АДМІНІСТРУВАННЯ 7 страница

Однак під впливом процесів глобалізації об'єктивно змінюється природа держави, її соціальна побудова, перерозподіляються функції органів управління на національному та субнаціональному рівнях, а тому формується потреба в пошуку нових моделей управління: децентралізованих, поліцентричних, мобільних, інноваційних, що поєднують

принципи комерційного регулювання, нових форм свободи і відповідальності.

Публічне адміністрування є саме тим підходом до організації управління, який характеризує ефективність та якість останнього, оперативне прийняття обґрунтованих рішень, створення умов для відкритого діалогу між владою й суспільством.

У сучасному світі виділяють три основних напрями розвитку публічного адміністрування:

— ринково-ліберальний підхід, що ґрунтується на моделях нової економіки, нового менеджменту, нового публічного адміністрування, активного впровадження в діяльність органів публічної влади інструментів і технологій, використовуваних у приватних бізнес-структурах тощо. При цьому для споживачів послуг важливим є результат, а не способи його досягнення, тому питання соціального захисту стають другорядними;

— ліберально-комунікативний підхід, що базується на комунікаційному менеджменті, інституційному аналізі, концепції політичних мереж. За такого підходу структурні відносини, що складаються між політичними інститутами держави, громадськими організаціями і окремими громадянами, є договірними, тобто вони взаємодіють як рівноправні партнери;

— демократичного громадянства, що характеризується положеннями концепції "рецептивного (сприйнятливого) адміністрування", "партисипативного (що бере участь) менеджменту", базовими принципами яких є надійність та цілісність формування політики, участь громадян, централізація та децентралізація, відкритість і прозорість, високі етичні стандарти. їхня реалізація створює умови для кардинальних змін у відносинах між органами влади та місцевого самоврядування, їхніми службовцями і громадянами. Крім того, висуваються нові вимоги до публічних адміністрацій та їхньої діяльності. Як зазначає Г. П. Зінченко, "сучасна адміністрація має бути сприйнятливою до інтересів і потреб громадян", "мислити стратегічно, а діяти демократично, визнаючи значущість та цінність громадянського суспільства", "розуміти і мати бажання служити громадянам і суспільству".

Отже, як показує практика, упровадження нових концепцій публічного адміністрування дозволило країнам розвиненої демократії подолати інституційну нерозподіленість влади, власності та управління, побороти корупцію. Тому є сподівання, що запровадження демократичних стандартів та принципів

 

діяльності публічних адміністрацій у роботу українських органів влади стане запорукою утвердження в Україні верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав і свобод, законних інтересів громадян.

2.2. Форми, методи та стиль публічного адміністрування

ІТублічному адмініструванню, як і державному управлінню, притаманні певні форми, методи та стилі діяльності. Вони є різними залежно від спрямованості діяльності: відносно фізичних і юридичних осіб, які складають суспільство, це є публічне адміністрування, всередині установи — управління структурними підрозділами, державними службовцями та процесами.

Форма діяльності — уніфікований за зовнішніми ознаками, формалізований вид результатів конкретних дій органу управління, його структурних підрозділів та службових осіб, спрямованих на досягнення поставленої мети. Виділяють кілька видів форм управлінської діяльності: нормативно-правові (становлення норм права); застосування норм права; організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату органів влади; позаапаратної організаційної діяльності; матеріально-технічного забезпечення (рис. 2.1).

Г

Встановлення норм права

Застосування норм права

Організаційне регламентування внутрішньої діяльності органів влади

Види форм

управлінської

діяльності

Організація позаапаратної діяльності органів влади

V

Матеріально-технічне забезпечення управлінської діяльності

Рис. 2.1. Види форм управлінської діяльності

Нормативно-правові форми адміністрування пов'язані з виданням актів, які встановлюють норми права та в сукупності

 

створюють законодавчо-правову базу регулювання процесів функціонування та розвитку суб'єкта й об'єкта державного управління, — законів, указів, постанов, розпоряджень рішень, положень, інструкцій, правил, порядку, вони містять правові норми (правила поведінки), розраховані на заздалегідь не визначене широке коло осіб (підприємств, установ, організацій), невизначений термін часу та наперед не визначені умови (рис. 2.2).

