Лекция 5 МИРНЫЕ СРЕДСТВА РАЗРЕШЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ

 

Все государства (субъекты международного права) неустанно кля­нутся в верности своим международным обязательствам, вновь и вновь подтверждают свою преданность основным принципам Устава ООН. А один из этих принципов — обязанность государств разрешать свои «международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость» (п. 3 ст. 2 Устава ООН).

Тем не менее с момента окончания Второй мировой войны про­изошло почти двести вооруженных конфликтов, включая такие крупные, например, как агрессия Франции, а затем США в Юго-Восточной Азии, войны Израиля с соседними арабскими государст­вами, война Франции с народом Алжира, участие СССР в граж­данской войне в Афганистане, вооруженный конфликт Англии с Аргентиной из-за Фолклендских (Мальвинских) островов, война западных стран против Ирака, вооруженное вмешательство стран Запада в гражданскую войну в Югославии, агрессия США и их за­падных союзников против Сомали, варварские бомбардировки само­летами НАТО территории Югославии в 1999 г. и Афганистана в 2001-2002 гг.

Это говорит о том, что многие государства, особенно США и их союзники по блоку НАТО, принимая на себя обязательства «не под­вергать угрозе международный мир и безопасность...», действуют на практике от противного. В то же время современное международное право не только аккумулировало мировой опыт улаживания между­народных споров, но и выработало необходимые механизмы и спосо­бы, при соблюдении которых миропорядок мог бы быть обеспечен.

В соответствии с Уставом ООН международные конфликты мож­но подразделить на «ситуации» и «споры».

Под ситуацией следует понимать конфликт, который в случае его развития может угрожать международному миру и безопасности. Типичный пример — ситуация в Югославии, которая чревата не­ожиданностями. Другой пример — положение вокруг Ирака. На се­годня там даже нет очевидных сторон. Да, есть, конечно, Ирак, но

кто же против него? Фактически — это США и их союзники. Но это не столь очевидно с точки зрения права, поскольку те же США от­рицают свою заинтересованность в «ситуации» и враждебность к Ираку. Они прикрылись решением СБ ООН. Но нельзя же в самом деле числить СБ — орган производный, результат проявления воли государств, его составляющих, — в качестве иракского оппонента. Из этого можно сделать вывод, что возможны «ситуации», в кото­рых нет конкретных сторон. Такова современная тенденция, связан­ная с тем, что в силу политической необходимости ведущие государ­ства мира предпочитают игнорировать основные положения Устава ООН, хотя, кстати, ими же и прикрываются. Такой же пример мы видим в Афганистане.

Спор — это ситуация, когда стороны предъявили друг к другу вза­имные претензии. В нем всегда есть участники, а их претензии совпа­дают по предмету спора. В качестве примера можно указать на спор Англии с Аргентиной из-за Фолклендских (Мальвинских) островов или на спор Англии с Испанией из-за Гибралтара.

Если же претензии не совпадают по предмету спора, то они так и остаются претензиями. Пример — претензии Японии на российские острова южной части Курил. Впрочем, в-Декларации 1956 г. мы при­знали наличие японских претензий, а значит — наличие спора.

Претензии сторон (государств) друг к другу могут рассматривать­ся в международных органах только с их согласия, а споры могут при­ниматься к рассмотрению и без такового, особенно если они содержат угрозу международному миру и безопасности. СБ ООН сам принима­ет в таком случае решение о необходимости рассмотреть спор или си­туацию.

Сказанное, однако, касается споров большого масштаба. Но в про­цессе правоотношений между государствами возникают споры на меньших уровнях, относящиеся к повседневному общению. Необхо­димы такие международные процедуры, которые бы предотвратили переход спора в более сложное качество, чтобы им занимался Совет Безопасности ООН. И такие процедуры имеются.

