Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. 11 страницаОсобенностью объектов государственного контракта является то, что в качестве таковых могут быть различные виды товаров, в том числе и ограниченные в обороте (к примеру, военная техника и различные виды вооружения). Соответственно, сроки изготовления ряда изделий значительны по продолжительности. Производство таких изделий является сложным и требующим согласования не только конечных результатов, но и промежуточных этапов. Эти обстоятельства вызывают необходимость более тесного взаимодействия государственного заказчика и поставщика в процессе производства и поставки товаров для государственных нужд. Условия взаимодействия сторон отражаются в заключаемых государственных контрактах. В качестве объектов государственных контрактов выступают товары тех отраслей, которые являются конкурентоспособными или могут составить конкуренцию на мировом рынке. Политика государства должна быть направлена на защиту и поддержку отечественной высокотехнологичной продукции (продукция атомной промышленности, биотехнологий и др.). Государственные закупки товаров поэтому можно рассматривать как средство государственной поддержки отечественной промышленности. Подробные характеристики закупаемых товаров государственные заказчики указывают в конкурсной документации, документации об аукционе и в запросе котировок. К товарам, поставляемым по государственным контрактам, предъявляются более жесткие требования. Как уже указывалось, п. 4 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставляемая продукция по государственному контракту должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, предусмотренным государственными контрактами. В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании "; обязательные требования к безопасности товаров устанавливают технические регламенты, поэтому в первоочередном порядке необходимо разрабатывать технические регламенты на товары, поставляемые для обеспечения государственных нужд. Существенным условием государственного контракта является не только условие о безопасности, но и условие о качестве поставляемой продукции. Закупаемые государством товары должны быть конкурентоспособными и высокого качества. Для повышения качества и конкурентоспособности товаров, поставляемых для государственных нужд, проводится работа по формированию номенклатуры товаров для федеральных государственных нужд. Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд" <1> принято решение о создании федеральной системы каталогизации продукции для федеральных государственных нужд и одобрены основные положения ее создания. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 277 (с послед. изм.).
Каталогизация продукции означает проведение работы по единообразному представлению, сбору, классификации, идентификации, кодированию регистрации, обработке, хранению и распределению информации о комплектующих изделиях и материалах, заказываемых для федеральных государственных нужд. Каталогизация направлена на решение таких задач, как: - создание федерального каталога продукции; - учет существующей продукции и потребностей в новой продукции; - выявление взаимозаменяемой продукции и подготовка предложений о замене дублирующей и морально устаревшей продукции; - обновление федерального каталога путем включения новой, более совершенной и перспективной продукции. Каталогизации подлежит продукция, являющаяся предметом поставки (заказа) для федеральных государственных нужд. В первую очередь каталогизации подлежит продукция для нужд обороны и безопасности страны. Государственные заказчики обеспечивают соответствие заказываемой и поставляемой продукции федеральному каталогу, осуществляют разработку перечней продукции, подлежащей каталогизации. Они также организуют ведение закрепленных за ними разделов федерального каталога, в том числе принимают по согласованию с другими заинтересованными государственными заказчиками решения о включении (исключении) продукции в федеральный каталог, определяют из числа подведомственных организаций центры каталогизации государственных заказчиков. Сроки заключения государственных контрактов в законодательстве не установлены. Поскольку государственные контракты являются преимущественно средством реализации целевых программ, их целесообразно было бы заключать на срок действия целевых программ. Федеральные целевые программы разрабатываются преимущественно на несколько лет. Однако государственные контракты заключаются, как правило, на один год. Между тем долгосрочные государственные контракты способствуют стабильности во взаимоотношениях сторон. Поскольку государственные контракты являются не обычными договорами поставки, а средством проведения государственной промышленной политики, именно долгосрочные государственные контракты позволили бы государству оказывать более активное влияние на производство с целью выпуска высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции. В настоящее время с утверждением федерального закона о бюджете не только на очередной финансовый год, но и на плановый период (трехлетний) появилась возможность заключения долгосрочных государственных контрактов на поставку товаров для федеральных государственных нужд, однако для этого необходимо внести соответствующие изменения в законодательство. В настоящее время возможность заключения долгосрочных контрактов предусмотрена, если предметом контракта является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет. Такой вывод можно сделать из анализа ст. 72 БК РФ, в соответствии с которой такие государственные контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ. В качестве финансовых условий