Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. 14 страницаНеобходимо отметить, что в связи с переходом к трехлетнему составлению федерального бюджета <1> намечен переход к долгосрочному планированию оборонного заказа. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995 (с послед. изм.).
Разработка проекта оборонного заказа осуществляется с учетом решений ВПК на основе одобренных Правительством РФ в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год основных показателей оборонного заказа. Планируемые объемы финансирования оборонного заказа на соответствующий год доводятся Минэкономразвития России и Минфином России до государственных заказчиков в 10-дневный срок после внесения Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год в Государственную Думу. Минэкономразвития России на основе предложений государственных заказчиков, экономической оценки и оценки соответствия положениям нормативных правовых актов по вопросам соответствия поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд, обороноспособности и безопасности Российской Федерации с участием Минфина России формирует проект оборонного заказа и разрабатывает проект постановления Правительства РФ о государственном оборонном заказе. В течение 20 дней после принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год Минэкономразвития России вносит указанный проект постановления в Правительство РФ. По важнейшим видам материально-технических ресурсов для выполнения оборонного заказа организациям независимо от их форм собственности и организационно-правовых форм, осуществляющим поставки (производство) этих ресурсов, Правительством РФ устанавливаются квоты обязательных поставок указанных ресурсов государственному заказчику, головному исполнителю (исполнителю) по складывающимся на товарном рынке ценам (ст. 8 Федерального закона "О государственном оборонном заказе"). Порядок государственного бронирования материально-технических ресурсов установлен Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (п. 14 разд. III Порядка закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд). Поставщики ресурсов не вправе отказываться от устанавливаемых им квот обязательной продажи изготавливаемых ресурсов, если это не влечет за собой экономического ущерба. Данное императивное требование, конечно, ограничивает действие принципа свободы предпринимательской деятельности, но установлено в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень и объемы важнейших видов материально-технических ресурсов, подлежащих государственному бронированию, определяются Минэкономразвития России одновременно с формированием проекта оборонного заказа в увязке с его показателями с учетом результатов выполнения предыдущих оборонных заказов, анализа конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков, на основе предложений потребителей и других факторов. После утверждения оборонного заказа перечень и объемы материально-технических ресурсов, подлежащих государственному бронированию, уточняются. Поскольку потребности в продукции, работах, услугах, входящие в состав оборонного заказа, относятся исключительно к федеральным государственным нуждам, финансирование оборонного заказа осуществляется за счет федерального бюджета посредством выделения бюджетных ассигнований государственному заказчику (ст. 69.1 БК РФ). Средства внебюджетных источников для финансирования оборонного заказа не используются. В соответствии с п. 3 ст. 72 БК РФ финансовое обеспечение поставки товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, осуществляется в пределах средств, установленных государственной программой вооружения на основе долгосрочных государственных контрактов. Финансирование носит строго целевой характер. Денежные средства, выплачиваемые государственным заказчиком головному исполнителю (исполнителю), используются только для расходов по выполнению оборонного заказа и авансирования выполнения контракта. Головной исполнитель (исполнитель) несет ответственность за нецелевое использование выделенных средств (п. 5 ст. 2 Федерального закона "О государственном оборонном заказе").
6.3. Размещение государственного оборонного заказа и заключение государственных контрактов
Размещение оборонного заказа осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов. Вместе с тем в указанном Законе и Федеральном законе "О государственном оборонном заказе" установлено, что при размещении заказов должны учитываться особенности, установленные Федеральным законом "О государственном оборонном заказе". Такие особенности происходят из характера продукции (работ, услуг), поставляемой по оборонному заказу. Принцип свободы договора при размещении продукции военного назначения и заключении государственных контрактов действует с рядом ограничений. Так, в случае, если претенденты на участие в торгах на размещение оборонного заказа отсутствуют, а также в случае, если по результатам проведения торгов не определен головной исполнитель (исполнитель), оборонный заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу, при условии, что оборонный заказ обеспечивает установленный Правительством РФ уровень рентабельности производства этих видов продукции (работ, услуг). Принцип свободы договора не действует при заключении государственного контракта (контракта) на работы по поддержанию мобилизационных мощностей. В этом случае заключение контракта обязательно для всех организаций в случае, если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытков от его выполнения. Размещение оборонного заказа осуществляется в соответствии с правилами Закона о размещении заказов. Одним из основных способов размещения заказов на поставку продукции военного назначения является конкурс. Этот способ размещения заказов применялся еще до принятия Закона о конкурсах. Конкурсы проводились в соответствии с действовавшим в то время Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В соответствии с данным Положением был разработан и утвержден Правительством РФ Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей <1>. Данный документ содержал некоторые специальные правила. Так, при проведении конкурса на федеральном уровне в состав конкурсной комиссии включались представители федеральных органов исполнительной власти (министерств экономики РФ, сельского хозяйства и продовольствия РФ и др.). В состав конкурсной комиссии, создаваемой государственным заказчиком по месту дислокации военных и приравненных к ним спецпотребителей, включались представители органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, производителей сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров. Тем самым обеспечивалось действие таких принципов организации и проведения конкурса, как создание равных конкурентных условий для всех участников конкурса, гласность, единство требований и объективность оценки. -------------------------------- <1> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. N 628 // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2598.
