Лекция 3 ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

 

Международный договор — это документ о согласии двух или не­скольких субъектов международного права относительно возникнове­ния, изменения или прекращения взаимных прав и обязанностей. Это основной источник международного права.

Государства в принципе вольны заключать договоры друг с другом по своему усмотрению. Если стороны в силу определенных обстоя­тельств искренне намерены вступить в договорные отношения и их пути достижения объекта договора совпадают, достаточно может быть и устной договоренности. Самым характерным примером в этом плане являются советско-английские отношения после нападения Германии на СССР в июне 1941 г. Эти отношения основывались на устных заявлениях лидеров двух стран о решимости вести совмест­ную борьбу с фашизмом. Лишь с 1942 г. эти отношения были форма­лизованы заключением в Москве союзнического договора. Но как только после войны исчезла в нем необходимость, Англия этот дого­вор денонсировала.

Другой не менее наглядный пример — секретная карта, приложен­ная к советско-германскому договору 1939 г., на которой была прове­дена линия раздела интересов сторон в Польше и Прибалтике. Рядом с линией были проставлены подписи Сталина и Риббентропа. После того как Германия оккупировала Польшу, а прибалтийские государ­ства вошли в состав СССР, упомянутая линия стала фактической гра­ницей между СССР и Германией. А ведь формальной (должным об­разом оформленной) договоренности не было.

История вообще знает много примеров того, как государства всту­пали между собой в определенные отношения без должного их офор­мления. Главное, что к этому их побуждали искренние намерения, объективные обстоятельства, которые являлись гарантией стабиль­ности таких правоотношений. Но что делать, если не явны ни наме­рения, ни обстоятельства, а имеется нужда в особых правоотноше­ниях?

Если следовать приведенным примерам, то советско-английские отношения после разгрома немцев под Москвой в декабре 1941 г. ока­зались в новых условиях. СССР выдержал удар практически всей фашистской военной машины (на Западном фронте война велась вяло, в основном в воздухе), война затягивалась, а помощь от западных со­юзников СССР шла ни шатко, ни валко. Нам понадобились новые, более конкретные союзнические правоотношения с Англией. А ей, в свою очередь, также необходимо было привязать СССР к своим пла­нам ведения войны — в основном руками и жизнями советских людей в обмен на материальную помощь; надо было предотвратить возмож­ную, с точки зрения англичан, на каком-то этапе войны договорен­ность СССР с Германией о прекращении военных действий в обмен на вывод с нашей территории немецких войск. Другими словами, сто­роны начали ставить под сомнение намерения друг друга, хотя пуб­лично об этом не говорилось. Понадобился союзнический договор, оформленный должным образом.

Оформление международных договоров идет по уже веками отра­ботанной и ныне кодифицированной схеме. Эта схема излагается в разделе международного права, именуемом «Право международных договоров», которое являет собой совокупность норм, регулирующих порядок и стадии заключения, вступления в силу, действия и прекра­щения действия международного договора.

Кодификация права договоров состоялась в 1969 г. на конферен­ции в Вене, где была принята Конвенция о праве международных до­говоров (вступила в силу в 1980 г., для СССР — 29 мая 1986 г.).

Это право регулирует порядок изъявления воли государства в международных делах. Без такого регулирования проявленная воля может не вызвать юридических последствий, поскольку, как мы отме­чали выше, такие последствия возникают только в рамках определен­ного правопорядка. А международный правопорядок требует офор­мления государственной воли должным образом в соответствии с правом международных договоров. Воля ограничивается обстоятель­ствами по соглашению, в котором государство участвует. Но для вы­ражения воли необходимы не разговоры вообще, а юридический акт, которому соответствуют четыре условия:

1) имеется правоспособный субъект;

2) имеется правомерный объект соглашения;

3) имеется действительно неопороченная воля сторон;

4) имеет место следование установленной форме.

Эти условия далеко не теоретические. О них юрист должен по­мнить всегда и ими руководствоваться.