До форм застосування норм права, відповідно до компетенції органу влади, належать форми здійснення юридично значущих дій: видача документів, складання актів, протоколів, укладання цивільно-правових договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів управління як позивачів чи відповідачів у судах, запровадження економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого та відомчого характеру тощо (рис. 2.2, 2.3).

 

Рівні управлінської діяльності

Виший рівень управління

Нормативно-правові форми

Конституція України - нормативний акт вищої юридичної сили (інші назви: Правова партія, Основний Закон), джерело та база всього правового регулювання

Закони України — прийняті в установленому порядку правові акти, які визначають державну волю та мають вишу юридичну силу

Укази Президента України — підзаконні (за своєю природою) правові акти, іир за умов відсутності відповідних законів відіграють роль первинних правових нормативних актів

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України -підзаконні правові акти із забезпечення законного вирішення загальнодержавних питань

Договір

Угода

Контракт

Оферта

 

Регулює проведення спільних робіт визначенням взаємних прав та обов'язків

Форми застосування норм права відповідно до компетенції органу влади

В_____________________________________

Формує спільні позитивні умови для певної діяльності

Визначає права та обов'язки сторін щэдо забезпечення послугами громадян та містить права та обов'язки сторін

Конкретизує пропозиції особі або державній установі підписати угоду (контракт) на певних умовах

 

Центральний рівень управління

ш

Галузеві або міжгалузеві підзаконні правові нормативні акти — видаються органами спеціальної компетенції (міністерство, департамент, комітет, служба, управління) та діють у межах їхніх повноважень

Акцепт

Положення

|—* ^ Фіксує прийняття пропозиції, що була викладена

в оферті

гЧ

Встановлює набір правил та інструкцій, які регламентують певну діяльність

 

 

Місцевий рівень управління

Розпорядження - видаються місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції та діють на певній території

Рис. 2.2. Нормативно-правові форми публічного адміністрування

Рис. 2.3. Форми застосування норм права відповідно до компетенції органу влади

До форм організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату та налагодження взаємодії з керованими об'єктами належать: розподіл службових обов'язків; заходи

доцільного поєднання єдиноначальності та колегіальності; інструктування службовців та роз'яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів; встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка до проведення засідань, нарад (рис. 2.4).

Фіксує рішення керівника відповідно до його владних повноважень, є обов'язковим дня виконання підлеглими

Наказ

зшш

"4г •<■ -'

[Т^£

}=>і

Інструкція

Встановлює порядок та спосіб виконання певних дій

ШШШї

Визначає мету, конкретні завдання діяльюсгі, склад | виконавців, методи, засоби та сіроки їхньої реалізації

План

ігаює норми діяльності та поведінки певних груп співробітників з урахуванням традицій організації

Форми організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату та налагодження взаємодії з керованими об'єктами

Рис. 2.4. форми організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату органів влади

Форми позаапаратної організаційної діяльності: інспектування, проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування керованих об'єктів, громадян з метою врахування громадської думки та корегування управлінської діяльності, надання практичної допомоги.

Саме форми позаапаратної організаційної діяльності забезпечують демократичність стилю взаємодії з керованими об'єктами. Вони допомагають визначити якість послуг, що будуть надані адміністрацією, дозволяють розповсюджувати інформацію про передовий досвід застосування ефективних форм і методів роботи. Організаційні форми у вигляді нарад, семінарів, конференцій мають аналітично-дорадчии характер, спонукають

об'єкти самостійно шукати найкращіх шляхів вирішення власних проблем та сприяють досягненню цілей.

