Центральні органи публічного адміністрування 8 страницаТакож дана модель показує безпідставність розмежування, що існує, таких понять, як "ефективність публічних адміністрацій" та "ефективність послуг, що надаються публічними адміністраціями", оскільки
ефективність послуг забезпечується ефективним використанням усіх засобів (інструментів діяльності), що знаходяться в розпорядженні адміністрації, що, у свою чергу, можливе лише у високоефективній організації. Питання організаційної ефективності були і є актуальними не тільки для публічних, але і для приватних організацій. Так, у 1990-х рр. було здійснено "великий прорив" у теорії та Практиці менеджменту приватних організацій щодо Підвищення їхньої ефективності, багато результатів якого можна успішно адаптувати і для публічного сектора. Цьому сприяло заснування низки національних та інтернаціональних "премій якості": Премія Малколма Балдриджа в США, Національна ініціатива якості в Канаді, Європейська премія якості, премії якості окремих європейських країн, Австралійська премія якості й ін. До основних досягнень цього "прориву" слід віднести створення: — більш складних і "витончених" фінансових моделей; — порівняльних моделей, що базуються на так званому бенчмаркінгу; — моделей, основаних на концепціях якості; — холістичних моделей. Фінансові моделі практично незастосовні до організацій публічного сектора. Бенчмаркінг як концепція менеджменту ■'явився в Японії і своєму розвитку багато в чому зобов'язаний менеджерам компанії "Ксерокс", які ідентифікували основні недоліки діяльності своєї компанії та її конкурентів з точки:юру продуктивності й якості, впровадили системи їхнього постійного аналізу й установили контрольні точки в різних функціональних галузях, що дозволяють оцінювати усунення недоліків і підвищення ефективності діяльності компанії. Далі бенчмаркінг був перейнятим багатьма іншими компаніями і згодом оформився в самостійну концепцію зі своєю методологією, що базується на порівнянні багатьох внутрішніх організаційних функцій і процесів з аналогічними в інших організаціях, з метою підвищення ефективності власної діяльності. Паралельно з концепцією бенчмаркінгу розвивалися Концепції якості, зокрема суцільно якісне управління, що одержало найбільшу популярність і поширення. Суцільно якісне управління в розв'язанні проблем, пов'язаних із підвищенням якості, продуктивності й ефективності, робить більший акцент на питаннях лідерства, організаційній культурі, командній роботі та "людському факторі", ніж традиційні "системи підтримки якості". Незадоволеність моделями ефективності діяльності організацій, що цілком базуються на фінансових показниках, викликало появу холістичних моделей організаційної ефективності. Найвідомішою з них є запропонована Р. Капланом і Д. Нортоном, що отримала назву "збалансована рахункова картка" ("іпе Ьаіапсесі зсогесагсі"). Дана модель ґрунтується на припущенні, що організації мають потребу в низці систем і показників ефективності, які б охоплювали чотири виміри — фінансовий, клієнтів, внутрішнього бізнес-процесу та навчання і професійного зростання співробітників, — і що пропонує одночасне інтегроване використання декількох інноваційних управлінських практик, таких як суцільно якісне управління, реінжиніринг, сфокусованість на клієнті, розширення повноважень співробітників. Критерії, що використовуються в холістичних моделях, майже незмінно являють собою суміш дійсних результатів (фінансових і нефінансових) і внутрішніх можливостей. І еталонне тестування, і суцільно-якісне управління, і "збалансовану рахункову картку" спрямовано на вимір і підвищення ефективності як прибуткових, так і неприбуткових організацій. Крім того, суцільно якісне управління і "збалансована рахункова картка" мають сильну сфокусованість на клієнтах і/або зовнішньому середовищі. Узагалі, попри наявні різниці й особливості, моделі, що з'явилися підчас і в результаті "великого прориву", мають багато спільних рис. Зокрема, будучи створеними як у приватному секторі, так і на урядові ініціативи, вони, в основному, призначалися для приватного сектора, що накладає на них певний відбиток. Усі вони ґрунтуються на відносній (порівняльній) чи абсолютній контрольній перевірці діяльності організацій за низкою стандартизованих критеріїв, хоча методи оцінки за критеріями розрізняються досить широко — від суб'єктивної самооцінки до цілком незалежної