Функции государственной власти у Центрального банка России

С юридической точки зрения ЦБ РФ обладает особой правосубъектностью. «Это связано с двойственной природой, присущей всем национальным банкам в государствах с рыночным типом экономики».

Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно-правовой статус Центрального Банка России, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии. «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

Конституция РФ относит денежную эмиссию к исключительной компетенции ЦБ РФ. Закон о ЦБ РФ воспроизводит данное конституционное положение, предусматривая, что Банк России «монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение». В Законе также подчеркивается, что «эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России». «Данные положения корреспондируют п. «ж» ст. 71 Конституции, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации».

Введение и эмиссия каких-либо других денег, кроме рубля, не допускается. Никакие банки, государственные органы и организации, в том числе в субъектах РФ, не вправе выпускать какие-либо банкноты, монеты, другие денежные единицы и денежные суррогаты.

Защита и обеспечение устойчивости рубля является основной целью Центрального Банка Российской Федерации. Это достигается, например, тем, что Банк России осуществляет валютные интервенции, т.е. куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Кроме того, Центральный Банк РФ устанавливает:

- ориентиры роста денежной массы,

- процентные ставки по осуществляемым им операциям для воздействия на рыночные процентные ставки,

- нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервных требований),

- и другие меры согласно статьям 35, 37, 38, 41, 42 Закона о ЦБ РФ.

Среди осуществляемых ЦБ РФ мер по защите и обеспечению устойчивости рубля следует также назвать:

- установление и публикацию официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю в официальном издании «Вестник Банка России» (ст. 7, 53);

- выпуск банкнот и монет Банка России нового образца, изъятие из обращения банкнот и монет Банка России старого образца (ст. 29-31),

- обмен ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами, который проводится без ограничений (ст. 32).

Необходимо заметить, что защита и обеспечение устойчивости рубля осуществляется Центральным Банком Российской Федерации независимо от других органов государственной власти. По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти РФ, то есть предполагается, что в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной власти в качестве самостоятельного звена. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме словосочетание «независимо от других органов государственной власти». Вместе с тем, в исчерпывающем перечне федеральных органов государственной власти РФ, также закрепленном в Конституции РФ, упоминаются только Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (п. 1 ст. 11).

Конституция предусматривает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на:

Законодательную (Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),

«Исполнительную» (Президент РФ, Правительство РФ).

Судебную» (суды РФ).

В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» Банк России является юридическим лицом, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью. Под федеральной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (п. 1 ст. 214 ГК РФ). Согласно Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. 1 ст. 114). В то же время согласно гражданскому законодательству права собственника федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти и лица в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренном федеральными законами по специальному поручению в них содержащемуся, от имени Российской Федерации могут выступать не только государственные органы, но и юридические лица (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению находящейся в его ведении федеральной собственностью установлены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако этот закон не определяет, в какой форме за Банком России закреплено имущество РФ. Между тем, действующее законодательство предусматривает, что за юридическими лицами имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется в двух формах: на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 126 ГК РФ). Устанавливая правовые формы закрепления федерального имущества за юридическими лицами, действующее законодательство регулирует также объем и особенности ответственности РФ и соответствующего юридического лица, за которым закреплено имущество РФ. В отношении Банка России эти вопросы в законодательстве не определены, что затрудняет не только понимание, но и применение заинтересованными лицами норм, регулирующих правовой статус Банка России, его права и обязанности, а также ответственность, которая может быть возложена на Банк России и на закрепленное за ним имущество.

Таким образом, Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе органов государственной власти и его статус как юридического лица, но содержат нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России,

во-первых, как орган государственной власти,

во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб,

в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.

Характер конституционных полномочий ЦБ РФ таков, что они предполагают возможность применения мер принуждения (см. Определение КС РФ от 14.12.2000 №268-О; в указанном Определении ЦБ РФ не называется органом государственной власти: в нем отмечено, что Банк России обладает полномочиями, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти).

В соответствии с Законом о ЦБ РФ Банк России, к примеру, вправе применять следующие меры принуждения:

- он приостанавливает действие лицензий на осуществление банковских операций и отзывает их;

- осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. 8 и 17 ст. 4, ст. 59);

- при нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств,

- а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России (ст. 38).

Кроме того, издаваемые по вопросам компетенции ЦБ РФ нормативные акты - указания, положения и инструкции - обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц; названные нормативные акты, по общему правилу, подлежат государственной регистрации (ст. 7).

Тем не менее, ЦБ РФ по характеру своей деятельности, прежде всего, банк, кредитное учреждение, хотя и осуществляет некоторые функции органа государственной власти.

Согласно статье 4 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России выполняет властные управленческие функции, в том числе во взаимодействии с Правительством РФ:

«1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);

10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

16.1) принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;

17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

18.2) является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;

19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами».

Совместная компетенция Банка России с Правительством РФ хорошо видна на примере осуществления ЦБ РФ денежно - кредитной политики. Закон предусматривает, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно - кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля (п. 1 ст. 4). В этом направлении основной задачей является сохранение стабильности покупательной способности денежной единицы рубля и обеспечение гибкой системы денежных расчетов. Банк России не регулирует масштабы кредитных операций. Он лишь воздействует на размеры резервов, которые банки обязаны хранить на его счете.

Следует указать три главных инструмента денежно - кредитной политики:
1) изменение учетного процента;

2) изменение норм обязательных резервов банков;

3) операции на открытом рынке (покупка и продажа государственных обязательств).

