ИСТОРИЯ РУССКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 53 страница

 

Раздел IV. Россия в XIX — начале XX в.

 

мой своей сути не могли подлежать реформированию. Твердая и честная власть — вот что может вывести страну из кризиса.

Александр III смело и решительно повел борьбу с врагами. После цареубийства прошли аресты и прямых исполнителей преступления, и некоторых других, которые в этом злодеянии лично не участвовали, но готовили новые. Всего арестовали около 50 человек. Самые главные — убийцы государя. Их было пятеро. Вина их была полностью доказана, и суд приговорил их к высшей мере наказания. Всего за время царствования Александра III, за 13,5 лет, было казнено 17 человек. В их число входил и старший брат Ленина Александр Ульянов, казненный за подготовку цареубийства в 1887 г.

Александр III принял бразды правления, когда экономическое хозяйство страны, если и не лежало в руинах, то очень скоро могло в них превратиться. Война с Турцией и массовый выпуск в обращение бумажных денег подорвали кредит и поставили финансы России на грань краха. После окончания войны делались попытки исправить положение. Сделали крупные займы за границей, и хотя банкротство не последовало, но тяжелое положение сохранялось. В 1881 г. государственный долг превышал 1,5 миллиарда рублей (при государственном доходе в 653 миллиона), а ежегодные платежи по заграничным займам поглощали более 30% всех государственных поступлений. Плохой урожай 1880 г. усугубил экономическое положение. Деньги стремительно обесценивались, деловая активность замирала.

Перед Министерством финансов император ставил главную задачу: выправить положение. При Александре III впервые за долгое время удалось добиться важного результата по бюджету: статьи расходов и доходов стали сбалансированными. За время царствования Александра III все экономические показатели развития народного хозяйства России говорили о неуклонном росте. Именно в этот период (в 1891 г.) началось осуществление одного из крупнейших мировых экономических проектов XIX в. — строительство грандиозной железнодорожной магистрали-через всю Сибирь. Страна медленно, но верно превращалась из страны сельскохозяйственной в страну аграрно-индустриальную.

Заметно повышалось общее благосостояние населения: если в 1881 г. в сберегательных кассах России общая сумма вкладов едва достигала 10 миллионов рублей, то в год кончины Александра III (1894) она превысила 330 миллионов рублей.

Александр III знал историю России, помнил о своих венценосных предках и немало сделал для распространения знаний о прошлом страны. Когда в 1866 г. возникло Русское историческое общество, то цесаревич не только горячо поддержал учредительскую идею — способствовать развитию исторической науки, но и стал деятельным участником собраний общества.

Близко к сердцу он принял и создание Исторического музея в Москве. Сама мысль создать доступное для обозрения публики национальное хранилище предметов русской старины существовала давно. Однако лишь в 70-е гг. XIX в. приступили к строительству большого здания на Красной площади, которое было открыто для публики в год коронации Александра III в мае 1883 г.

 

Глава 5. Основные направления внутренней и внешней политики 519

Еще одной душевной привязанностью для Александра III являлось собирание произведений искусства. Когда в 1870 г. возникло Товарищество передвижных художественных выставок, а в 1871 г. начались регулярные выставки передвижников, то Александр Александрович сделался непременный посетителем вернисажей. Русская реалистическая школа живописи ему была близка и понятна. Он не только посещал, но и непременно покупал. Со временем установилась даже традиция на выставках передвижников: не продавать никаких работ до приезда Александра III.

В последние годы своей жизни Александр III увлекся мыслью создать большой музей национального искусства. Открытие для публики картинной галереи русской живописи братьев Третьяковых в Москве в 1892 г., которую царь посетил и «получил истинное наслаждение», утвердило его в желании организовать аналогичное общедоступное собрание живописи и в столице империи. Однако осуществить намерение он не успел. Лишь при его сыне Николае II в 1898 г. в Петербурге в огромном Михайловском дворце открылся подобный музей. Основу его коллекции составили произведения из собраний Романовых, в том числе и приобретения покойного царя. На фронтоне величественного здания значилось: Русский музей имени императора Александра III.

Александр III наследовал корону в момент, когда Россия, пережив унижения и потери Крымской войны, возвращала себе статус полноправной великой державы. Хотя на Черном море флот еще не был воссоздан, а на Берлинском конгрессе 1878 г. русская дипломатия потерпела чувствительное поражение, ни один сколько-нибудь важный мировой вопрос не решался без участия царской империи.