зовнішньої експертизи. Зрештою, всі згадані моделі в тому чи іншому ступені приділяють увагу створенню балансу між суперечливими, а іноді й конфліктуючими, організаційними завданнями. Щобільше, холістичні моделі, зокрема "збалансована рахункова картка", допускають і розглядають ситуацію, коли 1 деякі аспекти організаційної ефективності суперечать один Одному (наприклад, ощадливе витрачання ресурсів і адекватна оплата праці співробітників, якість товарів чи послуг та їхня вартість). Дійсно, можна сказати, що фактично кожний "вузький" Аспект організаційної ефективності так чи інакше суперечитиме іншим, і холістичний підхід дозволяє уникнути їхнього можливого деструктивного конфлікту, встановлюючи баланс не тільки між організаційними завданнями і видами діяльності, але і між аспектами ефективності. Виникає закономірне питання про застосовність і використання розглянутих моделей у публічному секторі. Відповідаючи на нього, слід ураховувати, що дані моделі було розроблено для середніх і великих приватних корпорацій, тому пряме їхнє впровадження без адаптації в публічних адміністраціях не уявляється можливим через відмінності між організаціями двох секторів. Так, ті фактори, що є важливими і позитивними для публічних адміністрацій, — відкритість, чесність, рівність, справедливість тощо, — можуть бути несуттєвими і навіть негативними, виступаючи критеріями діяльності приватних організацій. Але, мабуть, найбільшою проблемою є важкість Визначення й оцінювання кінцевого результату діяльності публічних адміністрацій. Усі згадані вище моделі мають у числі елементів критерії оцінки, пов'язані з фінансовими чи бізнесовими результатами. Публічні ж організації, за рідкісним винятком, не мають фінансових результатів у тому сенсі, як приватні. Тому для публічних адміністрацій кінцевий результат має не фінансовий, а соціальний характер, що значно ускладнює його оцінювання. Організації приватного сектора, як правило, ігнорують соціальний аспект кінцевого результату, який виражається ЯК у позитивному (наприклад, збільшення кількості робочих Місць), так і в негативному (забруднення довкілля, підвищення рівня безробіття тощо) впливі на суспільство, бо прагнуть не створювати собі додаткових проблем, звичайно, якщо дозволяє чинне законодавство. Тому і розробники розглянутих моделей фактично проігнорували даний аспект. Для організацій же Публічного сектора досягнення відповідних "соціальних результатів" є основною метою діяльності. Складніше в публічних адміністраціях піддається кількісній Оцінці й кінцевий продукт, що виступає переважно у вигляді
Г громадських (управлінських) послуг. У приватному секторі є дуже показовий критерій для виміру кінцевого продукту — обсяги продажу чи прибуток, незастосовний до публічних адміністрацій, оскільки послуги, що надаються ними, дуже рідко "продаються", тобто є платними. Звичайно, можна як аналог продажу взяти такий критерій, як кількість обслуговуваних клієнтів, але слід враховувати, що ці критерії не можуть бути рівнозначними, тому \ що не відбивають в однаковому ступені ефективність діяльності адміністрації. Так, якщо обсяги продажу цілком залежать від дій приватної організації, докладених нею зусиль, — проведення вивіреної цінової і маркетингової політики, успішної боротьби з конкурентами тощо, — то кількість обслугованих клієнтів від ' публічної адміністрації не залежить. Існують труднощі й у проведенні якісної оцінки кінцевого продукту публічних адміністрацій, що виражається у; визначенні задоволеності клієнта, через мультиплікативність ] останнього. І дійсно, чи можна відповісти однозначно, хто є \ клієнтом організації публічного сектора: окремий мешканець 1 відповідної адміністративно-територіальної одиниці, окремі соціальні групи, населення в цілому чи інші організації? Дана особливість також не враховується в розглянутих моделях. Однак за умов належної адаптації, що враховує відмінності між публічним і приватним секторами, моделі ефективності можна застосовувати в публічному. Низкою дослідників у різних країнах були здійснені подібні адаптації, що призвело до створення самостійних моделей, таких як модель Шпейєрського інституту, "Хартія Марка", "Відмінна модель публічної служби" та ін. Порівняння деяких зі згаданих моделей з точки зору їхніх складових елементів наведено в табл. 4.1. Назву елементів дано відповідно до оригіналу, затемнені місця показують