Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в области культуры

Внастоящий момент основополагающим актом законодательства в рассматриваемой области является действующий базовый закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который был принят в 1992 году. В свое время он решил много задач и стал чрезвычайно важным документом для всей сферы общественных отношений, которые регулировал. Данный закон определил основы государственной поддержки культуры.

С 1992 года был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности и отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения Основ законодательства. К их числу относятся: Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 (ред. от 17.07.2009) «О вывозе и ввозе культурных ценностей», а также Федеральные законы от 29.12.1994 № 78-ФЗ (ред. от 03.06.2009) «О библиотечном деле», от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии», от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 06.01.1999 № 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах», от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и др.

Однако данный закон принимался в условиях правового поля, существенно отличающихся от современных. Достаточно отметить, что действующая Конституция Российской Федерации появилась только в следующем после принятия Закона году. Таким образом, некоторые положения Закона не соответствуют духу времени и изменениям в обществе. В условиях продолжающихся экономических, социальных и административных реформ появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры.

Как следствие, закон не раз требовал корректировки, многие статьи утрачивали силу, появлялись дополнения. Изменения в него вносились в июне 1999 г., в декабре 2000 г., в декабре 2001 г., в декабре 2002 г., в декабре 2003 г., в августе 2004 г., в декабре 2005 г., в ноябре и декабре 2006 г., и, наконец, в июле 2008 года.

Указанные дополнения и изменения в Основы законодательства были направлены на решение отдельных задач, как правило, без системного подхода.

Таким образом, со времени введения «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» накоплен определенный опыт практики применения установленных им норм, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области культуры.

Определились достоинства и недостатки действующего законодательства о культуре. Анализ правоприменительной практики показывает, что отдельные нормы указанных Основ законодательства носят декларативный характер, недостаточно эффективны либо имеют внутренние противоречия.

Так, в настоящее время недостаточным представляется механизм реализации отдельных положений закона, в частности, обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Не менее актуальной является задача приведения положений закона в соответствие с последними документами ЮНЕСКО, принятыми с учетом мировых тенденций развития области культуры, а также анализа и применения лучшего международного опыта в сфере законодательного регулирования культуры.

В данной ситуации представляется нецелесообразным сохранять существующие «Основы законодательства о культуре» в сложившемся виде, актуализируя, модифицируя его через новые изменения. По итогам обсуждений в самых разных аудиториях (профильные ведомства, творческие союзы, работники области культуры в регионах и др.), можно говорить о широкой поддержке идеи создания нового Федерального закона о культуре. Вместе с тем, необходимо обеспечить преемственность положений законопроекта с прежней законодательной работой, учесть в новом законе серьезные наработки по совершенствованию прежнего.

Следует отметить, что к настоящему времени во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о культуре. Указанный опыт законодательного регулирования также требует обобщения и систематизации, с целью учета положений указанных актов при подготовке нового законопроекта. Перечень региональных законов о культуре приводится в Приложении 1 к настоящей Пояснительной записке.