в государственный контракт рекомендуется включать смету, регламентирующую состав и объем прямых и косвенных расходов, общие издержки производства, связанные с реализацией государственного контракта, а также цену. Механизм финансирования государственного контракта может включать: - порядок использования собственных средств поставщика; - порядок использования заемных средств банков, предоставляемых поставщику под гарантию государства; - порядок предоставления займов государственным заказчиком поставщикам; - размеры и сроки поэтапного покрытия государственным заказчиком расходов поставщика по мере выполнения государственного контракта; - порядок предоставления авансовых платежей. Финансовые обязательства государственного заказчика и порядок оплаты поставляемых по государственному контракту товаров регулируются в том числе и БК РФ. Согласно ст. 69 БК РФ ассигнования на оплату государственных контрактов относятся к бюджетным ассигнованиям. Государственные контракты оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (п. 2 ст. 72 БК РФ). Оплата товаров за счет бюджетных средств осуществляется в порядке, предусмотренном БК РФ, путем принятия заказчиком бюджетных обязательств (ст. 219 БК РФ). Государственный заказчик обязан обеспечить оплату поставляемых по государственному контракту товаров. Размер выделяемых на оплату товаров средств предусматривается в федеральном бюджете. При возникновении споров по оплате арбитражные суды выясняют, были ли выделены ассигнования из бюджета, и в этом случае обязывают государственных заказчиков произвести уплату задолженности за поставленные товары <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление ФАС Московского округа от 23 марта 2000 г. N КГ-А40/683-00 // СПС "Гарант".
В особых случаях в государственном контракте могут содержаться условия разделения издержек, связанных с его реализацией, между государственным заказчиком и поставщиком. В Порядке подготовки и заключения государственных контрактов предусмотрено, что в государственном контракте должны быть предусмотрены порядок рассмотрения взаимных претензий и санкции за нарушение договорных обязательств. Однако можно ли считать, что при осуществлении государственных закупок должен в обязательном порядке применяться претензионный порядок рассмотрения споров, поскольку в указанном документе включение в государственный контракт различных условий носит рекомендательный характер? В государственный контракт рекомендуется включать условия о праве государственного заказчика либо уполномоченной им организации осуществлять контроль за расходованием поставщиком финансовых средств в ходе реализации государственного контракта и оказания ему консультативной помощи без вмешательства в его оперативную деятельность. Цена является существенным условием государственного контракта. В качестве одного из основных положений осуществления государственных закупок следует отметить, что поставляемые товары для государственных нужд оплачиваются по рыночным ценам за исключением товаров, по которым осуществляется государственное регулирование цен. В целях исключения коррупции в Законе о размещении заказов, как уже было сказано, предусмотрено, что цена государственного контракта является твердой и не может изменяться за исключением установленных случаев (ч. 4.1 ст. 9). В государственном контракте может быть предусмотрен механизм возмещения издержек и стимулирования поставщика. Характерной особенностью государственных контрактов является то, что в них в некоторых случаях согласуются не только цены на товары, но и определяется механизм ценообразования. Так, при выполнении оборонного заказа гарантируется фиксированный уровень рентабельности по видам оборонной продукции, обеспечивающий создание устойчивой финансовой базы для производственного, научно-технического и социального развития организаций - головных исполнителей (п. 1 ст. 9 Федерального закона "О государственном оборонном заказе"). В составе общих издержек производства продукции для государственных нужд могут предусматриваться затраты на переподготовку кадров инженерно-технического и производственного персонала, затраты на сопутствующие, но непосредственно не связанные с выполнением заказа государства научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы и др. Оплата товаров осуществляется государственным заказчиком при поставке товаров указанным в отгрузочных разнарядках получателям, если иной порядок расчетов не предусмотрен государственным контрактом (п. 2 ст. 531 ГК РФ). При поставке товаров покупателям по договорам поставки товаров для государственных нужд оплата производится покупателями по ценам, определяемым в соответствии с государственным контрактом, если иной порядок определения цен и расчетов не предусмотрен государственным контрактом. В таких случаях государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя (ст. 532 ГК РФ). Поручительство в данном случае возникает в силу закона, что является исключением из общего правила о договорной природе поручительства. Законом о поставках продукции для федеральных государственных нужд 1994 г. установлено, что Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета. По существу, это единственная предусмотренная в Законе 1994 г. обязанность Правительства РФ. В аналогичном Законе 1992 г. (Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1) провозглашалось финансирование поставок товаров для федеральных нужд за счет государственного бюджета и внебюджетных источников под "государственные гарантии". Однако эта формулировка носила декларативный характер и дальнейшего развития в Законе не получила. Положение Закона 1994 г. о предоставлении гарантий