоретиків і практиків є думка про те, що питання місцевого значення мають вирішуватися в населених пунктах, районах, областях, відповідно, а загальнонаціональні проблеми ї у центральних органах влади. Але ж загальні проблеми теж зачіпають інтереси кожного регіону та багатьох громадян. Тому доцільним є дослідження можливого рівня децентралізації їхнього вирішення за основними функціями та етапами процесу прийняття й реалізації управлінських рішень.

Розділ 2 РЕАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

2.1. Основні принципи діяльності та функції публічних адміністрацій

Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відбивають найзагальніші стійкі риси законщ і закономірностей управління, яких необхідно дотримуватись з управлінській діяльності. На практиці вони набирають характеру конкретних вимог, якими належить керуватись у процесі побудови системи управління, забезпечення її належного функціонування та створення умов для розвитку.

Відповідно до проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні для досягнення європейських стандартів належного врядування організація й діяльність органів публічної адміністрації в Україні мають будуватися за принципами:

— верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;

— законності як способу діяльності публічної адміністрації на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України;

— відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання цієї шформації на вимогу громадян;

— неупередженості як обов'язку публічної адмшістрацїї та її посадових осіб безсторонньо ставитися до всіх учасників правовідносин, заявляти про конфлікт інтереси*, у разі його наявності, та вживати заходш для його подолання;

— пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов'язку публічної адміїгістрації зважати на негативні наслідки своїх ріїпень, дш та бездіяльності;

— ефективності як обов'язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у розв'язанні покладених на неї завдань за оптимального використання наявних ресурсів;

 

— підконтрольності як обов'язкового внутрішнього та їовніїпнього контролю діяльності публічної адмшістрації, у тому числі судового;

— відповідальності як обов'язку публічної адміїгістрації з юридичної відповідальності за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

Угім, ознайомлення з працями українських і зарубіжних науковців, які описуються питаннями адаптації вітчизняної системи органів державного управління до єдиних стандартів діяльності публічних адміністрацій європейських держав, аналізу окремих аспекта формування та функціонування Європейського адміїгістративного простору, нормативними документами, якими регламентується діяльність його управлінських структур, показує, що цей перелік є неповним.

Передумовами становлення інституту публічних адміїгістрацій зарубіжних краш у сучасному розумшні є розвиток класичних уявлень про демократію і верховенство права, що стали основою для формування концепцш належного врядування (англ. — "доосі доуетапсе") та належного управління (англ. — "доосі асітпіізігаііоп"), які сьогодні вважаються орієнтиром державно-правових реформ для більшості краш світу.