Методи управління становлять собою сукупність універсальних та спеціальних способів і прийомів, які застосовуються органами влади під час здійснення тих чи інших функцій державного управління або у процесі розроблення, прийняття та реалізації рішень щодо впливу на керовані об'єкти. За змістовною характеристикою доцільно розглянути такі групи методів: правового регулювання, організаційно-розпорядчі (адміністративні), економічні, соціально-політичні, соціально-психологічні та морально-етичні (рис. 2.5).

Методи державного управління

С о ціал ьно-по літичні

Правового регулювання

Соціально-психологічні

Організаційно-розпорядчі (адміністративні)

Економічні

Морально-етичні

Рис. 2.5. Групи методів державного управління за їхніми змістовними характеристиками

Методи правового регулювання за своїм змістом є сукупністю способів додержання законності, забезпечення підпорядкованості державного управління чинним правовим нормам. Діяльність у сфері правового регулювання базується на застосуванні методів розроблення та видання юридичних норм, які впорядковують відносини: між органами влади та суспільством, громадянами; між органами державного управління згідно з визначеним їхнім правовим статусом і розподілом повноважень. Це створює умови чіткого регулювання налагодження та практичного здійснення зв'язків за субординацією та координацією між усіма учасниками державноуправлінських процесів.

Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи базуються на владі, дисципліні, відповідальності але, на відміну від наведеної вище класифікації, їх доцільно поділити на три основні підгрупи:

— організаційно-стабілізаційні методи, що встановлюють склад елементів системи та сталі зв'язки між ними. До них належать: регламентування, нормування, інструктування;

 

— методи розпорядчого змісту, що фіксують організаційні зв'язки, які склалися на поточний момент. До них належать: винесення постанови, підготовка наказів, розпоряджень, вказівок, резолюцій;

— методи дисциплінарного характеру, що призначені для підтримання стабільності організаційних зв'язків через дисциплінарні вимоги та систему відповідальності.

Економічні методи спираються на економічні інтереси суб'єктів господарювання та всієї системи, що означає: узгодженість цілей окремих об'єктів з метою розвитку регіону та держави в цілому; диференціація економічних методів, які забезпечують одержання бажаного результату від керованого об'єкта через ліцензування, квотування, оподаткування, бюджетну систему тощо. Економічні методи є впливовим засобом спрямування діяльності об'єктів управління в потрібному напрямі. Це певною мірою обмежує свободу прийняття управлінських рішень на керованому об'єкті економічною доцільністю без безпосереднього втручання в його діяльність.

Вказані методи використовуються як окремо, так і одночасно. Превалювання методів правового регулювання, розпорядчого та дисциплінарного впливу призводить до встановлення жорстких організаційно-адміністративних відносин між керівною та керованою підсистемами, значно обмежує свободу керованих об'єктів під час прийняття управлінських рішень, порушує демократизм відносин між керівниками і підлеглими. Серед організаційно-адміністративних методів в умовах розвитку демократії необхідно надавати перевагу тим, що створюють систему норм, нормативів, визначають простір для самостійних дій об'єктів у межах наданих повноважень.

Соціально-політичні методи спрямовано на створення умов для підвищення трудової та політичної активності громадян, формування й задоволення їхніх потреб щодо підвищення соціального статусу в суспільстві. До них належать підходи до розроблення державної соціальної політики з урахуванням інтересів усіх верств населення, але з наданням першочергової уваги соціальному забезпеченню найвразливішого контингенту. Ця група методів безпосередньо спрямована на підвищення рівня зайнятості населення, реалізацію його (населення) творчого потенціалу, поліпшення побутових умов життя, розвиток соціальної інфраструктури. Широке розповсюдження одержали такі соціально-політичні методи, як роз'яснення, пропаганда, політична агітація.