Однако прежде чем их рассмотреть, необходимо отметить, что международные правоотношения не идентичны правоотношениям внутри государства, где, кстати, тоже есть свои механизмы и процеду­ры разрешения гражданских и прочих споров. Различие правоотноше­ний связано с тем, что если внутреннее право — субординационное (действия субъекта подчинены норме), то международное — коорди­национное (для государства обязательно лишь то, с чем оно согласи­лось). Это различие объясняется тем, что если во внутреннем нраве мы можем предположить, что не все граждане законопослушны и

должны подчиняться закону вне зависимости от того, хотят они этого или нет, то в международном праве никому априори (заранее) не дано судить о законопослушности государств. Мы просто презюмируем (предполагаем) их добросовестность.

Каждая норма международного права имеет два аспекта:

1) она фиксирует результат развития отношений между государ­
ствами в конкретной области. Эти отношения как бы «дозревают» до
нужной кондиции фактически, а уж затем получают договорную
форму;

2) она служит прогнозом или условием развития отношений
между государствами на будущее. Иными словами, должна создать
предпосылки к дальнейшему «дозреванию» отношений к фазе все
более дружеской. Если ввиду каких-то обстоятельств этого не проис­
ходит, производится новация (обновление) договора, его замена или
денонсация.

Большую роль в становлении средств и процедур международного права о мирном разрешении споров сыграли Гаагские конвенции 1899—1907 гг. о мирном урегулировании международных споров. Ста­тья 2 соответствующей конвенции предусматривала обязательство го­сударств «прежде чем прибегнуть к оружию, обратиться, насколько позволяют обстоятельства, к добрым услугам или посредничеству одной или нескольких дружественных Держав». А ст. 12 Статута Лиги Наций, в котором уже был учтен опыт Первой мировой войны, уста­навливала, что при наличии спора стороны должны прибегнуть к тре­тейскому или судебному разбирательству, либо же передадут данный спор в Совет Лиги Наций. Если все-таки в результате этого спор не будет урегулирован, то члены Лиги Наций «соглашаются, что они ни в коем случае не должны прибегать к войне ранее трехмесячного срока после третейского или судебного разбирательства либо доклада Совета».

В рамках Лиги Наций было намерение еще больше ограничить возможности своих членов прибегать к войне. 2 октября 1924 г. Ас­самблея Лиги приняла Женевский протокол о мирном разрешении споров. В целом это была довольно удачная попытка кодификации правовых норм по данному вопрос}', но из-за позиции Англии прото­кол не вступил в силу.

Тем не менее основной мировой тенденцией того времени (20-х годов) было стремление не допустить опасности развязывания в Ев­ропе новой войны. В 1928 г. в Париже был заключен франко-амери­канский пакт Бриана—Келлога (по фамилиям министра иностранных дел Франции и госсекретаря' США) о воспрещении войны в качестве орудия национальной политики. В ст. 2 пакта заявлялось, что «урегу

лирование или разрешение всех разногласий и конфликтов, независи­мо от характера их происхождения... должно осуществляться только мирными средствами».

Поскольку пакт был открыт для присоединения других госу­дарств, к нему примкнуло большинство европейских государств, включая Германию и Советский Союз. Развязав позже Вторую миро­вую войну, Германия нарушила свое обязательство по данному пакту, и это было вменено в вину ее руководителям на Нюрнбергском про­цессе после войны.

Как отмечалось выше, принцип мирного разрешения споров был инкорпорирован (включен) затем в Устав ООН и получил дальнейшее развитие и кодификацию в рамках ООН. На XXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Декларация о принципах международ­ного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Советские уче­ные и практики называли ее Декларацией о принципах мирного сосу­ществования. В ней принцип мирного разрешения международных споров получил (наряду с другими основными принципами междуна­родного права) подробное изложение и развитие. Принятие этой Дек­ларации (единогласное) на сессии Генассамблеи ООН в 1970 г. дало надежду, что война будет окончательно исключена из жизни общест­ва. Советская наука международного права в 70-е годы даже вообще отрицала наличие права войны. Впрочем, на этой же позиции нахо­дился и МИД СССР..

