С.А. АВАКЬЯНМультимедийные средства (проекторы, ноутбуки), презентации тем курса.
ПРОЕКТЫ ЗАКОНОВ О ПОПРАВКАХ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>; С.А. АВАКЬЯН
-------------------------------- <*> Avak'yan S.A. Draft laws on the amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Авакьян Сурен Адибекович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Предлагаются авторские редакции законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации.
The article contains the author's variants of the laws of the Russian Federation on the amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Key words: Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation, Council of the Federation, State Duma, Government of the Russian Federation.
Вступительные пояснения
Первое. Наступивший 2013 г. для страны, общества, а тем более для конституционалистов является юбилейным - в декабре исполняется 20 лет Конституции Российской Федерации. От многих ученых и политиков поступают различные предложения по совершенствованию действующей Конституции: от радикальных (вплоть до принятия нового Основного Закона) до умеренных (внесения поправок в Конституцию при сохранении ее в целом как акта, продолжающего действовать в качестве Конституции 1993 г.). Тем, кто профессионально занимается конституционным правом, известна позиция автора данных строк, не раз высказывавшегося за принятие нового Основного Закона, который завершил бы сложную, во многом противоречивую эпоху в политическом развитии России, а одновременно оставил бы в истории споры о легитимности Конституции 1993 г. <1>. -------------------------------- <1> Из последних публикаций см.: Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9; Авакьян С. Гарантированное народовластие. Десять причин для конституционных реформ в России // Независимая газета. 16.10.2012.
Но реальность такова, что ожидать этого шага не приходится. Тогда хотя бы следовало внести поправки в Конституцию, затрагивающие наиболее болезненный вопрос - об обеспечении баланса между ветвями государственной власти Российской Федерации. По нашему мнению, наряду с эйфорией славословия в адрес Конституции, которое уже начинается и, вне сомнения, активно развернется во второй половине года, стоило бы внести поправки в конституционный текст, которые позитивно будут восприняты и теми, кто входит во властный бомонд и окружает его, и разношерстной оппозицией, и широкими слоями населения - они почувствуют по крайней мере конструктивность правящих политических сил в России. Второе. В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" "под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста" (п. 2 ст. 2). Кроме того, согласно п. 3 ст. 2, "закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки". С учетом приведенных положений невозможно разработать один закон Российской Федерации о поправках к Конституции, если они касаются разных положений Конституции и не могут быть охарактеризованы как взаимосвязанные. Поэтому предлагаем несколько законопроектов, хотя и считаем необходимым подчеркнуть, что все они направлены на более четкое определение конституционно-правового статуса и ответственности Президента Российской Федерации, на повышение роли Федерального Собрания Российской Федерации, на более определенную конституционную регламентацию их взаимоотношений, в том числе в связи с формированием Правительства Российской Федерации и контролем за его деятельностью. Третье. Хотелось бы пригласить коллег и в целом широкую читательскую аудиторию к обсуждению на страницах журнала проблемы поправок к Конституции Российской Федерации.
Закон Российской Федерации о поправке к главе 4 Конституции Российской Федерации "О конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации"
1. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 82.1 следующего содержания: "Статья 82.1 Президент Российской Федерации несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации";. 2. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 93.1 следующего содержания: "Статья 93.1. Порядок применения положений статей 82.1 и 93 Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом";.
Пояснения
С введением ст. 82.1 уходит в историю ситуация неответственности (безответственности) Президента Российской Федерации. В целом ничего особенно нового здесь нет, нечто сходное было включено в Конституцию при учреждении поста Президента РФ. Следует вместе с тем подчеркнуть, что в предлагаемой поправке предусматривается именно конституционно-правовая ответственность Президента Российской Федерации. Иные меры ("отраслевые") юридической ответственности (уголовная, гражданская, административная и др.) по отношению к Президенту не применяются, пока он остается на посту Президента. Если по совершенным деяниям является очевидным, что возможно наступление какой-то "отраслевой" ответственности, то сначала надлежит добиться, чтобы Президент оставил свой пост, далее применять соответствующие санкции "отраслевой" ответственности к нему уже как к частному лицу. Включение в Конституцию ст. 93.1 обусловливается двумя обстоятельствами: во-первых, поскольку в Основной Закон вводится конституционно-правовая ответственность Президента за нарушение Конституции и данной им присяги, надо в акте высшего уровня (каким является федеральный конституционный закон) определить порядок применения этой меры ответственности; во-вторых, сейчас порядок применения положений ст. 93 Конституции РФ, устанавливающей порядок применения конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации в виде отрешения от должности, определяется Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, что неоправданно с учетом чрезвычайности ситуации отрешения Президента от должности. К тому же возможно толкование Регламентов как хотя и нормативных, но все-таки внутренних актов палат (формально их трудно называть даже законами, поскольку для принятия закона требуется решение обеих палат Федерального Собрания РФ).
Закон Российской Федерации о поправке к главе 4 Конституции Российской Федерации "Об Администрации Президента Российской Федерации"
Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 90.1 следующего содержания: "Статья 90.1 Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает осуществление задач и деятельности Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, изменения, вносимые в Положение, утверждаются Президентом Российской Федерации после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы";.