Правительством РФ нуждается в пояснении. Прежде всего, следует отметить, что речь идет об одном из гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств - государственной гарантии. Государственная гарантия не предусмотрена в качестве способа обеспечения исполнения обязательств в ГК РФ, однако перечень перечисленных в ст. 329 способов (неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство, банковская гарантия, задаток) является открытым. Гражданский кодекс РФ допускает возможность в законе или договоре предусмотреть и иные способы. Возникает вопрос, можно ли государственную гарантию рассматривать в качестве самостоятельного способа обеспечения исполнения обязательств. Гарантия не является новым способом обеспечения исполнения обязательств. В ГК РСФСР 1964 г. <1> предусматривалось применение гарантии. Хотя определение данного способа обеспечения исполнения обязательства отсутствовало и к гарантии применялось большинство правил ГК о поручительстве, имелись и особенности, позволяющие отличать гарантию от поручительства. Так, гарантией могли обеспечиваться только обязательства между социалистическими организациями. В качестве гаранта мог выступать вышестоящий орган по отношению к должнику. Гарант в отличие от поручителя нес субсидиарную ответственность. Кроме того, исполнившему обязательство должника гаранту не предоставлялось право на предъявление требований к должнику. В принятых Основах гражданского законодательства Союза СССР и республик 1991 г. <2> гарантия уже не рассматривалась в качестве особого способа обеспечения исполнения обязательства. Термины "поручительство" и "гарантия" употреблялись как синонимы. -------------------------------- <1> Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407 (с послед. изм.). <2> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733 (с послед. изм.).
В действующем ГК РФ предусмотрена в качестве самостоятельного способа обеспечения исполнения обязательства банковская гарантия, отличающаяся от государственной гарантии. Правила о государственной и муниципальной гарантии установлены в БК РФ (ст. ст. 115 - 116). Анализ данных правил показывает, что применительно к обязательствам по государственным контрактам эти правила не применяются и оформление государственной гарантии в установленном порядке не происходит. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает государственную гарантию в качестве поручительства, хотя и отмечает такие специфические особенности гарантии, как предоставление гарантии субъектом публично-правовых отношений <1>. -------------------------------- <1> Постановление Президиума ВАС РФ от 19 апреля 2002 г. N 9085/00 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 8.
В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд в целях экономического стимулирования поставщиков установлены возможность предоставления им льгот по налогам на прибыль, целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях и др. Примерный перечень экономических льгот и преференций, предоставляемых исполнителям государственных контрактов, указан в специальных законах <1>. -------------------------------- <1> См.: ст. 9 Федерального закона "О государственном оборонном заказе"; ст. 10 Федерального закона "О государственном материальном резерве"; ст. 7 Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".
Виды и размеры предоставляемых льгот устанавливаются органами законодательной и исполнительной власти в пределах их компетенции. Конкретные льготы предусматриваются в государственных контрактах. Особенностью договорных отношений по поставкам товаров для государственных нужд является предоставление государственному заказчику некоторых особых прав по государственному контракту по сравнению с правами покупателя по договору поставки. Государственный заказчик осуществляет контроль над ходом работ по выполнению государственного контракта и оказывает консультативную помощь поставщику без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего (п. 3 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Вопрос о правовой природе государственного контракта является одним из самых сложных и дискуссионных. Сложность данной проблемы вызывается несколькими обстоятельствами. Отказ от директивно-плановых методов реализации товаров при переходе к рыночной экономике сопровождался в значительной степени заменой административных рычагов регулирования экономики договорным способом регулирования. Произошло резкое расширение сферы применения договора. Договор в качестве регулятора общественных отношений стал использоваться не только в традиционных сферах его применения - гражданском, трудовом праве, но и в публично-правовых областях - налоговом, таможенном, бюджетном праве и др. Между тем, хотя договор и является одним из наиболее старых юридических конструкций, общетеоретическое его понятие не подвергалось глубоким исследованиям. Понятие договора, его признаки и свойства изучались отраслевыми науками, преимущественно гражданским и хозяйственным правом. В связи с широким распространением сфер применения договора, возрастанием его регулятивных возможностей в современных условиях актуализируется задача изучения общего понятия договора. Современные исследователи весьма плодотворно работают над проблемой изучения общетеоретического понятия договора <1>. Анализ и выявление общих признаков и свойств договора способствуют осознанию сущности заключаемых договоров в отдельных областях человеческой деятельности. -------------------------------- <1> См.: Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре / Отв. ред. П.П. Баранов. СПб., 2001; Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000.