Вступая на престол, Александр Александрович не имел ни дипломатического опыта, ни определенной программы действий. Представлениями же обладал вполне четкими. Его «политическая философия» проста, ясна и практична: правительство должно проводить политику исключительно угодную России, только в ее интересах, не допуская их ущемления. При Александре III именно так и происходило.

В начале 90-х гг. XIX в. Россия пошла во внешней политике на решительный шаг: заключила военно-политический союз с республиканской Францией. Государственные интересы возобладали над консервативными убеждениями царя, и две столь непохожих страны стали союзниками. В память о том важном событии в Париже был построен самый красивый мост через Сену, и по сию пору носящий имя Императора Александра.

§ 2. Важнейшие направления внутренней политики России

В период царствования Александра III страна динамично развивалась, социальные и экономические показатели заметно изменялись. Бюджет России к концу 80-х гг. стал сбалансированным, что позволило через несколько лет перейти к введению золотого обращения. Стремясь пополнить доходы, правительство повысило пошлины на импортные товары. Вводились новые прямые налоги, ставки старых налогов повышались. Эти меры затрагивали в первую очередь состоятельные слои населения. В 1882 г. был введен налог на имущество, переходившее от владельца к владельцу в ре-

 

Раздел IV. Россия в XIX — начале XX в.

 

зультате завещаний и дарений, в 1885 г. были повышены (на 3%) налоги на промышленные предприятия, поземельный налог, а также налог на недвижимое имущество в городах (дома, магазины, склады).

Одновременно государственная власть пошла на снижение налогообложения крестьянства, понимая, что без улучшения материальногЪ положения основной массы населения надеяться на качественное улучшение всего народного хозяйства невозможно. В 1882 г. был снижен на 12 миллионов рублей размер ежегодных выкупных платежей, а в 1883 г. появился царский указ, предписывавший приступить к отмене подушной подати.

Этот вид налога установил еще Петр I. Его платили главным образом крестьяне (на дворян, духовенство и купцов он не распространялся). Ежегодно каждый мужчина-крестьянин («рабочая душа») обязывался вносить в казну определенную сумму. Размер ее в различных районах был неодинаковым (при определении этого налога в расчет принималась доходность крестьянских хозяйств и дополнительные заработки). К концу 60-х гг. XIX в. подушная подать колебалась от 1 рубля 15 копеек до 2 рублей 60 копеек. В 1867 г. эти налоги принесли государству почти 70 миллионов рублей (более 10% всех доходов).

Во время царствования Александра III произошло и еще одно примечательное событие: в 1882 г. был учрежден Крестьянский поземельный банк. Его задача состояла в том, чтобы выдавать отдельным крестьянам и крестьянским обществам (общине) кредиты для покупки земли. За первые десять лет на ссуды банка крестьяне приобрели в собственность более 2 миллионов десятин земли.

Политика поощрения индустрии, проводимая правительством Александра III, приносила экономические результаты и изменяла социальную структуру населения. Если в 1881 г. в России на фабриках и заводах труди-, лось 770 842 рабочих, то в 1893 г. — уже 1 406 792.

Появление значительной категории наемных тружеников ставило перед властью задачу правового регулирования их положения. Именно при Александре III появляются законы, ставшие основой российского рабочего законодательства. В 1882 г. в России в структуре Министерства финансов возник новый государственный орган: Фабричная инспекция. Ее функция — следить за исполнением фабричного законодательства и предотвращать возникновение конфликтов между рабочими и хозяевами.

В том же 1882 г. появился закон, запрещавший детям до 12 лет работать на фабриках и заводах; рабочий день подростков до 15 лет мог длиться не более 8 часов с перерывом после 4 часов, или 6 часов без перерыва. Запрещалось использовать несовершеннолетних (до 16 лет) на ночных работах, в выходные и праздничные дни.

Законом 3 июня 1885 г. воспрещалась ночная работа на текстильных фабриках женщинам и подросткам до 17 лет. Но такие ограничения не нашли понимания в самой рабочей среде, так как подобный труд в большинстве случаев оплачивался выше дневного. В инстанции сыпались прошения разрешить «добывать средства к пропитанию». 24 апреля 1890 г. положение было видоизменено: работа женщинам и подросткам разрешалась, но лишь с согласия Фабричной инспекции.