Однако же, признавая, что право войны, к сожалению, в Лету не кануло, нельзя не видеть того, что международное право предоставля­ет своим субъектам весьма полезный набор средств для урегулирова­ния споров между ними, в том числе вооруженных конфликтов. Пере­чень таких средств содержится в ст. 33 Устава ООН.

Международное право не устанавливает какой-либо иерархии норм между ними, но на первое место всегда выводятся непосредст­венные переговоры между участниками спора. В Общем акте о мир­ном разрешении международных споров, принятом Генеральной Ас­самблеей ООН 24 апреля 1949 г., применение других согласительных процедур предусматривается лишь в том случае, если спор не удалось разрешить путем переговоров (ст. 1).

Переговоры должны вестись с соблюдением норм международно­го права. Естественно, что у сторон должны быть как общие, так и конфликтные интересы. Общие — это желание сохранить мир, кон­фликтные — это предмет переговоров. Отсутствие одного из этих ус­ловий делает переговоры бессмысленными. В своей дипломатической практике Советский Союз всегда предпочитал прямые переговоры.

Россия, похоже, предпочитает передачу международных споров на разрешение в Совет Безопасности ООН.

Решение Совета Безопасности ООН по спору (ситуации) нельзя числить в составе мирных средств. По сути, рассмотрение спора в СБ ООН — это суррогат судебной процедуры, что-то похожее на решения пресловутых «троек» в советской действительности 30-х годов. Но, и того хуже, там хоть адвокат предусматривался, а в СБ ООН... таковых нет. Возможно, в этом утверждении есть преувеличение, но нам бы хотелось, чтобы была ясность в том, что использовать такой инстру­мент, как СБ ООН, для решения международных споров надо очень осторожно. В противном случае делу может быть нанесен непоправи­мый ущерб, поскольку СБ ООН может для урегулирования спора применять и немирные средства, включая вооруженные силы.

Подчеркнем, что суждения Совета Безопасности ООН относи­тельно процедуры мирного урегулирования и существа спора имеют характер рекомендаций. Только в том случае, если речь идет о споре, который представляет угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, СБ ООН может принять принудительные меры (ст. 36 Устава ООН).

Разновидность переговоров — консультации сторон.

Добрые услуги и посредничество обычно имеют место по иници­ативе или по просьбе участников спора. Их цель — посадить споря­щих за стол переговоров и создать для них подходящие условия. Доб­рые услуги и посредничество различаются степенью вовлеченности третьей стороны (во втором случае вовлеченность большая). Все более широко для этой цели привлекается ООН. Типичный пример — переговоры по урегулированию войны в Афганистане, которые велись в 80-е годы в Женеве под эгидой ООН. В них участвовали представи­тели Афганистана, Пакистана, США и СССР. Большой дефект их со­стоял в том, что не участвовали представители афганской оппозиции. В результате соглашения, достигнутые в Женеве, так и остались на бумаге. А гражданская война в Афганистане продолжалась.

Смешанные комиссии (следственные и согласительные) создают­ся спорящими сторонами по соглашению или по рекомендации Сове­та Безопасности ООН на паритетных началах. Они изучают обстоя­тельства (факты), относящиеся к спору, делают выводы и доводят их до сведения спорящих сторон. Конечная цель их в том, чтобы.побу­дить стороны прибегнуть к прямым переговорам. Созданием комис­сии признается факт наличия международного спора.

Международное судебное разбирательство — самое сложное средство с точки зрения юридической техники. Сфера его применения довольно узкая. По ст. 36 Устава ООН предусматривается, что «споры юридического характера должны, как общее правило, передаваться сторонами в Международный Суд в соответствии с положениями Статута Суда». Следует, правда, заметить, что в международных делах нередко трудно определить характер спора (юридический ли он), по­скольку в основе его все равно лежат обязательства по международ­ному соглашению или общие нормы международного права.