відсутність в моделі аналогів наведених елементів. Кожна з наведених моделей має як достоїнства, так і недоліки. Однак аналіз дає підставу дійти висновку, що модель ефективності для організацій (як приватних, так і публічних) повинна відповідати трьом важливим критеріям: холгслшчність, збалансованість і комплексність. Крім того, моделі для публічних адмшістрацій мають містити в собі елементи, що відбивають "соціальні результати", тобто вплив діяльності організації на суспільство (громаду, соціальні групи тощо). З огляду на вищезазначене, модель ефективності діяльності публічних адміністрацій наведено на рис. 4.3. Таблиця 4.1 Порівняння різних моделей ефективності за їхніми елементами
Рис. 4.3. Модель ефективності діяльності публічних адміністрацій Можливості можна розподілити на два типи: зовнішні, до яких належать законодавчі рамки, ресурси і керівництво, і внутрішні, до яких належать стратегія, процеси і люди. Законодавчі рамки створюють ту "оболонку", завдяки якій організації взагалі і особливо публічні адміністрації мають і можливість діяти, а ресурси забезпечують їхню "життєдіяльність". Керівництво також віднесене до можливостей, хоча його роль у забезпеченні ефективності стосовно публічного сектора часто недооцінюється. До зовнішніх же можливостей керівництво віднесене через практику, що має місце, зайняття посад керівниками публічних адміністрацій, які або призначаються вищестоящими організаціями (посадовими особами), або обіймають посаду в результаті виборів до місцевих органів влади, але ніяк не в результаті виборів усередині самих адміністрацій. Внутрішні можливості містять у собі, насамперед, стратегію, від змісту і реалізації якої значною мірою залежить ефективність діяльності адміністрації. Організаційні процеси регламентують і забезпечують, а організаційні структури здійснюють щоденну діяльність адміністрації, тому вони повинні бути організовані навколо прийнятої стратегії і забезпечувати одержання кінцевого продукту і кінцевого результату. Для підвищення ефективності організаційних процесів можуть бути адаптовані деякі підходи 1 практики приватного сектора, наприклад, реінжиніринг. Старе гасло: "Кадри вирішують усе", чи нове: "Люди — наша найбільша цінність", цілком застосовні як у приватному, так і в публічному секторі. Ефективний топ-менеджмент є дуже важливим, але і не менш важлива ефективність діяльності безпосередніх виконавців, які реалізують організаційні процеси. У цьому елементі варто також враховувати аспекти, пов'язані з організаційною культурою. Організаційні результати варто розглядати в двох аспектах. З одного боку, це реалізація в законодавчих межах, що існують, відповідно до обраної стратегії й під певним керівництвом таких можливостей, як ресурси, що має на увазі їхній розподіл відповідно до цілей і завдань, які стоять перед організацією; процеси і структури, що означає їхню організацію для досягнення цілей і завдань; і люди, тобто зміна тих чи інших людських факторів, наприклад підвищення чи зниження професійного рівня співробітників, розв'язання чи поява робочих конфліктів тощо. Ці результати можна назвати внутрішніми. З іншого боку, організаційні результати означають одержання Кінцевого продукту, що виступає для публічних адміністрацій у вигляді наданих соціальних (громадських, управлінських) послуг, 1 забезпечення задоволеності кінцевим продуктом, тобто наданими послугами. Такі результати можна назвати зовнішніми. Внутрішні й зовнішні результати тісно пов'язані між собою, і важко сказати однозначно, які з них важливіші. Безсумнівно, пріоритетом діяльності публічної адміністрації є надання якісних послуг населенню, тобто зовнішні результати у зазначеному розуміння, але, в той же час, досягнути цього неможливо без високих внутрішніх результатів. Та все ж варто пам'ятати, що зовнішні результати є набагато прозорішими для зовніїпніх реципієнти?, і саме за ними вони висновують про роботу організації, її керівників і працівників. Результати діяльності —це ті соціальні результати, які можна назвати "впливом на суспільство" і які є найголовнішим Підсумком діяльності публічних адміністрації^, маючи на увазі не конкретну організацію, а цілеспрямованість зусиль організацій публічного сектора в цілому. Але оскільки такі зусилля складаються з дій окремих організацій, то цілком правомірно говорити і про соціальні результати стосовно до однієї організації.