 

Глава 5. Основные направления внутренней и внешней политики 521

3 июня 1886 г. появились важные нормативные акты: «Правила о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры» и «Особенные правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих». Они регулировали взаимные обязательства рабочих и нанимателей и предусматривали: заключение договора найма с записью его условий в расчетной книжке (величины заработной платы, стоимости аренды жилья и т. д.); размеры штрафов за нарушение трудового распорядка, с обязанием хозяев направлять штрафные суммы в особый капитал для выдачи пособий рабочим. Закон запрещал выдачу зарплаты продуктами или товарами, взимание платы на врачебную помощь. Хозяева отныне не имели права понижать заработную плату после заключения договора о найме, уменьшать число рабочих дней. Выдача заработной платы должна была производиться не реже одного-двух раз в месяц, причем из этих сумм не разрешалось делать вычеты для уплаты долгов рабочего. Для того времени подобные нормативы являлись огромным шагом вперед.

Местное управление, сформированное при Александре II, наделяло земства и города большими правами в деле решения местных вопросов. Однако законодательство о земском и городском самоуправлении оставляло много правовых неясностей и во взаимоотношениях между самими местными органами, и в отношениях с государственной властью. Сенаторские ревизии некоторых губерний, проведенные в 1880—1881 гг., выявили множество проблем и злоупотреблений.

После отмены крепостной зависимости в 1861 г. крестьянство имело местное самоуправление в виде особых крестьянских органов: сельских и волостных (сельские старосты, сельский и волостной сход), в ведении которых находились повседневные, текущие дела крестьянской общины. Они подчинялись государственному должностному лицу — мировому посреднику, имевшему право утверждать и отрешать от должности избранных крестьянством лиц (волостного старшину, сельского старосту), решать крестьянские судебные тяжбы (при иске не выше 30 рублей), заключать под арест сроком до 7 дней и наказывать розгами до 20 ударов. Мировые посредники назначались губернатором по согласованию с губернским предводителем дворянства из числа местных дворян. Следующими инстанциями государственного крестьянского управления являлись съезды мировых посредников и особые уездные и губернские по крестьянским делам присутствия.

Важнейшая задача мировых посредников состояла в урегулировании земельного раздела между крестьянами и их бывшими хозяевами — дворянами-землевладельцами. В 1874 г., когда эта проблема в главном была решена, институт мировых посредников ликвидировали. Их обязанности перешли к уездным по крестьянским делам присутствиям, начальникам полиции и судебным учреждениям.

Однако единообразного крестьянского управления на местах так и не сложилось. Законодательные неясности вели к дублированию функций, вносили сумятицу в административные дела, порождали злоупотребления и произвол. Неустроенность крестьянского управления становилась очевидной. Ослабление государственного контроля вело не к «повышению со-

 

Раздел IV. Россия в XIX — начале XX в.

 

циальной ответственности», а лишь к ослаблению общих устоев. Эту сумятицу в управлении некоторые газеты и журналы называли «демократическим крестьянским самоуправлением».

Александр III не сомневался, что когда обязанности, а значит и ответственность, распылены, то и спросить по-настоящему не с кого. Императору понравилась идея учредить новый институт — земских начальников, обязанных надзирать за положением дел в сельском мире и оперативно разрешать текущие дела. По сути, речь шла о возвращении в крестьянскую жизнь мировых посредников, но с более широкими правами.

Такое предложение очень отстаивал министр внутренних дел граф Д.А. Толстой, считавший, что появление земского начальника, наделенного административными и судебными полномочиями, укрепит государственную вертикаль власти и улучшит эффективность управления. Согласившись с этим мнением в принципе, император, как и в других случаях, решил подробно рассмотреть предложение в департаментах Государственного Совета. Несколько лет проект обсуждали, и лишь в начале 1889 г., после неоднократного напоминания императора, дело дошло до голосования. Мнения разделились. Меньшинство (13) поддержало графа Толстого, а большинство (39) выступило против наделения земского начальника одновременно административными и судебными правами.

Получив журнал Государственного Совета, Александр III 28 января 1889 г. наложил резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам». Понадобилось еще несколько месяцев, прежде чем монаршая воля обрела форму законопроекта, который царь утвердил 12 июля 1889 г.

Земские начальники назначались губернатором из числа дворян, владевших недвижимой собственностью в данном районе, имевших среднее или высшее образование. В их руках сосредотачивались административная власть над органами крестьянского самоуправления, контроль за деятельностью волостных и сельских управлений, утверждение избранных лиц в уезде. Земскому начальнику передавалась и функция мирового судьи.