Соціально-психологічні методи спираються на об'єктивні.'«ікони соціального розвитку та закони психології. Соціальні методи управління подають широкий спектр засобів політичної Освіти, морального стимулювання, формування організаційної Культури, етичного виховання, залучення громадян до участі в Соціальному управлінні.

Соціально-психологічні методи визначають напрям, способи та прийоми впливу на формування й розвиток колективу та суспільства, а також на процеси, що в них відбуваються. Серед них виділяють: спонукання, роз'яснення, залучення, примус тощо. Поєднання, доцільне сполучення вказаних методів повинно бути спрямовано на гармонічний розвиток особистостей з метою підвищення їхньої трудової активності, ефективності діяльності, вони переважно стосуються формування відносин.

Морально-етичні методи спрямовано на формування системи ціннісних орієнтирів, застосування способів усунення проявів бюрократизму, подолання прихованого чи відкритого опору організаційним змінам, своєчасного розпізнання та уникнення негативних наслідків надмірного занепокоєння з приводу власного авторитету у представників політико-адміністративної еліти, які намагаються подолати комплекс "загрозливого авторитету" такими засобами, які перешкоджають діяльності органів влади за рахунок ускладнення інформаційно-комунікаційних зв'язків, зміни політики відносно добору кадрів, погіршення мікроклімату в колективі тощо. Морально-етичні методи базуються переважно на мотиваційних (заохочення, стягнення) та виховних заходах, роз'ясненні, переконанні, розробленні навичок етичної поведінки у відносинах з оточенням.

Використання методів, віднесених до цієї групи, створює умови здійснення адміністративної діяльності з додержанням встановлених моральних норм.

Стиль керівництва — спосіб прийняття рішень та передання завдань підлеглим. Стиль, як науковий термін, використовується в різних наукових дисциплінах: філософії, лінгвістиці, літературознавстві, мистецтвознавстві, естетиці, психології тощо. Філософська наука вказує на прямий взаємозв'язок понять "стиль" та "діяльність". Виражаючи аксіологічні параметри людської діяльності, стиль втілює у своїй впорядкованій формі ціннісне заломлення структури людської діяльності. Відмітною рисою поняття стилю є те, що само по собі воно не має значення, а набуває реального смислового наповнення тільки по відношенню до певного виду людської діяльності й творчості (живопис, музика,

архітектура, управління). Поняття стилю є вторинним відносно діяльності.

Стиль оптимізує діяльність, робить програму її здійснення нормативною, демонструючи необхідну для діяльнісної орієнтації суб'єкта міру оволодіння дійсністю. Стиль не є жорсткою, однозначно заданою програмою, а виникає та набуває впливу лише на тлі цінностей, у тій чи інший сфері людської діяльності. Будучи явищем, яке має властивості адаптації, стиль, з одного боку, орієнтує державноуправлінську діяльність відповідно до системи норм та цінностей, прийнятих у суспільстві, а з іншого — сам виступає носієм певних ідеалізованих характеристик.

Згідно з теорією, стиль управління розглядається як сукупність прийомів, способів, методів функціонування органів державного управління, органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб, тобто увага акцентується на змісті їхньої діяльності, ролі, можливостях, впливі тощо.

Кожен із суб'єктів управлінських відносин має свій неповторний набір стилістичних рис, зумовлених специфікою керівної діяльності в різних функціональних сферах. Управлінський стиль формує імідж влади — стійке уявлення про методи діяльності суб'єктів керівного впливу. Тому, повертаючись до першого з вищезгаданих питань, зазначимо, що, на відміну від іншого показника, який характеризує спосіб здійснення державноуправлінської діяльності, — методу управління, стиль є цілісно-вибірковою, стійкою характеристикою форми діяльності, яку за механізмом сприйняття можна вважати естетичним параметром. Що ж стосується особистих, індивідуальних рис роботи управлінських кадрів, то стиль виступає скоріше його зовнішнім виразом, ніж самим методом державного управління. Отже, стиль державноуправлінської діяльності можна визначити як форму здійснення керівного впливу суб'єкта на об'єкт державного управління відповідно до об'єктивних закономірностей суспільного розвитку, інтересів держави та соціальних потреб громадян. Стиль є соціально-ціннісною характеристикою в державному управлінні, його важливою категорією, яка виступає необхідним засобом удосконалення.