Пояснения
В тексте Конституции Российской Федерации есть упоминание об Администрации Президента в п. "и" ст. 83 - Президент "формирует Администрацию Президента Российской Федерации". Отсюда трудно понять, каково назначение Администрации, является ли она вспомогательным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации, или государственным органом. В Положении об Администрации, утвержденном Президентом Российской Федерации, она характеризуется как государственный орган. Если роль Администрации очень важна, если она рассматривается как самостоятельный государственный орган, то, во-первых, заслуживает отдельной статьи в Конституции Российской Федерации, во-вторых, проект Положения об Администрации, изменений Положения целесообразно направлять палатам Федерального Собрания и согласовывать с ними текст, получать от них положительное заключение. Следует также учитывать, что сейчас имеет место свободное изменение Положения об Администрации и видов подразделений Администрации решениями Президента Российской Федерации, хотя нередко это касается не просто структурных реорганизаций, а существенной корректировки направлений деятельности Президента Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания в таких случаях ставились бы в известность о переменах, получая соответствующую информацию от Президента, касающуюся Администрации.
Закон Российской Федерации о поправке к статье 94 Конституции Российской Федерации "О Федеральном Собрании Российской Федерации"
Изложить статью 94 Конституции Российской Федерации в следующей редакции: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни";. Для справки - нынешняя редакция ст. 94: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации".
Пояснения
Действующая редакция ст. 94 сознательно формулировалась весьма узко, чтобы ограничить роль парламента Российской Федерации, свести его роль к функциям представительства и законодательной деятельности. Предлагаемая поправка отражает весь набор функций Федерального Собрания Российской Федерации; тем самым подчеркивается его важная роль в государственном механизме Российской Федерации.
Закон Российской Федерации о поправке к статьям 95 и 96 Конституции Российской Федерации "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
1. Изложить часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в следующей редакции: "2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации";. 2. Изложить часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации в следующей редакции: "2. Порядок выборов членов Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами";. Для справки - нынешняя редакция: - ч. 2 ст. 95: "2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти"; - части 2 статьи 96: "2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами".
Пояснения
С включением данной поправки в Конституцию Российской Федерации принципиально уточняется назначение Совета Федерации - это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как того хотят многие соответствующие органы субъектов. Кстати, такое предназначение Совета Федерации уже неплохо отражено в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ч. 1 ст. 1 Закона гласит: "Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом". Предлагаемой поправкой к Конституции вводятся выборы членов Совета Федерации. Данная норма становится основой для избрания членов Совета Федерации населением субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом. То, что и далее парламентарии, входящие в эту палату, будут именоваться членами Совета Федерации, а не депутатами Совета Федерации, не имеет решающего значения. В ряде стран, где есть выборы членов верхней палаты парламента, их не называют депутатами.
Закон Российской Федерации о поправках к статье 100 Конституции Российской Федерации "О порядке деятельности Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
Внести в статью 100 Конституции Российской Федерации изменения и дополнения, изложив ее в следующей редакции: "Статья 100 Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают и решают вопросы своего ведения. В случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования. Палаты собираются совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. 4. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания";. Для справки - нынешняя редакция ст. 100: "1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. 2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. 3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств".
Пояснения
Включение поправок в ст. 100 Конституцию Российской Федерации знаменовало бы новый этап в деятельности российского парламента. Нынешняя редакция ст. 100 больше посвящена процедурным правилам. Поправки в целом ориентируются на материальное содержание возможностей палат, на их взаимодействие, хотя и сохраняют основные процедурные моменты. Сохраняется в основном раздельный порядок работы палат Федерального Собрания. Наряду с этим предусматривается возможность совместной деятельности палат Федерального Собрания, в том числе и принятия совместных решений - предлагается их именовать постановлениями Федерального Собрания. Таким образом, открывается путь для более тесного сотрудничества палат. По ряду вопросов вполне возможно их обсуждение палатами на совместном заседании. Но если принимается решение, палаты либо проводят раздельное голосование на совместном заседании, либо расходятся для этого на самостоятельные заседания. Нынешняя формулировка ч. 3 - палаты "могут" собираться совместно - допускает, вольно или невольно, элемент усмотрения. Между тем заслушивание посланий Президента Российской Федерации уже стало обязательным явлением в конституционно-политической практике России. Поэтому предложено слово "могут" исключить в ч. 3 новой редакции, оставить более нейтральное слово "собираются".
Закон Российской Федерации о поправках к статьям 84 и 101 Конституции Российской Федерации "О правах Президента Российской Федерации, председателей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
1. Включить в статью 84 Конституции Российской Федерации пункт "ж" следующего содержания: "ж) имеет право присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации, Государственной Думы, совместном заседании палат";.
Пояснения
Статья 84 Конституции Российской Федерации закрепляет полномочия Президента Российской Федерации в области государственного строительства, в том числе в отношении палат Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому предлагается отразить в данной статье также и права Президента на участие в любом заседании каждой из палат, а также их совместном заседании (если принимается поправка к ст. 100) и на внеочередное выступление на заседании. В настоящее время соответствующие возможности Президента отражены в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, что явно не соответствует статусу Президента Российской Федерации.
2. Включить в статью 101 Конституции часть 3 следующего содержания: "3. По вопросам ведения палат Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы имеют право быть принятыми незамедлительно Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации";.
|