Преобразование крестьянского управления вызвало необходимость корректировки и земского управления. Всесословные выборные органы земского самоуправления возникли в 1864 г., им принадлежали дела «о местных хозяйственных пользах и нуждах». Привлечение к управлению местных жителей по выбору являлось важным шагом в развитии социальной самодеятельности населения. Однако со временем выявились и крупные недостатки. Средства для своих целей земства могли получать путем введения особого (земского) налогообложения. Закон четко не очерчивал ни пределы этих сборов, ни их соотношение с государственными повинностями. Естественно, что сразу начались конфликты и тяжбы. Земства сетовали, что у них не хватает средств для строительства и содержания больниц,

 

Глава 5. Основные направления внутренней и внешней политики

 

школ; что нет денег на ремонт и строительство дорог. В свою очередь, состоятельные местные жители, особенно предприниматели, постоянно жаловались на финансовый произвол, на «земскую обдираловку», уверяли, что получаемые средства земствами разбазариваются, что значительная их часть расходуется на оплату служащих земской управы.

После длительных обсуждений и согласований Александр III 12 июня 1890 г. утвердил новое положение о губернских и уездных земских учреждениях. Суть изменений сводилась к следующему. Система распределения земских избирателей по роду имущества заменялась распределением их по трем сословным группам: дворянской, городской и крестьянской, с предоставлением дворянскому элементу численного преобладания в земских собраниях. Высшее наблюдение за деятельностью земских собраний возлагалось на министра внутренних дел, текущее же — на губернатора и особую при нем коллегию — губернского по земским делам присутствия. Все постановления земских собраний предоставлялись теперь на утверждение губернатору, который в случае своего несогласия с решением апеллировал к министру внутренних дел. Земства имели возможность отстаивать свою правоту в суде, обжаловать решения губернатора и министра в высших инстанциях.

Вслед за земским подверглось переустройству и городское общественное управление, действовавшее на основании Городового положения 1870 г. После его появления развитие городского хозяйства добилось заметных успехов — дело благоустройства городов сильно продвинулось. Однако выяснились и недостатки устава 1870 г. Они во многом проистекали из системы городских выборов, неудовлетворительности состава и устройства органов управления, фактической бесконтрольности в расходовании городских фондов, в отсутствии надлежащих правил составления смет и отчетов.

И июня 1892 г. Александр III утвердил новое городовое положение, направленное на упорядочение городского самоуправления. Существовавшая ранее практика избрания гласных городских дум в соответствии с размером уплачиваемого ими в пользу города налога привела к тому, что почти во всех городах образовались, с одной стороны, влиятельное меньшинство крупных плательщиков городских налогов, а с другой — бесправное большинство мелких домовладельцев. Фактическими хозяевами городского магистрата нередко становились люди, не имевшие никакой значительной недвижимости в данном городе и лично не заинтересованные в благоустройстве.

Теперь положение менялось: избирательные права сохранялись лишь за собственниками недвижимого имущества, а также за лицами, приобретавшими купеческие свидетельства в данном месте: первой гильдии для столичных городов и первой и второй гильдий для всех прочих. В отношении утверждения должностей, контроля и обжалования решений местных органов самоуправления вводились нормы, сходные с земским положением.

 

Раздел IV. Россия в XIX — начале XX в.

 

§ 3. Законодательство в области судебного и учебного дела

При Александре III произошла корректировка и некоторых сторон судопроизводства. Утвержденные императором Александром II в 1864 г. судебные уставы вводили в России самую демократическую для того времени судебную процедуру. Суд отделялся от администрации, утверждалось равенство всех перед законом, гласность и состязательность сторон в судебном процессе, несменяемость судей и судебных следователей. Уставы устанавливали в России суд присяжных и институт присяжных поверенных (адвокатов).

Коронный суд имел две инстанции. Первой являлся окружной суд, а второй — судебная палата. В отдельных губерниях, в зависимости от их размеров и численности населения, могло существовать от одного до трех окружных судов. Несколько губерний составляли судебный округ во главе с судебной палатой. На местном уровне существовала еще категория мировых судей, занимавшихся рассмотрением мелких исков и бытовых тяжб. Суд присяжных действовал в рамках окружного суда, в его компетенцию входили уголовные преступления. Присяжные заседатели (обычно их число не превышало 14 человек) избирались на основе имущественного ценза из числа местных жителей. Они устанавливали лишь виновность или невиновность подсудимого, а меру наказания определял судья. Суд присяжных отражал стремление судить человека не только «по букве закона», но и «по сердцу».