На формування стилю впливають такі чинники:

— законодавчо закріплені норми поведінки службовців;

— індивідуальні характеристики особистості (темперамент, уроджені здатності);

— виховання (особиста культура, мораль, відповідальність);

 

 

— компетентність (фахові правові та науково-теоретичні знання);

— комунікативність (лідерство, спілкування);

— досвідченість (життєвий та практичний досвід управлінця за певним напрямом);

— управлінській стиль більш високого рівня керівництва;

— ціннісна орієнтація (налаштованість на інновації,
неординарні ідеї).

Кожний управлінець володіє власним складним набором Відповідних характеристик, які й створюють той чи інший Стиль діяльності. Поступово він сам стає продуктом стилю, корегуючи власну поведінку відповідно до прийнятих норм. Сприяти оновленню стилю на індивідуальному рівні повинне комплексне вдосконалення всіх характеристик учасників державноуправлінської діяльності з метою виявлення їхніх слабких місць.

Організаційний рівень державноуправлінської діяльності характеризується переважно міжвідомчими зв'язками всередині владного апарату держави. Даний тип зв'язків, розглядаючи окремий орган державного управління або місцевого самоврядування як великий колектив, можна визначити за змістом як міжгруповий. Загальний управлінський стиль кожної групи є сукупністю відповідних стилів діяльності її членів, тому в даному розумінні, стиль індивідуального рівня виступає складовою стилю рівня організаційного.

Важливої ролі на даному рівні набуває такий чинник, як специфіка діяльності державноуправлінської структури. Наприклад, військові та правоохоронні органи відрізняються від цивільних характером поставлених завдань, підвищеними вимогами до чіткості виконання наказів, суворою службовою субординацією за принципом прямого підпорядкування підлеглих відповідному керівникові. У свою чергу, діяльність як воєнізованих, так і цивільних органів державного управління здійснюється в межах норм чинного законодавства, які регулюють та впорядковують складний процес державноуправлінських відносин.

Однак правова регламентація державноуправлінської діяльності є хоча й необхідною, але явно недостатньою складовою ефективного управління. Внутрішньовідомчі "кодекси честі" державних службовців та працівників податкової адміністрації, що існуюють на даний момент, також кардинально не впливають на реальний стан проблеми покращення взаємозв'язків між об'єктами та суб'єктами управлінської діяльності. Досі

залишається неподоланою проблема зміни "владно-підлеглого" уявлення державних службовців про характер управлінських відносин, що, кінець-кінцем, веде до зниження авторитету відповідних служб, проявів нігілізму суб'єктами управління. Запобіганню цим негативним явищам в окремій державноуправлінській структурі повинне сприяти оновлення організаційної культури, яка була б спроможна органічно поєднати в собі специфіку відповідної діяльності з потребами та запитами суспільства. Отже, враховуючи наведене, основні чинники формування стилю державноуправлінської діяльності на організаційному рівні є такі:

— специфіка державноуправлінської діяльності;

— законодавче регулювання державноуправлінських відносин;

— організаційна культура.

Стиль державноуправлінської діяльності

загальнодержавного рівня безпосередньо впливає на всі суспільні процеси, які відбуваються в країні. Враховуючи масштабність та складність завдань, що стоять перед вищими органами управління державою, даний рівень можна охарактеризувати як політичний.

