Государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в определенных Законом целях.Потребности в материальных ценностях, составляющих государственный резерв, относятся к федеральным государственным нуждам. Однако, поскольку формирование, хранение и использование государственного резерва осуществляются в особом порядке, данные отношения нуждаются в специальном правовом регулировании. Нормативным правовым актом, устанавливающим принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва и регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Закон о государственном резерве). Важными полномочиями в области рассматриваемых отношений, устанавливаемыми Законом о государственном резерве, обладает Правительство РФ. Оно определяет структуру системы государственного резерва и порядок управления им (п. 2 ст. 4); устанавливает номенклатуру материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки этих номенклатуры и норм (ст. 5), а также обладает другими полномочиями, рассмотренными в данной главе. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию по управлению государственным резервом, является Минэкономразвития России. Переход к рыночной системе хозяйствования обусловил необходимость изменения способов и порядка формирования и поддержания государственных запасов, повлекшего за собой и изменение методов правового регулирования отношений в данной области. Поставки материальных ценностей в государственный резерв и иные операции осуществляются преимущественно путем заключения договоров с учетом обеспечения баланса публичных и частных интересов. В то же время, учитывая особое назначение государственного резерва, помимо договорных методов применяются и административные методы регулирования рассматриваемых отношений. Государственный резерв является особой частью государственного оборонного заказа. Ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственный резерв планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий финансовый год. Номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки этих номенклатуры и норм устанавливаются Правительством РФ. В состав государственного резерва входят, во-первых, запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации; во-вторых, запасы стратегических материалов и резервов; в-третьих, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В составе государственного резерва образуется также неснижаемый запас материальных ценностей (постоянно поддерживаемый объем их хранения). Номенклатуру и объем материальных ценностей, подлежащих хранению в неснижаемом запасе государственного резерва, а также порядок его использования устанавливает Правительство РФ. Формирование, хранение и обслуживание мобилизационного резерва осуществляются в специальном порядке, определяемом Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации". Государственный резерв предназначен для использования в строго определенных Законом целях: - для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации; - для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; - для оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; - для оказания гуманитарной помощи; - для оказания регулирующего воздействия на рынок. Государственный резерв оказывает существенное регулирующее воздействие на экономику. Прежде всего, государство является крупнейшим покупателем продукции высокого качества, соответственно, государство формирует спрос на такую продукцию и стимулирует ее выпуск, тем самым поддерживая конкуренцию между добросовестными поставщиками. При необходимости в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке ресурсы государственного резерва могут на основании решения Правительства РФ использоваться для стабилизации экономики и оказания регулирующего воздействия на рынок, что прямо предусмотрено в Законе о государственном резерве (ст. 14). Правительство РФ также вправе принимать решения о закупке и закладке материальных ценностей в государственный резерв сверх установленных объемов и норм за счет средств федерального бюджета. В целях оперативного принятия решений по обеспечению неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций целесообразно предоставить руководителю Федерального агентства по государственным резервам (Росрезерва) - федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему управление государственным резервом, - больше прав по реализации или безвозмездной передаче материальных ценностей из государственного резерва <1>. -------------------------------- <1> См.: Скупой. И рыцарь: Интервью с руководителем Росрезерва // РГ. 2006. 17 окт.
В соответствии с законодательством Российской Федерации государственный резерв приватизации не подлежит. Содержание и развитие системы государственного резерва и расходы, связанные с поставкой, закладкой и хранением материальных ценностей государственного резерва, являются расходными обязательствами Российской Федерации (ст. 8 Закона о государственном резерве).
7.2. Управление государственным резервом
Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва обеспечиваются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, которым выступает Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв), находящееся в ведении Минэкономразвития России, его территориальными органами и подведомственными организациями, которые образуют единую федеральную систему государственного резерва Российской Федерации. Структура системы государственного резерва и порядок управления им определяются Правительством РФ. Управление системой государственного резерва относится исключительно к компетенции Росрезерва. В соответствии с Положением <1> Росрезерв организует формирование, размещение, хранение и обслуживание запасов материальных ценностей государственного резерва и их охрану; контроль за наличием материальных ценностей, их движением и состоянием. -------------------------------- <1> См.: Положение о Федеральном агентстве по государственным резервам, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 373 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3263.
Основными функциями Росрезерва являются: - управление системой государственного резерва; - своевременное освежение в установленном порядке материальных ценностей резерва; - обеспечение возврата в установленные сроки материальных ценностей, заимствованных из резерва, а также восполнения самовольно израсходованных ценностей. Росрезерв определяет также условия хранения материальных ценностей в государственном резерве, обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну. Свою деятельность Росрезерв осуществляет непосредственно и через территориальные органы во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными организациями. Росрезерв осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для осуществления функций имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным ему. Перечень федеральных государственных учреждений, называемых комбинатами, находящихся в ведении Росрезерва, утвержден распоряжением Правительства РФ от 10 января 2005 г. N 8-р <1>. Комбинаты осуществляют хозяйственную деятельность по хранению материальных ценностей государственного резерва и другие операции по указанию вышестоящих органов. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 213 (с послед. изм.).