Судебная практика показала, что в делах, касавшихся тяжких преступлений, в том числе политических, подобное правило порой приводило к оправданию преступлений. Самым известным случаем такого рода стал в 1878 г. процесс над Верой Засулич, которую коллегия присяжных признала невиновной.

Создатели передовых судебных уставов 1864 г. не предполагали, что вводимая система гласности судопроизводства приведет к нежелательным общественно-политическим последствиям. Как правило, судебные заседания являлись открытыми. Исключение делалось лишь при разбирательстве богохульства, оскорбления женской чести и некоторых категорий имущественных дел. Ограничения на информацию о подобных процессах не налагалось, и газеты подробно воспроизводили речи подсудимых и адвокатов, являвшиеся порой, по существу, антиправительственными декларациями. Зал суда становился трибуной политической агитации. Находились юноши и девушки, для которых такие отчеты становились своего рода «политическими университетами».

12 февраля 1887 г. царь одобрил заключение Государственного Совета, в соответствии с которым доступ в судебное заседание малолетних и учащихся запрещался, двери судебного заседания закрывались для публики в тех случаях, когда суд признавал, что обстоятельства разбирательства могут оскорблять религиозное чувство, нравственность, затронуть достоинство государственной власти и нанести вред общественному порядку. В таких случаях никаких подробных отчетов, а уж тем более стенограмм судебных разбирательств публиковать не разрешалось.

 

Глава 5. Основные направления внутренней и внешней политики

 

Несмотря на ряд нововведений, все основополагающие принципы судебной реформы 1864 г. (несменяемость судей, независимость судопроизводства, суд присяжных, право на защиту) пересмотру не подлежали.

Преобразования коснулись и организации учебного дела в империи. В 70-е гг. XIX в. стало ясно, что дело организации просвещения нуждается в реорганизации. Даже самые «твердокаменные» приверженцы «исконных начал» и «исторических основ» не спорили с тем, что необразованность и невежество — общественное зло, что учебных заведений в стране явно не хватает, а кадры преподавателей готовятся плохо. Со всей определенностью обозначилась и еще одна проблема — организация высшего образования.

К моменту воцарения Александра III в Российской империи действовали университеты: Московский, Дерптский (современный эстонский город Тарту), Петербургский, Казанский, Варшавский, Киевский, Новороссийский (Одесса), Гельсингфоргский (Хельсинки), Харьковский. В 1888 г. открылся и первый университет в Сибири — Томский.

Университетский устав 1863 г. предоставлял высшим учебным заведениям широкую автономию, передав «ученой корпорации» все дела по организации преподавания и внутреннего распорядка. Ректор и профессора избирались, студенты имели право на создание землячеств и ассоциаций «по интересам», дисциплинарные нарушения рассматривались особым университетским судом, существовала и особая университетская полиция.

Автономия высших учебных заведений, их обособленность от государства вели к тому, что они становились центрами антиправительственной агитации, нелегальная литература распространялась здесь почти свободно, а студенческие ассоциации главное внимание уделяли обсуждению жгучих политических вопросов. Студенческие беспорядки, участие их в антипра-- вительственных акциях стали обычным явлением в 60—70-е гг. XIX в. Обозначился и еще один существенный недостаток организации. Единых, общероссийских учебных программ не существовало, и в каждом университете дисциплины преподавались на свой лад. В результате знания по одному и тому же предмету выпускников различных университетов часто мало сочетались.

Задача наведения порядка в высших учебных заведениях досталась Александру III по наследству от отца. В ноябре 1882 г. министр просвещения И.Д. Делянов опять внес в Государственный Совет проект изменения университетского устава, в основном совпадавший с предложениями Толстого. После длительных обсуждений в мае 1884 г. дело дошло до голосования общего собрания. Мнения разделись. Меньшинство поддержало предложения по введению контроля, большинство же высказало различные оговорки, настаивая на продолжении «изучения вопроса». Дело могло опять затянуться на годы.

Через три месяца царь созвал особое совещание, на которое пригласил высших должностных лиц империи для подробного обсуждения. Здесь опять прозвучали лишь аргументы, уже известные монарху по журналам Государственного Совета. Выслушав доводы, самодержец решил больше не откладывать решение. 15 августа 1884 г. он утвердил мнение меньший-

 

Раздел IV. Россия в XIX — начале XX в.