К примеру, со времени создания Международного Суда в 1946 г. и по 1996 г. на его рассмотрение было передано более 60 споров меж­государственных и 20 консультативных заключений были затребова­ны международными организациями. Рассмотрим некоторые из них.

В 1953 г. в споре Франции с Англией Суд решил, что некоторые островки в проливе Ла-Манш находятся под суверенитетом послед­ней. В другом споре (1959 г.) Суд поддержал претензии Бельгии на анклав, расположенный вблизи ее границы с Нидерландами.

В 1986 г. Сальвадор и Гондурас совместно передали спор о грани­цах в одну из камер Суда.

Вопрос: можно ли упомянутые дела трактовать как «споры юри­дического характера»?

Другие дела: в 1949 г. Суд решил, что Албания несет ответствен­ность за ущерб, причиненный минами в ее территориальных водах английским военным кораблям, осуществлявшим право мирного про­хода.

В 1974 г. Суд постановил, что Исландия не имеет права в односто­роннем порядке не допускать рыболовные суда Соединенного Коро­левства и ФРГ в районы, расположенные между границами зон рыбо­ловства, согласованными в 1961 г., и границей 50-мильной зоны, установленной Исландией в 1972 г.

В 1984 г. камера Суда определила морскую границу, разделяю­щую континентальный шельф и рыболовные зоны Канады и США в районе залива Мэн.

В настоящее время на рассмотрении Суда находится спор между Данией и Норвегией по вопросу о морской границе между Гренлан­дией и островом Ян-Майен.

В 1970 г. Суд постановил, что Бельгия неправомочна защищать интересы бельгийских акционеров канадской компании, которая яви­лась объектом некоторых мер в Испании.

8 1989 г. камера Суда отклонила иск о компенсации, возбужден­
ный США против Италии, в отношении реквизиции компании в Си­
цилии, принадлежащей корпорациям Соединенных Штатов.

Особо интересным с точки зрения права может быть дело о ядер­ном оружии, рассмотренное Судом в 1973—1974 и в-1996 г.

9 мая 1973 г. Австралия и Новая Зеландия возбудили процесс про­
тив Франции, проводившей ядерные испытания в атмосфере в южной

части Тихого океана. В ответ Франция заявила, что по выполнении программы в 1974 г. она прекратит ядерные испытания в атмосфере. Суд соответственно 20 декабря 1974 г. констатировал прекращение дела следующим образом: «Суд оказывается в ситуации, когда цель заявителя фактически достигнута. Ввиду этого... иск лишен предмет­ности и нет почвы для вынесения решения»¹.

В 1995 г. Франция возобновила испытания в указанном районе и Новая Зеландия 21 августа 1995 г. вновь обратилась в Международ­ный Суд. Суд, рассмотрев запрос, сделал вывод, что нет оснований для возбуждения дела, поскольку речь шла не об атмосферных ядерных испытаниях, а о подземных.

В то же время ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) сделала запрос о законности применения ядерного оружия или его угрозы. Суд отклонил запрос под предлогом, что предмет его, якобы, не входит в компетенцию ВОЗ.

На рассмотрении Суда, однако, уже находился аналогичный за­прос от Генеральной Ассамблеи ООН (от 15 декабря 1994 г.). Ей в компетенции нельзя было отказать. 8 июля 1996 г. Суд вынес следую­щее консультативное заключение: «Ни в международном обычном, ни в международном договорном праве нет какого-либо специального разрешения относительно угрозы или применения ядерного ору­жия...»; «...угроза или применение силы посредством ядерного ору­жия, которая противоречит § 4 ст. 2 Устава ООН и не соответствует всем требованиям ст. 51, незаконна»². Итак, Суд ни на йоту не пошел дальше общеизвестных положений Устава ООН, показав этим еще раз, что по политическим вопросам его лучше не беспокоить.