Форма договора включает в себя язык, структуру и его наимено­вание. Двусторонние договоры составляются, как правило, на языке обеих договаривающихся сторон. В тексте договора отмечается, что юридическая сила его аутентична (равнозначна) вне зависимости от

языка. Многосторонние договоры по линии ООН готовятся обычно на английском или на ином рабочем языке Организации. Структура договора состоит из:

а) преамбулы (введения), где указываются задачи, которые ставят
договаривающиеся стороны, участники договора, могут также воспро­
изводиться принципы, которыми руководствуются договаривающие­
ся стороны;

б) основной части, заключающей в себе содержание договора;

в) заключительной части, в которой указываются порядок вступ­
ления договора в силу, срок его действия и, если необходимо, иные
сведения по усмотрению сторон.

Договор может содержать приложения, в которых развиваются и детализируются положения его основной части. Приложения — не­отъемлемая часть договора.

Наименование договора (договор, соглашение, конвенция и т.п.), не влияя на его юридическую силу, говорит об отношении договари­вающихся сторон к предмету своей договоренности.

Международные юридические акты делятся на односторонние, двусторонние и многосторонние.

Односторонние акты:

1. Нотификация. Это сообщение в установленной форме факта, из
которого могут вытекать юридические последствия. Они вытекают в
том случае, если этим актом нотифицирующее государство принимает
на себя обязательство (возместить ущерб, вывести войска, предоста­
вить помощь).

2. Признание. Оно может иметь форму нотификации и любую
другую. Важен сам факт фиксации государственной воли. Признание
в международном праве заменяет институт давности во внутреннем
праве. Оно превращает физическое положение в юридическое.

3. Протест. Это действие, обратное признанию. Это непризнание
законности чего-либо. Например, непризнание законности оккупации
Израилем арабских земель, изгнания со своей земли народа Палести­
ны. Протест должен исходить из компетентного органа (как правило,
МИД страны). Парламент, к примеру, может выразить протест, но,
при всем его большом политическом весе, правового значения на ми­
ровой арене он иметь не будет, так как парламент — это не орган
внешних сношений.

4. Отказ. Это акт, который вызывает последствия единственно по
воле отказывающегося. Отказаться можно от прав, а не от обяза­
тельств. Да и не от всяких прав можно отказаться. Нельзя лишить
себя прав, необходимых для выполнения юридического обязательства
перед партнерами по соглашению.

Для отказа требуется волеизъявление государства. Бездействия недостаточно. Когда юрист сталкивается с отказом, то толковать его следует не расширительно, а ограничительно.

К двусторонним актам относятся договоры, конвенции, соглаше­ния, декларации, протоколы, обмены нотами. Заявленная форма дого­воренности не влияет на юридическую силу обязательств. Названия подбираются в зависимости от важности объекта договоренности. По важным темам это будет договор или соглашение (даже трактат), а по делам более узким — конвенция, протокол и пр.

Стадии заключения международного договора:

1) Подготовка проекта договора. Его готовят либо участвующие
стороны, либо (если планируется многосторонний договор) делается
это по линии ООН: проект может готовиться в комитетах Генераль­
ной Ассамблеи ООН или в специальных органах этой организации
(по правам человека, по международному праву, по космосу и т.п.);
могут быть также созданы рабочие группы, куда включаются извест­
ные юристы.

2) Переговоры по рассмотрению проекта договора. В них участву­
ют представители сторон, действующие на основе инструкций, полу­
ченных от своего государства. На этой стадии стороны стремятся к
тому, чтобы текст договора в окончательном виде наиболее полно со­
ответствовал их национальным интересам (тому, что записано в ин­
струкциях). Здесь многое зависит от профессионализма представите­
лей: отсутствие такового может либо завести переговоры в тупик,
либо вообще их сорвать.

Прежде чем представители государств приступят к переговорам с целью заключить соглашение, они обмениваются полномочиями, из которых видно, что они действительно уполномочены конституцион­ным органом договариваться по конкретному вопросу и имеют право подписать или парафировать¹ достигнутую договоренность.