Специальные правила, касающиеся размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, установлены в действующем Законе о размещении заказов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 13 данного Закона Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства. Правительство РФ вправе устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа путем проведения торгов на поставку товаров (работ, услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 11 Закона о размещении заказов). Такие требования касаются наличия у участников размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа. Указанные требования установлены Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. N 813 "О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства". Перечни товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства определяются государственными заказчиками по согласованию с Минэкономразвития России и Федеральной службой по оборонному заказу. Учитывая, что при поставке продукции военного назначения необходимо соблюдать режим государственной тайны, размещение оборонного заказа, как правило, осуществляется путем проведения закрытого конкурса, а также закрытого аукциона. Государственный контракт (контракт) на выполнение оборонного заказа может заключаться как на выполнение всего комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, производства, поставок, эксплуатации, ремонта, утилизации и уничтожения вооружения и военной техники, так и на отдельные виды этих работ. Основной особенностью размещения заказов на поставку вооружения и военной техники является сосредоточение функций по размещению заказов у одного субъекта. В соответствии с Указом Президента РФ от 5 февраля 2007 г. N 119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружения, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка). Положением о Рособоронпоставке, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2008 г. N 150 <1>, установлено, что Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, за исключением специальной техники и материальных средств по номенклатуре, определяемой руководителями федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1024.
Таким образом, централизованы функции по размещению заказов и заключению государственных контрактов на поставку вооружения и военной техники в рамках оборонного заказа. При размещении заказов Рособоронпоставка по поставкам вооружения наделена следующими полномочиями. Она принимает решения о способах размещения заказа на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд в соответствии с государственным оборонным заказом по всей номенклатуре продукции военного назначения за исключением специальной техники. Кроме того, Рособоронпоставка разрабатывает и утверждает конкурсную документацию и документацию об аукционе. Для этого сведения о предмете, начальной цене и других существенных условиях контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг ему передают государственные заказчики. Рособоронпоставка направляет в федеральные органы исполнительной власти, являющиеся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу, планы-графики проведения конкурсов и аукционов, а также организует и проводит в установленном порядке конкурсы и аукционы, а также осуществляет запросы котировок цен на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд в соответствии с оборонным заказом. На Рособоронпоставку возложена также функция заключения государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) по оборонному заказу и осуществление оплаты заключенных государственных контрактов. Кроме того, Рособоронпоставка направляет в федеральные органы исполнительной власти, являющиеся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу, сведения о неиспользованных остатках средств федерального бюджета для подготовки предложений об уточнении заданий государственного оборонного заказа по результатам его размещения. Контроль исполнения государственных контрактов Рособоронпоставка осуществляет совместно с государственными заказчиками по оборонному заказу. Рособоронпоставка участвует также в осуществлении анализа реализуемости организациями-исполнителями заданий государственного оборонного заказа по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, за установленными исключениями. Таким образом, обычно осуществляемый государственными заказчиками "набор" функций распределяется по продукции военного назначения следующим образом. Государственные заказчики по оборонному заказу: - определяют предмет, начальную цену и другие существенные условия контракта; - принимают участие в конкурсах и аукционах; - осуществляют приемку поставленной продукции; - осуществляют совместно с Рособоронпоставкой контроль за исполнением договорных обязательств. Ряд рассмотренных функций в сфере размещения, заключения государственных контрактов и их исполнения возложен на Рособоронпоставку. Поскольку практическое применение указанных положений вызывает трудности, Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2008 г. N 150 предусмотрено, что порядок взаимодействия Рособоронпоставки с государственными заказчиками по государственному оборонному заказу должен быть определен в нормативном порядке. Определение начальной цены контракта осуществляется государственными заказчиками в соответствии с Правилами определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 656 <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 46. Ст. 4803.