Определяя общетеоретическое понятие договора, исследователи выделяют такие его конститутивные признаки, как соглашение сторон об установлении прав и обязанностей; намерение сторон добровольно исполнить договор; субъективную выполнимость; юридическую дозволенность; обеспеченность мерами государственного принуждения <1>. -------------------------------- <1> См.: Корецкий А.Д. Указ. соч. С. 41.
Неотъемлемыми признаками договора в отличие от нормативного акта являются обособленность волеизъявлений субъектов, автономия волеизъявлений, согласованность волеизъявлений, формальное равенство субъектов <1>. -------------------------------- <1> См.: Иванов В.В. Указ. соч. С. 33.
Данные общие признаки договора могут быть положены в основу для определения понятия договоров, заключаемых как в публично-правовой, так и частноправовой сферах. Общие признаки или элементы договора не исключают их разноотраслевой природы и специальных признаков, поскольку "...обобщенного легального понятия договора, годного для всех отраслей права, не существует" <1>. -------------------------------- <1> Мозолин В.П., Фарнсворт Е.А. Договорное право США и СССР. М., 1988. С. 195.
Сложность определения отраслевой принадлежности государственного контракта вызвана и тем, что правовое регулирование государственных закупок, начиная с процесса формирования государственных нужд, размещения заказов, финансирования государственных закупок, заключения и исполнения государственных контрактов, осуществляется нормами различных отраслей права. ГК РФ регулирует, и то весьма неполно, заключительную стадию процесса размещения государственных заказов - заключение государственного контракта и отчасти его содержание. Вместе с тем государственные закупки представляют собой систему, все элементы которой взаимосвязаны и правовое регулирование которых должно быть взаимосогласованным. Рассматривая правовую природу государственного контракта, исследователи зачастую акцентируют внимание на отдельных признаках государственного контракта, которые, по их мнению, являются преобладающими и определяющими его правовую природу, при этом не учитываются иные признаки. Исследования правовой природы государственного контракта проводятся по нескольким направлениям. Государственный контракт изучается представителями науки административного права с целью выявления его административно-правовой природы, хотя в литературе высказываются и соображения о принципиальной невозможности существования административного договора, поскольку административные правоотношения несовместимы с принципом свободы договора. Согласно данному мнению все так называемые административные договоры являются "...либо договорами смешанного типа, имеющими изъятия в правовом регулировании и регулируемые ГК РФ в части, не противоречащей иноотраслевому специальному законодательству, либо односторонними волевыми актами публичных субъектов, пусть даже с определенным последующим уведомлением другой стороны о таком решении. И в том и в другом случае оснований для выделения самостоятельного договорного вида не имеется" <1>. -------------------------------- <1> Забоев К.И. Принцип свободы договора в российском гражданском праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 16.
Все же следует признать, что доминирующей в административно-правовой литературе является точка зрения о возможности заключения административных договоров, хотя и отмечается, что теоретические вопросы административного договора современной наукой административного права не разработаны. В советский период, рассматривая понятие административного договора, авторы отмечали такие его особенности, как отсутствие подлинной юридической равноценности воли участников отношений, наступление за неисполнение договорных условий административной, а не гражданско-правовой ответственности, применение ответственности органом, который является стороной по договору или вышестоящим органом; отсутствие, как правило, ответственности стороны, обладающей властными полномочиями <1>. Равноправие сторон в сфере хозяйственного управления как одно из основных необходимых условий заключения договора отсутствовало при административно-плановой системе хозяйствования. -------------------------------- <1> См.: Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3. С. 42 - 43.