Если переговоры многосторонние, то полномочия сдаются в сек­ретариат конференции. Там их анализируют и сообщают публично участникам, что все они действительно уполномочены на ведение переговоров. Далее, если конференция проходит под эгидой ООН, то полномочия по завершении работы направляются в Секретариат ООН; если же под эгидой ЕС, ВТО и т.п. — то в соответствующие секретариаты или договорно-правовые отделы этих организаций.

Парафирование — предварительное подписание договора в целом или его части палами уполномоченных. Это свидетельство необходимости последующего одоб­рения текста правительством или того, что окончательное подписание в силу каких-то причин откладывается.

Если же переговоры проходили в столице одного из участников, то полномочия могут поступить в МИД этой страны.

3) Подписание (парафирование) договора происходит в случае со­гласия сторон с его содержанием. На этой же стадии делаются оговор­ки к тексту и заявления.

В современной практике для вступления соглашений в силу при­нято регистрировать их и публиковать по линии ООН. Это позволяет всему мировому сообществу быть в курсе того, что происходит в меж­дународном правопорядке.

Регистрация международных договоров международными органи­зациями, имеющая своим официальным назначением пресечь тайную дипломатию, возникла после Первой мировой войны. По Уставу Лиги Наций (ст. 18) право регистрации международных договоров было предоставлено секретариату Лиги Наций. Устав Организации Объ­единенных Наций требует регистрации всеми членами ООН в Секре­тариате ООН заключаемых ими международных договоров и согла­шений под страхом лишения возможности ссылаться на такие договоры и соглашения в любом органе ООН (ст. 102 Устава ООН). Однако отсутствие регистрации не влияет на юридическую силу до­говора. В 1946 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила подробные правила регистрации. Публикация производится в специальном сбор­нике ООН. Государства, которые не являются членами ООН, могут предоставлять для регистрации и опубликования заключенные ими

договоры.

Важные по своей сути договоры подлежат ратификации. Требова­ние об этом записывается в заключительных положениях соглашения. Ратификацию осуществляет компетентный орган государства. Рати­фикация означает одобрение. Ратифицируется только весь текст до­говора. После ратификации стороны обмениваются ратификационны­ми грамотами. После этого, как правило, договор вступает в силу. Если он многосторонний, т.е. участников много, то ратификационные грамоты направляются стране-депозитарию (о чем договариваются заранее). Когда необходимое число ратификационных грамот получе­но, о чем записано в заключительных положениях договора, и соблю­дены возможные иные условия, страна-депозитарий сообщает участ­никам договора, что он вступил в силу.

Ведомственные соглашения могут не ратифицироваться и всту­пать в силу путем обмена нотами по линии министерств иностран­ных дел.

Срок договора — это момент, с которого стороны договора жела­ют, чтобы началось, или до которого продолжалось его действие. Срок не обязательно должен совпадать с началом (концом) действий по ис-

полнению договора. Начало может быть отодвинуто на определенный момент в будущем. Срок выражает волю сторон относительно време­ни. Но вступление договора в силу (или утрата таковой) может быть связано и с определенным условием.

Условие выражает волю участников договора к тому, чтобы их обязательства начались (отлагательное условие) или прекратились (резолютивное условие), если произойдет (утвердительное условие) или не произойдет (отрицательное условие) определенное событие, событие в будущем и объективно неизвестное.

Характерный пример — ст. 4 Североатлантического пакта от 4 ап­реля 1949 г. о создании блока НАТО: «Договаривающиеся стороны будут консультироваться между собой всякий раз, когда, по мнению любой из них, территориальная целостность, политическая независи­мость и безопасность любой из договаривающихся сторон окажутся под угрозой».

Сами определите, насколько события в Югославии угрожали не­зависимости и безопасности стран НАТО, когда самолеты этой орга­низации наносили в 1999 г. удары по Югославии.

Как видим, условие для взаимных консультаций, т.е. для исполне­ния положения договора связано с мнением (с чем-то неконкретным) участника Пакта относительно «угрозы». Есть реальная угроза или это всего лишь ошибочное мнение партнера? Ответ на этот вопрос приводит в действие весь механизм Пакта, создает правовые, а вслед за этим и возможные материальные последствия для участников до­говора. А находят ответ в процессе толкования как упомянутой ст. 4, так и сложившейся конкретной обстановки в международных делах.