 

ства Государственного Совета. В России начала действовать новая редакция университетского устава.

§ 4. Франко-русский союз

К началу 90-х гг. Российской империи противостоял на западе мощный политический и военно-стратегический германо-австрийский блок. Все иллюзии времен князя А.М. Горчакова и Александра II о приоритетах династической «сердечной дружбы» перед всеми прочими политическими факторами окончательно развеялись. Вена являлась для Берлина главным, ближайшим и надежнейшим партнером и союзником.

В этих условиях Россия пошла на шаг, который трудно было еще недавно и представить: она заключила военно-политический союз с республиканской Францией. Две столь непохожих страны стали партнерами, определив тем самым расстановку сил в мире в последующие десятилетия.

Первым шагом к образованию союза стало политические соглашение от августа 1891 г., в котором стороны обязывались прилагать все силы к поддержанию мира и для этого проводить консультации по всем острым международным вопросам. Через год, в августе 1892 г., Россия и Франция заключили военную конвенцию. Ее основной смысл содержался в первой статье: «Если Франция подвергнется нападению со стороны Германии или Италии, поддержанной Германией, Россия употребит все войска, какими она может располагать для нападения на Германию. Если Россия подвергнется нападению Германии или Австрии, поддержанной Германией, Франция употребит все войска, какими может располагать для нападения на Германию».

В конвенции говорилось, что Франция должна выставить против Германии армию в 1300 тысяч человек, Россия — 700—800 тысяч. Обе стороны обязывались ввести эти силы в действие «полностью и со всей быстротой» — с тем, чтобы Германии пришлось одновременно сражаться и на Западе, и на Востоке.

Положения франко-русского союза являлись секретными. На этом настаивали в Петербурге, чтобы не форсировать военно-стратегическое сближение между Берлином и Веной. Но сохранять долго в тайне столь важный международный договор было сложно, и через несколько лет Франция и Россия официально признали свои союзнические обязательства.

В октябре 1894 г. в России появился новый монарх Николай П. Принимая главу официальной делегации Франции генерала Р. Буадефра, прибывшего на похороны Александра III, Николай II заверил его, что и во внутренней, и во внешней политике он «будет свято продолжать дело отца». Общий внешнеполитический курс России не изменялся: союз с Францией и поддержание как можно более дружеских отношений с другими державами.

§ 5. Государственная система в конце XIX в.

К концу XIX в. Россия оставалась самодержавной монархией. Главой государства являлся император (царь), которому принадлежала высшая власть в империи. На протяжении веков прерогативы монарха в России базировались на обычном праве. Лишь в 1716 г., при Петре I, упразднившем

 

Глава 5. Основные направления внутренней и внешней политики 527

патриаршество и Боярскую думу и сосредоточившем в своих руках безраздельно (абсолютно) всю полноту верховной власти, появилось формально-юридическое обоснование монарших прерогатив.

Вплоть до 1906 г. полнота царской власти ни фактически, ни юридически никакими формальными нормами и общественными институтами не ущемлялась. Положение не изменилось и после создания Комитета министров (1802) и Государственного Совета (1810). Первый был учрежден в виде совещательного собрания высших должностных лиц, а второй — как верховный законосовещательный орган империи.

Хотя со времен Петра I и до начала XX в. принцип полноправной верховной власти формально оставался неизменным, однако характер и суть верховного государственного управления при последнем царе Николае II имели мало общего с петровской эпохой. Если самодержавие Петра I можно с достаточным основанием считать деспотическим (произвольным), то к началу XX в. положение выглядело иначе. Система претерпела изменения.

Хотя царь и сохранял «Богом данное право» на любые решения, но все сколько-нибудь значительные из них принимались лишь после обсуждения (порой многолетнего) кругом должностных лиц различного уровня. Наиболее важные непременно обсуждались в комиссиях Государственного Совета, а затем в общем собрании Совета.

Важнейшие общие положения государственного устройства были зафиксированы в первом томе законов Российской империи — Своде основных государственных законов, определявшем прерогативы верховной власти, структуру и компетенцию общеимперских институтов: Государственного Совета, Сената, Комитета министров. Этот том включал и династическое законодательство — собрание актов, составлявших так называемое Учреждение об императорской фамилии. Российское династическое право было одним из самых строго регламентированных в мире.