Стиль державного управління багато в чому є близьким до політичного режиму. На державному рівні стиль відбиває систему пріоритетів і цінностей, прийнятих у суспільстві, характеризує ставлення держави до громадянина. Характерною відмінністю загальнодержавного стилю є те, що він складається під впливом не тільки внутрішнього, а й зовнішнього середовища, формуючи міжнародну суспільну думку. Прагнучи бути рівноправним членом співтовариства провідних країн світу, держава бере на себе певні обов'язки з дотримання відповідних стандартів внутрішніх взаємовідносин між владою та громадянами. Так, інтеграційна спрямованість політики України вимагає забезпечення належного рівня розвитку економіки, наближення законодавства до норм ЄС, безперечного дотримання прав та свобод громадян.

До основних чинників стилю державноуправлінської діяльності на загальнодержавному рівні слід зарахувати:

— ступінь складності вирішуваних завдань;

— політичний режим;

— рівень економічного розвитку країни;

— реальний ступінь забезпечення прав і свобод людини;

— імідж країни на міжнародному рівні;

— ступінь координованості роботи гілок влади;

 

— національна свідомість та патріотизм громадян. Вплив чинників на стиль державно-управлінської діяльності відповідних рівнів схематично зображено на рис. 2.6.

Стиль державноуправлінської діяльності на загальнодержавному рівні

ігА

> Ступінь складності вирішуваних завдань;

> політичний режим;

> рівень економічного розвитку країни;

> реальний ступінь забезпечення прав і свобод людини;

> імідж країни на міжнародному рівні;

> ступінь координованості роботи гілок влади;

> національна свідомість та патріотизм громадян

Стиль державноуправлінської діяльності на організаційному рівні

> Специфіка державноуправлінської діяльності;

> законодавче регулювання державноуправлінських відносин;

> організаційна культура

Стиль державноуправлінської діяльності на індивідуальному рівні

> Законодавчо закріплені норми поведінки службовців;

> індивідуальні характеристики особистості (темперамент, уроджені здатності);

> виховання (особиста культура, мораль, відповідальні сгь);

> компетентність (фахові правові та науково-теоретичні знання);

V комунікативність (лідерство,

спілкування);

> досвідченість (життєвий та практичний досвід управлінця за певним напрямком);

> управлінській стиль більш високого рівня керівництва;

> ціннісна орієнтація (напашговашсть на інновації, неординарні ідеї)

Рис. 2.6. Чинники формування стилю державноуправлінської діяльності

Ефективним вважається такий стиль, який забезпечує найкращі результати та відповідає визначеним суспільним цінностям, найбільш поширена типологія стилів передбачає їхній поділ на авторитарний; демократичний, ліберальний.

Авторитарний стиль орієнтується на завдання характеризується жорстокою постановкою мети та Небажанням поступитися своєю сформованою думкою. Риси цього стилю — нетерпимість, що доходить до грубощів, суворість прямолінійність. У крайньому виразі вказаний стиль призводить до негативних наслідків, до прихованої або відкритої агресивної протидії підлеглих, які відчувають себе нікчемними, ображеними. Авторитарний стиль має такі форми: патріархальний — відносини "батьки-діти"; харизматичний — унікальні якості лідера^-автократичний — жорстока підлеглість к^рі_вников^. бюрократичний — ієрархічна структура, деперсоніфікація.

Ліберальний стиль у разі вмілого застосування, коли керівник не втрачає важелів впливу, отримує велика позитивні результати за рахунок свободи при прийняття рішень керованими об'єктами. Такий стиль орієнтується на результат забезпечений високим рівнем праці та трудової маралі. Разом із тим ліберальний стиль невтручання може призвести до анархії та безладу, неможливості управляти.

Демократичний (кооперативний, колегіальний) стиль керівництва знаходиться між вищеназваними двома протилежними стилями. Він передбачає участь у_Сіх членів організації у вирішенні управлінських проблем. Керівництво яке застосовує демократичний стиль, орієнтується на людей, здійснює свою діяльність за результатами співробітництва працівників та керівників. Такий стиль збільшує мотивацію персоналу, його налаштованість на досягнення загальної мети.