Последствия для государства, связанные с условием договора, могут наступить или не наступить в зависимости от квалификации «толкователей». Поэтому во всех государствах большое значение уде­ляется договорно-правовой службе, от квалификации которой зависят суть принимаемых государством обязательств, момент их реализации и тяжесть последствий.

Оговорки могут допускаться к определенным положениям догово­ра, но, как правило, не к основным. Вы не можете сделать оговорки к тем положениям, которые создают обязательства в отношении парт­неров по договору, и оставить для себя только права.

Оговорка участника договора к какой-либо его статье делает для него эту статью необязательной. Форма оговорки произвольная. Она может относиться не только к сути договора, но и к кругу его участ­ников. Скажем, при подписании многостороннего договора в рамках ООН арабские государства могут заявить в письменной (или устной) форме, что их участие в договоре не означает признания государства

Израиль и не создает обязательств между ними и упомянутым госу­дарством.

Возможны также оговорки в виде «заявления о толковании». Иными словами, сторона заранее, во избежание недоразумений в бу­дущем, излагает свое понимание конкретного положения договора. Необходимость в этом возникает в силу того, что в ходе согласования позиций сторон статья договора могла приобрести неясный или дву­смысленный характер. В поисках компромисса это случается доволь­но часто.

Оговорки возможны только при подписании договора, они стано­вятся его частью и подтверждаются при ратификации. Поскольку, од­нако, оговорки сделаны во имя обеспечения особых интересов госу­дарства, нет препятствий к тому, чтобы парламент этого государства их устранил в момент ратификации.

Другие стороны договора не связаны оговорками в отношении го­сударства, которое их сделало. Из этого можно заключить, что оговор­ки невозможны к двусторонним договорам. Иной вывод: каждая ого­ворка ослабляет значение договора.

Многие международные договоры имеют приложения (одно или несколько). Такими приложениями могут быть: отдельные добавоч­ные статьи, дополнительные соглашения, протоколы, толкующие от­дельные статьи договора, письма, ноты, декларации, географические карты, списки товаров, судов и т.п. Так, например, мирный договор с Италией (1947 г.) имеет 17 приложений; мирные договоры (1947 г.) с Венгрией, Болгарией, Финляндией и Румынией — по 6 приложений. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетна­ме, подписанное 27 января 1973 г. в Париже, имеет в приложении че­тыре протокола.

Действие договора. Законным образом оформленные договоры имеют силу закона. Но эту силу они приобретают за счет рецепции (от лат. receptio). Рецепция — это воспроизведение во внутригосудар­ственных нормативных актах формулировок международно-правовых документов. Даже конституционное признание примата внешней пра­вовой нормы над внутренней не допускает ее автоматического дейст­вия в границах государства, хотя и дает возможность ссылаться на нее в юридических спорах. Дело в том, что только внутренняя норма со­здает механизм реализации нормы внешней.

Договоры обязательны только для его участников. Этот принцип бесспорен. Они, однако, могут затрагивать интересы третьих стран и вызывать протест с их стороны. Так, по договорам 1841, 1856 и 1871 годов проливы Босфор и Дарданеллы были закрыты для прохода военных судов. США энергично протестовали против этого, но безрезультатно. Любопытно в этом случае также положение Швейцарии, которая не является членом ООН, но на территории которой находят­ся многочисленные учреждения этой организации. Решения ООН могут (теоретически) затрагивать интересы Швейцарии, но на прак­тике коллизий не возникало.

Если третье государство признало положения договора, то это не означает его участие в нем. Сколько бы Россия ни признавала поло­жения Североатлантического пакта, членом его она так и не станет, поскольку по сути мы признаем не сам договор, а ситуацию, возни­кающую из него. Общий принцип в этом случае такой: «Договоры не вредят и не благоприятствуют третьим сторонам».