Якщо послуги, що надаються, їхня кількість і якість, задоволеність споживачів дозволяють надавати дискретну оцінку діяльності організації та її ефективності, то соціальні результати і задоволеність ними є свого роду інтегральним показником. Отже, відповідно до наведеної моделі ефективність діяльності публічної адмЫстрадД варто оцінювати подвійно: з одного боку, через оцінку наявних можливостей і того, наскільки повно вони використовуються для досягнення організаційних результатів (назвемо це внутрішньою ефективністю); з іншого - через оцінку кінцевих результатів (назвемо це зовнішньою ефективністю). При цьому слід пам'ятати, що хоча для публічних адміністрацій зовнішня ефективність безсумнівно є більш важливою, вона безпосередньо пов'язана і значно залежить від внутрішньої ефективності. 4.3.2. Методика оцінки зовнішньої ефективності. Підхід, що пропонується, спрямовано на оцінку ефективності діяльності публічної адміністрації з точки зору її клієнтів, тобто населення. Визначається, наскільки населення задоволене діяльністю адміністрації за окремими напрямками і в цілому. Метод оцінки — експертні оцінки. Метод одержання оцінок — опитування населення. Критерій оцінки: загальна задоволеність населення діяльністю публічної адміністрації. Проводячи опитування, для того щоб забезпечити високу вірогідність даних, необхідно побудувати правильну вибірку респондентів. Для подібного роду опитування доцільно скористатися однією з таких вибірок: квотною за статтю і віком, випадковою чи адресною. Розгляньмо побудову кожної з них. 1. Вибірка квотна за статтю і віком. Для її побудови необхідно: 1.1. Визначити кількість респондентів, — звичайна 1.2. З'ясувати за статистичним довідником чисельність у районі людей певного віку, думки яких ми збираємося з'ясувати (як правило, старше 18 років), чисельність чоловіків і жінок даного віку, чисельність людей різних вікових груп. 1.3. Перевести дані чисельні значення у відсоткові. 1.4. Виходячи з отриманих відсотків, розрахувати необхідну чисельність чоловіків і жінок, чисельність людей різних вікових груп для визначені кількості респондентів. При цьому доцільно розрізняти міське і сільське населення. Приклад. Побудуємо вибірку на 1140 чоловік для Богодухівського району Харківської області, чисельність населення в якому у віці старше 18 років складає 36 536 людей. Користаючись статистичними даними, одержимо такі пропорції: 1. Пропорції (у людях і %) від загальної чисельності населення старше 18 років по типах поселень:
2. Пропорції (у лкщях і %) від загальної чисельності населення старше 18 років іа статтю:
З. Пропорції (у людях і %) від загальної чисельності населення старше 18 років ш статтю і віковими групами:
4. Пропорції (у людях) за статтю і віковими групами для вибіркової сукупності:
5. Пропорції (у людях) за статтю, віковими групами і типами поселень для вибіркової сукупності:
2.1. Визначити кількість респондентів. 2.2. Розбити територію району на квадрати, виходячи з того, щоб у кожному квадраті проживало приблизно однакове число людей. Відповідно, кількість респондентів у кожному квадраті = загальна кількість респондентів/ кількість квадратів. Кількість квадратів вибирається довільно, як правило в залежності віл, числа інтерв'юерів. 2.3. У кожному квадраті випадковим чином визначити так звану "опорну точку", потім — крок опитування, через який будуть визначатися респонденти. За розрахункову формулу кроку можна взяти таку: крок = кількість квартир (будинків) у квадраті / кількість респондентів у кожному квадраті. Далі опитування проводиться доти, доки не буде набрано визначену кількість респондентів у кожному квадраті. У разі неможливості провести опитування за адресою, що припала на розрахований крок (нікого немає вдома, не схотіли відкривати двері, немає вдома членів сім'ї потрібного нам віку тощо), робиться заміна даної адреси на найближчу. У