Рассматривая понятие государственных контрактов, А. Демин обращает внимание на их наименование, которое подчеркивает, по его мнению, наличие в их правовом режиме публично-правовых элементов <1>. Обосновывая наличие в государственных контрактах административно-правовых признаков, автор отмечает, что законодательные акты, регулирующие государственные контракты, по своему содержанию, структуре, предмету и методам регулирования являются комплексными, включают нормы гражданского и административного права. Причем административные нормы носят специальный характер, устанавливая изъятия и отраслевые особенности для данной категории договоров по отношению к общим положениям и принципам обязательственного (гражданского) права. Предметом правового регулирования данных законодательных актов выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере обеспечения федеральных государственных нужд. Это положение характерно для источников административного права. -------------------------------- <1> См.: Демин А. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. N 8. С. 148 - 154.
Административно-правовые элементы проявляются, по мнению автора, и в целевом назначении государственных контрактов. Государственный контракт выступает средством реализации государственных задач и функций, обусловливающих публично-правовые средства и методы их достижения. Возможно и сочетание государственного контракта с частноправовыми договорами, где первые выступают основой для заключения соответствующих договоров гражданского права. Речь идет о заключении договора поставки для государственных нужд, правовой основой которого является соответствующий государственный контракт и извещение о прикреплении покупателя к поставщику, выданное государственным заказчиком (ст. 529 ГК РФ). В отличие от договоров частноправового характера цели государственных контрактов нормативно определены, имеют публично-правовой характер и не являются коммерческими, поскольку государство реализует публичные интересы и не обусловливает извлечение прибыли в качестве основы для своей деятельности. Подчеркивая наличие публично-правовых элементов в государственных контрактах, автор все же делает вывод о том, что в целом государственный контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые элементы <1>. -------------------------------- <1> См.: Демин А. Указ. соч. С. 148.
Отмечая наличие в управленческой деятельности некоторых элементов договорного регулирования, Ю.М. Козлов писал о том, что договорные связи в сфере государственного управления еще не получили должного юридического оформления. Отдельные элементы договоров чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самостоятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они по своему характеру приближаются к таковой форме, но и тогда в них не находят прямого выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти <1>. -------------------------------- <1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1998. С. 260.
Что касается государственных контрактов, то Ю.М. Козлов отмечал такую их особенность, как сочетание в себе элементов административно-правовых и гражданско-правовых договоров <1>. -------------------------------- <1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1994. С. 68.
Следует отметить, что еще в 1940 г. видный русский правовед М.М. Агарков, рассматривая соотношение имущественных отношений с организационными, трудовыми и семейными, писал о том, что между отдельными отраслями советского права не существует резко очерченных граней. Однако это не означает отсутствия различий, которые должна учесть методологически правильно построенная система права. Наибольшие затруднения определение границ советского гражданского права встречает в той их части, которая соприкасается с административным правом. Имеются промежуточные институты, в которых имущественные и организационные отношения тесно переплетаются так, что их невозможно отделить друг от друга. К числу таких институтов М.М. Агарков относил налоги и обязательные поставки государству. Сами по себе эти институты, отмечал он, являются и организационными, и имущественными. Критерием для определения того, какой элемент для них более характерен, является распространение на них положений общей части административного права и общей части гражданского права. Если для правового регулирования налогов и обязательных поставок приходится прибегать более к положениям общей части административного права, то будет правильно отнести эти институты к административному праву. Если для правового регулирования этих институтов приходится прибегать более к положениям общей части гражданского права, то их следует отнести к гражданскому праву. Первое из этих решений М.М. Агарков считал более правильным <1>. -------------------------------- <1> См.: Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. Цит. по: Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 2. М., 2002. С. 289 - 290, 292.
Рассматривая порядок размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что он исключает администрирование. Заказ является действенным сугубо рыночным инструментом регулирования производства <1>. -------------------------------- <1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции. С. 35, 41.
Усиление договорных начал в публично-правовых отношениях вызывает интерес к изучению зарубежного опыта законодательного регулирования договоров в публично-правовой сфере. Так, анализируя немецкий опыт законодательного регулирования административных договоров, Ю.Н. Старилов отмечает, что в Германии еще в конце 1950-х гг. началась широкая дискуссия по проблеме административного договора <1>. Причем дискуссия не затрагивает вопроса о принципиальной допустимости использования административных договоров в управленческой практике, а касается таких вопросов, как предпосылки, условия заключения, оформление договоров. -------------------------------- <1> См.: Старилов Ю.Н. Административный договор. Опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. 1996. N 12. С. 40 - 52.
|