При закупке товаров, для которых есть функционирующий рынок, государственные заказчики формируют цену на основе анализа рыночной цены указанных товаров, определенной в сопоставимых экономических условиях на момент размещения заказа. При размещении заказа на поставки товаров, связанных с серийным выпуском вооружения, военной и специальной техники, комплектующих изделий и материалов, вещевого и военного имущества цена должна формироваться исходя из состава затрат на производство этих товаров и уровня рентабельности их производства, определяемых в установленном порядке, либо путем расчета, исходя из цены, по которой товары закупались в предыдущем периоде, с использованием соответствующих индексов цен и учетом факторов, снижающих затраты на их производство. При закупке товаров, связанных с созданием новых (модернизированных) образцов вооружения, военной и специальной техники, комплектующих изделий и материалов, в расчет принимается анализ расчетных цен, определенных с учетом результатов (технико-экономических обоснований) научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию аналогов указанных образцов (изделий, материалов) и с использованием индексов цен на соответствующие товары (работы, услуги). При определении начальной цены государственного контракта государственные заказчики обязаны учитывать предусмотренные им по соответствующим видам расходов объемы финансирования государственного оборонного заказа. Государственные заказчики могут разрабатывать методические рекомендации, позволяющие учитывать особенности производства отдельных видов товаров (работ, услуг) при определении начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов и утверждать их по согласованию с Минэкономразвития России и Федеральной службой по тарифам. Несмотря на содержащиеся в рассматриваемых правилах по определению начальной цены контракта указания, на практике одной из основных проблем является слабое обоснование начальной цены контракта <1>. -------------------------------- <1> См.: Интервью с заместителем Председателя Правительства РФ С.Б. Ивановым // Приложение к "Российской газете": Экономика. 2008. 9 июля.
Размещение заказов на поставку продукции военного назначения может происходить путем использования такого способа, как размещение заказа у единственного поставщика, что предусмотрено п. 16 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов. Однако данный способ размещения заказов применяется при определенных условиях. Таким способом размещаются заказы на поставку российских вооружений и военной техники, во-первых, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем у поставщика такой техники, включенного в реестр единственных поставщиков вооружения и военной техники; во-вторых, формирование цены на поставку такой продукции устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 14 января 2008 г. N 7 утверждено Положение о ведении реестра единственных поставщиков российского вооружения и военной техники <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 3. Ст. 197.
Данный реестр является федеральной информационной системой, содержащей зафиксированные на материальном носителе сведения: - о единственных поставщиках российских вооружения и военной техники - организациях, являющихся единственными производителями этих вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов; - о российских вооружениях и военной технике (в значении, указанном в Федеральном законе "О государственном оборонном заказе") и отдельно поставляемых агрегатах, узлах, блоках и комплектующих изделиях, входящих в состав систем, комплексов этих вооружений и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственными поставщиками. Реестр ведется Федеральной службой по оборонному заказу на бумажных и электронных носителях с соблюдением норм и требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны. Формирование цены на российское вооружение и военную технику, производимую единственным производителем - монополистом, осуществляется путем использования указанных в утвержденных Правительством РФ правилах <1> способов, причем прибыль определяется поставщиком по согласованию с государственным заказчиком в зависимости от удельного веса в затратах материальных расходов, расходов на оплату труда, сумм начисленной амортизации и прочих расходов или на основании расчетной величины прибыли, обеспечивающей условия эффективного функционирования единственного поставщика в зависимости от потребности в инвестициях в основные средства, с учетом расходов по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, и процентов по кредитам. -------------------------------- <1> Правила формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 25 января 2008 г. N 29 // СЗ РФ. 2008. N 5. Ст. 401.
Уровень прибыли при расчете цены не может превышать 25 процентов затрат. Цена военной продукции рассчитывается для каждого года поставки или на весь период поставки, а при технологическом цикле производства, превышающем один год, единственный поставщик рассчитывает цену на весь период производства с обоснованием затрат в каждом году. Единственный поставщик представляет государственному заказчику обоснование цены и представляет по установленным Федеральной службой по тарифам формам соответствующие документы. Государственный заказчик в течение 20 дней с даты получения документов рассматривает их, осуществляет проверку расчета цены и по результатам проверки готовит заключение с необходимыми обоснованиями. При проверке расчета цены государственный заказчик вправе запрашивать у единственного поставщика дополнительные информацию и документы, связанные с определением цены. Государственный заказчик направляет заключение и представленные ему документы в Федеральную службу по тарифам. Федеральная служба по тарифам в течение 20 дней с даты получения документов рассматривает их, проверяет представленные в них расчеты, обоснование прибыли и с учетом заключения государственного заказчика принимает решение о регистрации или об отказе в регистрации цены и направляет решение о регистрации цены или об отказе в регистрации цены государственному заказчику, единственному поставщику, а также Федеральной службе по оборонному заказу. При отказе в регистрации цены государственный заказчик рассматривает совместно с единственным поставщиком обоснования, изложенные в указанном решении, дорабатывает и повторно направляет в Федеральную службу по тарифам соответствующие документы. Государственный заказчик заключает государственный контракт с единственным поставщиком на поставку военной продукции по цене, зарегистрированной в порядке, установленном