Действия третьего государства, направленные как на аннулирова­ние договора, так и на возмещение убытков, допустимы только в том случае, если в самом договоре содержится какое-либо определенное нарушение прав этого (третьего) государства.

Из договора могут возникнуть не только негативные, но и благо­приятные последствия для третьих стран. Эти страны, однако, не могут требовать от сторон выполнения договора, поскольку в отноше­нии их такие последствия правовой силы не имеют.

Пример из истории. По Парижскому договору 16 апреля 1856 г. Великобритания, Австрия и Франция обязались рассматривать в ка­честве casus belli (повод к войне) всякое нарушение независимости и целостности Турции, с чьей бы стороны оно ни последовало. Но имен­но упомянутые государства, а не Турция, устанавливали факт, в соот­ветствии с которым вступали в силу положения договора. К счастью, этого так и не произошло.

Более поздний пример — действия США и других стран в поль­зу Кувейта в его противостоянии с Ираком. Находясь в согласии, эти государства сами определяли характер и время санкций, приме­нимых к Ираку. К несчастью, сила была использована, а сама ситуа­ция осталась в стадии перманентного напряжения. Кувейт был и ос­тается в положении пассивного получателя благоприятных последствий.

Для того, чтобы третье государство могло стать участником дого­вора, нужно желание договаривающихся сторон вступить с этим госу­дарством в необходимые правоотношения.

Присоединение к договору — это принятие его части.

Вступление в договор — принятие всего договора. На практике это в основном совпадает. В договоре обычно указываются порядок при­соединения и государства, которые могут присоединиться. Если необ­ходимо что-то иное, участники собираются ad hoc (для данного спе­циального случая).

Условие наибольшего благоприятствования включается в текст договора в качестве своего рода гарантии того, что в результате дого­воренности сторон между собой они получат режим не хуже того, ко­торый они уже предоставляют третьим странам. Посредством его го­сударство приобретает для себя те преимущества, определенные в соглашениях, которые заключены государством-контрагентом или ко­торые будут заключены с третьими странами. Обычно это относится к торговле, миграции населения и т.п.

Скажем, если Россия получит такое условие в торговом договоре с США, то последние должны обеспечить для нашей страны такой режим торговых отношений, каковой они имеют, к примеру, с Кана­дой, которой они более всего благоприятствуют. С другой стороны, мы должны будем предоставить США такие условия для торговли, которые, к примеру, имеет в отношениях с нами Белоруссия.

Условие наибольшего благоприятствования может быть как вза­имным, так к односторонним.

Оно может быть также абсолютным (по типу приведенного выше примера) или ограниченным, когда делается ссылка на преимущества, предоставленные определенным государствам. В нашем примере США могли бы указать, что России предоставляется режим, равный странам Восточной Европы,' а Россия, со своей стороны, уравняла бы США со странами Западной Европы.

Следует подчеркнуть, что речь в данном случае идет о преимуще­ствах, вытекающих из договора, а не из простого факта.

Основания прекращения действия договора возникают иногда ipso jure (путем применения правовой процедуры) или прямым путем по согласию всех участников либо по требованию одной из сторон. В этом случае действие договора прекращается в целом вместе с кон­статацией причин. Таким образом приказали долго жить договор по СЭВ и Варшавский договор.

Возможно также прекращение действия договора косвенным путем: заинтересованная сторона осуществляет свое право считать до­говор прекратившим действие. В международно-правовой практике имеются следующие способы прекращения действия договора:

1. Согласие сторон или замена договора на его новый вариант.

2. Прекращение в связи с достижением целей, поставленных в до­
говоре.

3. Отказ (суть этого акта рассматривалась выше).

4. Истечение срока действия договора.

5. Денонсация (объявление о прекращении действия договора).
Возможность денонсации, как правило, заключается в самом договоре.

Фактически это ведет к соглашению участников договора о прекраще­нии его действия.

6. Прекращение существования субъектов. Типичный пример: с
ликвидацией ГДР потеряли силу договоры, в которых она была сто­
роной, точнее — они перешли от ГДР к объединенной Германии.