Банк России выполняет функции главного финансового консультанта Правительства РФ. Взаимодействие Банка России и Правительства РФ легко прослеживается на примере деноминации рубля. Этот вопрос государственной важности подготавливается Банком России совместно с Министерством финансов РФ. Решения, касающиеся задач деноминации, ее форм и сроков, принимаются высшими государственными органами. Так, деноминация рубля 1998 г. была введена Указом Президента РФ от 4 августа 1997 г. №822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен». Следует констатировать, что важнейшие вопросы в сфере денежно - кредитной политики российского государства Банк России разрабатывает и проводит в жизнь в тесном взаимодействии с Правительством РФ, что не умаляет его независимости.

Выполнение Банком России перечисленных функций, факт его взаимодействия с Правительством РФ дают основание полагать, что Центральный банк РФ является государственным органом.

Итак, Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ.

Одновременно с этим Банку России ст. 4 Закона о ЦБ РФ придан ряд функций как непосредственному участнику гражданского оборота. В частности, он кредитор последней инстанции для кредитных организаций, осуществляющий все виды банковских операций, необходимых для выполнения поставленных перед ним задач. Банк России вправе выполнять банковские операции и заключать гражданско-правовые договоры, предусмотренные ст. 46 Закона о ЦБ РФ.

Из сказанного можно сделать вывод о двойственной природе Банка России как юридического лица. Однако при всех условиях его организационно - правовой формой является учреждение с правом заниматься приносящей доходы деятельностью. Объем прав по распоряжению доходами от такой деятельности определен п. 2 ст. 298 ГК РФ.

С одной стороны, ЦБ выступает в роли властного органа, осуществляющего от лица государства экономическую политику посредством только ему присущих инструментов и методов, с другой - в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, он совмещает в себе черты учреждения публичного права с чертами организации частного права».

При этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и, по общему правилу, не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность. Одновременно с этим в отличие от других государственных органов Банк России при осуществлении функций по регулированию банковской деятельности полностью независим от всех органов государственной власти, действующих в России.

«Центральный банк РФ в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ. Банк России является особым государственным органом РФ. Правовое положение Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность, связанную с государственным управлением, в соответствии с действующим законодательством и целями его деятельности, вполне согласуется с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Все особенности юридического статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учреждения, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегулировать в Федеральном законе».

Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой государственный орган управления с возложенными на него особыми функциями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности. Для реализации упомянутых функций Банк России наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями. Его особый статус выражается в том, что Центральный банк РФ не включен в систему органов государственной власти РФ (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих государственное управление в денежно-кредитной и банковской сферах РФ. В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов. Например, высказанное применительно к органам прокуратуры, они также составляют особую группу государственных органов и при этом не относятся к органам законодательной, исполнительной и судебной власти.

Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как государственного органа и юридического лица.

По моему мнению, на основании функций, возложенных на органы государственной власти с особым статусом, их необходимо внести в часть органов исполнительной власти.

Особенности функций Центрального банка России.

«Распространяется ли установленный Законом о ЦБ РФ запрет Банку России осуществлять операции с недвижимостью на передачу по договору уступки прав на долевое участие в строительстве жилого дома?

В соответствии с п. 3 ст. 49 Закона о ЦБ РФ Банк России не вправе осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций. Поэтому решение вопроса о правомерности действий Банка России по приобретению недвижимости в каждом конкретном случае зависит от характера договора и целей покупки.

При покупке Банком России недвижимости, в том числе от имени Банка России его главными управлениями, для собственных нужд запрет применению не подлежит. Представляется, что этот запрет не распространяется и на приобретение квартир (иных жилых помещений) для работников Банка России (его главных территориальных управлений). Но покупка Банком России недвижимости с целью последующей ее перепродажи запрещена.

Договор долевого участия, как и договор уступки прав на долевое участие в строительстве жилого дома, не может рассматриваться в качестве договора купли - продажи недвижимости. На момент его заключения жилое помещение еще не построено. Соответственно не могут быть соблюдены и специальные требования, предъявляемые ст. 554 ГК РФ к предмету договора продажи недвижимости. Кроме того, государственная регистрация, которую в соответствии со ст. 558 ГК РФ необходимо осуществлять в отношении договоров продажи жилых помещений, не должна проводиться в отношении договоров о долевом участии в строительстве.

Отсюда следует, что непосредственное участие Банка России в долевом строительстве жилого дома для сотрудников, а равно и его участие в таком договоре на основании договора об уступке прав на долевое строительство к операциям с недвижимостью не относятся.

Выходит ли за пределы специальной правоспособности Банка России совершение сделки по приобретению у коммерческого банка прав на долевое участие в строительстве жилого дома и последующая сделка по перепродаже этих прав третьему лицу?

Пункт 3 ст. 48 Закона о ЦБ РФ запрещает Банку России совершать сделки с недвижимостью, за исключением приобретения ее для обеспечения деятельности самого банка. И хотя в Законе нет прямых ограничений на выступление Банка России в качестве стороны договора на участие в долевом строительстве объектов недвижимости, все же есть основания полагать, что при выявлении целей этого участия следует использовать аналогичный подход. Если Банк России участвует в таком договоре лишь с целью последующей продажи (передачи) прав по договору либо получаемого в результате строительства объекта недвижимости третьим лицам, то такие действия едва ли соответствуют специальной правоспособности Банка России».