Как видим, названные выше дела не только характеризуют работу Суда, но и позволяют сделать вывод о том, что все они имеют не толь­ко юридический характер: здесь и политика, и экономика, но все ос­новано на нормах права или на международных обычаях. Другой вывод: на Западе широко полагаются на юридические процедуры уре­гулирования международных споров. Это вполне объяснимо, посколь­ку там относительно одинаковы как уровень правового развития и мышления общества, так и юридической практики и правовой науки. К тому же, у стран Запада совпадающая историческая судьба. Меж­дународные судьи — в основном из стран Запада — проявляют доста­точный уровень объективности к «своим», западным клиентам. Отсю­да понятно нежелание стран третьего мира или бывшего СССР связывать себя обязательной подсудностью международным судеб­ным органам. Правда, Россия признала обязательную юрисдикцию Международного Суда, но последний правомочен выносить обяза­тельные для сторон решения по спорам, переданным на его рассмот­рение. Впрочем, он может давать консультативные заключения по лю­бому вопросу международного права.

Международный Суд, с местонахождением в Гааге, состоит из 15 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопаснос­ти ООН на девятилетний срок. Такой порядок избрания означает, что в судьи избираются не обязательно лучшие правоведы; возможны по­литические назначения. Сторонами по делам в Суде могут быть толь­ко государства.

Для решения международных споров применим также Междуна­родный арбитраж. В нем участвуют представители сторон, над кото­рыми, по их согласию, назначается суперарбитр. Решения такого ар­битража для сторон обязательны.

Несмотря на то, что арбитраж возник в глубокой древности, основ­ное развитие он получил в период установления капиталистических отношений. Так, с конца XVIII в. до 1914 г. путем арбитража было разрешено около 200 споров между государствами.

В период Лиги Наций основными лозунгами были провозглаше­ны — безопасность, разоружение и арбитраж. Последний пропаганди­ровался Лигой Наций в качестве основного мирного средства разре­шения международных споров между государствами. Арбитраж в это время становится институционным, т.е. по договорам он получает по­стоянную организацию. Он был закреплен в Общем акте о мирном разрешении международных споров, принятом Лигой Наций в 1928 г. Советский Союз, вступив в Лигу Наций, признал принцип обязатель­ного арбитража. В 1938 г. СССР предложил Японии произвести реде­маркацию спорного участка в районе оз. Хасан путем арбитража, но Япония отказалась. Последовал вооруженный конфликт.

Даже в период Лиги Наций преобладало мнение, что арбитраж должен применяться только к определенным категориям споров. Так, Постоянная Палата Международного правосудия подчеркивала, что арбитраж может рассматривать разногласия относительно права и - фактов, противоречий, касающихся юридических тезисов и интересов сторон. Палата признала принцип добровольного обращения госу­дарств к Международному арбитражу.

В Гааге находится и Постоянная Палата Третейского Суда (ППТС). Но постоянно действует только ее административный совет, состоящий из министра иностранных дел Нидерландов (председа­тель) и дипломатических представителей стран-участниц. Имеется

список арбитров — членов ППТС, из которого страны-участники вы­бирают арбитров для решения конкретных дел. Национальная группа арбитров каждого государства — участника ППТС состоит из четырех человек, которые, кроме прочего, выдвигают кандидатов для избрания в члены Международного Суда.

Общий недостаток системы мирного разрешения международных споров состоит не в несовершенстве средств или механизма их рас­смотрения, а в низкой правовой и общей культуре мирового сообще­ства. Система нормально функционирует в отношениях западных стран между собой, но остальной мир с ней пока считается мало. Еди­ный мировой правопорядок остается мечтой правоведов и политиков, и положение не изменится до тех пор, пока не получит должного раз­вития человек — его образование, культура, материальное положение и особенно нравственность, а с ним и все мировое сообщество.