7. Невозможность исполнения договора.

8. Резолютивное условие — оговорка rebus sic stantibus (об изме­
нившихся обстоятельствах). Договор, скажем, был рассчитан на мир­
ные условия жизни, но началась война. Обстоятельства изменились
таким образом, что государство не имеет возможности исполнять свои
договорные обязательства. Кстати, по окончании войны мирные дого­
воры восстанавливают прежние договорные отношения.

Клаузула «ребус сик стантибус» предполагает наступление новых, притом существенных обстоятельств, которые лишают договор смыс­ла. Это положение заимствовано из доктрины гражданского права, со­гласно которой договор остается в силе до тех пор, пока сохраняется соответствующая обстановка, и что будто бы такое условие содержит­ся в любом договоре, хотя бы прямо это и не было в нем выражено. Таким образом, если общая политическая и экономическая ситуация существенно изменилась, то каждая из сторон может своим односто­ронним заявлением аннулировать существующий договор. Имели место попытки закрепить в порядке соглашения клаузулу «ребус сик стантибус» в качестве нормы международного права: на Гаагской кон­ференции 1899 г.; в Уставе Лиги Наций (ст. 19); в Гаванской конфе­ренции о международных договорах от 20 февраля 1928 г. (ст. 15); в ст. 29 Гарвардского проекта о праве договоров. Однако в Уставе ООН нет нормы, аналогичной ст. 19 Устава Лиги Наций. Клаузула является составной частью права договоров, поскольку она зафиксирована в ряде международных документов.

Клаузула нередко трактуется в,том смысле, что всякое изменение международной обстановки дает право аннулировать договор. Такое понимание не соответствует смыслу данной оговорки.

Международное право запрещает одностороннее произвольное расторжение международных договоров. Клаузула тесно связана с диалектикой развития международной жизни, с изменившимися ус­ловиями. Отказ от международного обязательства допустим только в случае, если он обусловлен непреложными объективными факторами развития международных отношений. Международное право предус­матривает стабильность международных договорных отношений, но это не означает оправдания всякого статус-кво. Если определенное юридическое положение противоречит жизненным фактам, то в этом случае оно должно.быть отвергнуто И заменено правовыми нормами, отвечающими вновь возникшим условиям. Отстаивание старых норм, отвергнутых жизнью, может причинить только вред.

Но здесь возникает трудность, заключающаяся в разумном ис­пользовании клаузулы в современной международной жизни: у сто­рон может возникнуть соблазн уйти от обязательств. Клаузулу можно сравнить с сильно действующим ядом. Данные в одной дозе, они по­лезны для организма, но чуть повышается предел — наступает тяже­лое заболевание или даже смерть организма.

Статья 62 Венской конвенции о праве договоров 1969 г. «Корен­ные изменения обстоятельств» содержит весьма осторожную форму­лировку на этот счет. Согласно данной статье, на изменение обстоя­тельств, существовавших при заключении договора, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, за исключением случаев, предусмотренных самим договором. На изме­нение обстоятельств нельзя ссылаться в тех случаях, когда договор исключает возможность его ревизии, т.е. клаузула не признана в ка­честве общего принципа права договоров. В тех редких случаях, когда на нее можно ссылаться, ее применение связано с целым рядом огра­ничений.

Характерный пример применения оговорки rebus sic stantibus — ссылка России в 1870 г. на изменившиеся условия для отказа от уни­зительных положений мирного договора 1856 г. (после поражения в Крымской войне), по которому на Россию были возложены серьезные ограничения свободы действий как в бассейне Черного моря, так и на

побережье.

9. Неисполнение договора одной из сторон.

Нетрудно предположить, что неисполнение положений договора (всего или части его) какой-либо стороной не проходит для этой сто­роны бесследно, особенно если за этим стоят материальные или иные интересы других участников. Возникает проблема международно-пра­вовой ответственности государства-нарушителя. Именно неизбеж­ность ответственности субъекта любого правопорядка за свои не­правомерные действия делает в конце концов право (любое) эффективным.