указанными правилами. Правила формирования цены устанавливают, что, если в ходе выполнения заключенного не менее чем на 3 года государственного контракта на поставку военной продукции с длительным технологическим циклом производства или на поставку иной высокотехнологичной военной продукции произошло существенное возрастание цены, связанное с изменениями в законодательстве Российской Федерации, а также с увеличением цен на сырье, материалы, комплектующие изделия военной продукции, которое на момент регистрации цены не могло быть учтено, единственный поставщик вправе в течение года после изменения цены обратиться к государственному заказчику с обоснованным предложением об увеличении цены, зарегистрированной ранее. В таких случаях государственный заказчик рассматривает совместно с Федеральной службой по тарифам предложение единственного поставщика и при необходимости вносит предложение по уточнению государственного оборонного заказа. Федеральная служба по тарифам осуществляет перерегистрацию цены на указанную военную продукцию на основании принятого в установленном порядке решения по уточнению государственного оборонного заказа. Таким образом, формирование цены на уникальную продукцию военного назначения, производимую единственным российским производителем, осуществляется под контролем государства, при этом учитываются и интересы производителя. В связи с разнообразием видов деятельности, составляющих состав оборонного заказа, и сложным характером поставляемой военной техники, Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" предусматривает возможность применения сложной структуры договорных связей. Выделяется головной исполнитель - организация, заключившая государственный контракт с государственным заказчиком на поставки товаров (работ, услуг) по оборонному заказу и оформляющая договоры с исполнителями оборонного заказа на поставки продукции (работ, услуг). Организация - исполнитель оборонного заказа заключает договор с головным исполнителем или непосредственно с государственным заказчиком (ст. 1 Федерального закона "О государственном оборонном заказе"). Таким образом, в Законе предусмотрено применение двух вариантов структуры договорных связей. В зависимости от видов и сложности выполняемых работ, наличия кооперированных связей возможно заключение государственным заказчиком государственного контракта с исполнителем либо наряду с государственным контрактом также контракта между головным исполнителем и исполнителем оборонного заказа. Оформление договорных отношений между головным исполнителем и исполнителем осуществляется в соответствии с правилами ГК РФ о поставках товаров для государственных нужд (ст. 529). Однако Федеральный закон "Об государственном оборонном заказе" не учитывает, что заключение государственных контрактов возложено на Рособоронпоставку, в связи с чем он нуждается во внесении соответствующих изменений. Контроль за размещением заказов на поставку продукции военного назначения по оборонному заказу осуществляет Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) <1>. -------------------------------- <1> Положение о Федеральной службе по оборонному заказу утверждено Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 358 (с послед. изм.).
Кроме того, Рособоронзаказ осуществляет контроль и надзор: - за реализацией федеральных целевых программ, предусматривающих мероприятия (задания), выполняемые в рамках государственного оборонного заказа; - за деятельностью государственных заказчиков и организаций - исполнителей государственного оборонного заказа при размещении и выполнении заказов на поставку продукции (работ, услуг) на предмет ее соответствия основным показателям и направлениям расходов государственного оборонного заказа; - за соблюдением организациями - исполнителями государственного оборонного заказа обязательных требований к продукции (работам, услугам) по государственному оборонному заказу в области унификации и стандартизации в процессе ее разработки, испытаний и серийного производства; - за заключением и выполнением государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу; - за реализацией государственной ценовой политики, применением государственных регулируемых цен при размещении и выполнении государственного оборонного заказа и др. На Рособоронзаказ возложена функция по ведению реестра государственных контрактов по государственному оборонному заказу. Такой реестр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием государственных контрактов показателям государственного оборонного заказа.
6.4. Государственные заказчики и исполнители
Государственными заказчиками оборонного заказа являются федеральные органы исполнительной власти, а также Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". В частности, функции государственного заказчика в установленной сфере деятельности осуществляет Федеральное космическое агентство <1>. Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" установил, что государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования (ст. 1). -------------------------------- <1> См: Положение о Федеральном космическом агентстве, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2004 г. N 314 // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2777 (с послед. изм.).
В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" данной корпорации передано осуществление функций государственного заказчика Федерального агентства по атомной энергетике <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Закон об оборонном заказе определил основные функции государственного заказчика, однако с учетом создания специального агентства по размещению заказов и заключению государственных контрактов на поставку продукции военного назначения - Рособоронпоставки функции государственных заказчиков и данного агентства, как было показано, разграничены, поэтому Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" нуждается в изменении в этой части. Государственные заказчики определяют потребности в соответствующем вооружении и иной продукции военного назначения, формируют заказы, совместно с Рособоронпоставкой осуществляют контроль за исполнением государственных контрактов. Государственные заказчики также организуют и проводят государственные испытания опытных образцов (комплексов, систем) вооружения и военной техники, осуществляют подготовку документации для принятия их на вооружение; участвуют в испытаниях опытных образцов серийной продукции и комплектующих изделий и материалов; утверждают конструкторскую документацию для осуществления серийного производства вооружения и военной техники и осуществляют иные функции.
|