разі, коли в квартирі (будинку) проживає кілька людей потрібного нам віку, ми опитуємо, наприклад, того, хто відкрив нам двері. Приклад. Побудуємо вибірку на 1140 людей для Богодухівського району Харківської області. Маючи 20 інтерв'юерів, розіб'ємо територію району на 10 квадратів, щоб у кожному квадраті працювало по 2 інтерв'юера. При цьому, з огляду на пропорції населення міста і сільської місцевості (41 і 59 %, відповідно), визначимо в місті 4 квадрати, а в сільській місцевості - 6 квадратів. У кожному квадраті необхідно опитати 114 людей. Для ножного квадрата визначимо опорну точку, нехай це буде п'ята квартира в першому будинку при наявності багатоквартирних будинків чи третій будинок для приватного сектора на вулиці, розташованій першою з північного заходу в квадраті. Розрахуємо можливий крок для квадрата А, знаючи, що в ньому приблизно 1200 будинків і квартир: крок = 1200 /114 = 10, тобто ми будемо заходити в кожний 10-й будинок чи квартиру, рухаючись по квадрату з півночі на південь та із заходу на схід. 3. Адресна вибірка. Для її побудови необхідно: 3.1. Визначити кількість респондентів. 3.2. Взяти чи скласти адресну базу даних району. 3.3. Випадковим образом вибрати кількість адрес, що Далі опитування проводиться по цих адресах, при цьому опитується будь-яка людина необхідного нам віку, що проживає по даній адресі, а у випадку неможливості за якимись причинами провести опитування по обраній адресі, вона ч<і міняється на найближчу. Для визначення задоволеності населення, що проживає На території відповідного району, діяльністю публічної адміністрації необхідне нижчеперелічене. Підготувати перелік завдань, що дійсно вирішуються адміністрацією (маючи на увазі, що на практиці адміністрація має займатися вирішенням завдань, які начебто не завжди відносяться до сфери її компетенції) і запропонувати респондентам проранжирувати їх за ступенем важливості для Територіальної громади, при цьому найбільш важливому їавданню надається найбільший ранг. При складанні переліку Шввдань слід також пам'ятати, що перелік більше ніж з 20 Пунктів буде важливим для сприйняття респондентом, і це може негативно відбитися на результатах. Так, наприклад, якщо ми визначили перелік із 20 завдань, то найбільш ішжливому завданню дається ранг 20, а найменш важливому — 1, а можливий варіант запитання в цьому випадку буде таким: "Позначте, будь ласка, відносну нііжливість нижченаведених проблем для вашого міста (області, району, села тощо) послідовно від 20 до 1, де 20 означає, що ця проблема найважливіша, а 1 - найменш нажлива з перелічених". Приблизний перелік завдань і приклад оцінки їхньої важливості можуть мати наступний вигляд:
Мооюшвий варіант запитання: «Оцініть, наскільки Ви особисто задоволені тим, як вирішуються зазначені проблеми, за шкалою від 1 до 5, де 1 означає, що Ви абсолютно не задоволені вирішенням цієї проблеми, 2 - радше не задоволені, 3 -десь задоволені, десь ні, 4 - радше задоволені, 5 - цілком задоволені». Наприклад, для наведеного вище переліку завдань таблиця оцінок може мати наступний вигляд:
Оцінка 1 Забезпечення безперебійного газопостачання Забезпечення безперебійного електропостачання Забезпечення дотримання чинного законодавства Забезпечення економічного розвитку Забезпечення задовільної роботи тражгоргу Забезпечення доступного медичного обслуговування Забезпечення опалення взимку Забезпечення роботи дошкільних установ Забезпечення роботи шкіл ____________________ Забезпечення якісного та безперебійного водопостачання
|
2. Випадкова вибірка. Для її побудови необхідно:
Запропонувати респондентам оцінити, наскільки вони задоволені тим, як вирішується кожне із завдань за певною шкалою (наприклад, за шкалою від 1 до 5, де 1 означає, що респондент абсолютно не задоволений, 2 — скоріше, незадоволений, 3 — десь задоволений, десь ні, 4 — скоріше, задоволений, 5 — цілком задоволений).