Территориальными органами Росрезерва являются управления по соответствующим федеральным округам <1>. Они имеют статус юридического лица и обладают правом оперативного управления в отношении закрепленного за ними имущества. -------------------------------- <1> См.: Положение об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу, утвержденное Приказом Минэкономразвития России от 17 декабря 2004 г. N 341 // СПС "КонсультантПлюс"; Положение об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Уральскому федеральному округу, утвержденное Приказом Минэкономразвития России от 17 декабря 2004 г. N 339 // СПС "КонсультантПлюс"; Положение об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу, утвержденное Приказом Минэкономразвития России от 17 декабря 2004 г. N 340 // СПС "КонсультантПлюс"; и др.
Управления выполняют часть функций Росрезерва на обозначенных в положениях о них территориях, являются вышестоящими организациями закрепленных за ними федеральных государственных учреждений - комбинатов. Основными задачами управлений являются управление государственным имуществом, проведение операций с материальными ценностями государственного резерва в соответствии с решениями Росрезерва и обеспечение количественной и качественной сохранности материальных ценностей, хранящихся на комбинатах и в организациях, осуществляющих ответственное хранение ценностей (пунктах ответственного хранения). Для решения возложенных на него задач управление осуществляет следующие основные функции: - является распорядителем бюджетных средств для подведомственных комбинатов и филиалов; - утверждает сметы доходов и расходов по бюджетным и внебюджетным средствам подведомственным комбинатам; - разрабатывает и вносит в Росрезерв предложения по размещению материальных ценностей на комбинатах, находящихся в ведении управления. По поручению Росрезерва управление осуществляет размещение заказов на поставки материальных ценностей в государственный резерв, заключает государственные контракты (договоры) на их поставку, осуществляет реализацию ценностей, выпускаемых из государственного резерва. Управление планирует и организует финансово-хозяйственную деятельность находящихся в его ведении филиалов и комбинатов. По распоряжению Росрезерва управление производит выпуск материальных ценностей из государственного резерва для обеспечения неотложных нужд при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др. В отношении организаций, осуществляющих ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва (пунктов ответственного хранения), управление принимает меры по соблюдению ими требований нормативных актов в части хранения и использования материальных ценностей государственного резерва. Управление ведет реестр пунктов ответственного хранения и осуществляет контроль за сохранностью находящихся в них материальных ценностей государственного резерва. Управления вправе создавать филиалы по согласованию с Росрезервом. Осуществляя задачи, возложенные на них управлением, филиалы ведут реестры организаций, осуществляющих ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва (пунктов ответственного хранения), на закрепленной за ними территории, осуществляют контроль за сохранностью материальных ценностей, а также контроль за возвратом заимствованных, самовольно израсходованных, похищенных материальных ценностей государственного резерва, находящихся в пунктах ответственного хранения. Филиалы проводят работу по сбору и систематизации информации о конъюнктуре цен на региональных рынках. Деятельность организаций системы государственного резерва лицензированию не подлежит. Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. Таким образом, в настоящее время создана и действует единая федеральная централизованно управляемая система государственного резерва, способная обеспечивать проведение работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, оказывать в случае необходимости государственную поддержку субъектам Российской Федерации и отдельным организациям и отраслям при нарушении снабжения важнейшими материально-техническими ресурсами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации не вправе вмешиваться в деятельность организаций по формированию, хранению и обслуживанию запасов государственного резерва, за исключением предусмотренных законодательством случаев. Их полномочия заключаются в даче согласия на размещение на подведомственных им территориальных организациях материальных ценностей государственного резерва для хранения и оказания содействия в заключении договоров с организациями независимо от форм собственности и организационно-правовых форм на поставку материальных ценностей в государственный резерв и их ответственное хранение.
7.3. Особенности размещения заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв
Заказы на поставку материальных ценностей в государственный резерв размещаются в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, с учетом особенностей, установленных Законом о государственном резерве. В ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов предусмотрено, что особенности размещения заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами. Дополнительные требования к участникам размещения заказов, как указывалось, может устанавливать Правительство РФ при размещении заказов для нужд обороны страны и безопасности государства. Такие требования могут касаться наличия у участников размещения заказов производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, являющихся предметом заказа. Государственный заказчик по оборонному заказу, таким образом, может исключать из числа потенциальных поставщиков посреднические структуры, не обладающие необходимыми производственными мощностями. Хотя государственный материальный резерв входит в состав государственного оборонного заказа, анализ Закона о размещении заказов однозначно не позволяет сделать вывод, что дополнительные требования к участникам размещения заказов распространяются и на поставщиков материальных ценностей в государственный резерв. В соответствии с правилами Закона о размещении заказов при проведении конкурса или аукциона в конкурсной документации или документации об аукционе должны содержаться установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, его безопасности, потребительским свойствам, к размерам, упаковке, отгрузке и иным показателям, связанным с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика (ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 34 Закона о размещении заказов). Данная формулировка позволяет при формировании и размещении заказов на поставку товаров в государственный резерв предъявлять специальные, в том числе повышенные требования к товарам, поставляемым для хранения в государственном резерве. Вместе с тем, учитывая особое значение государственного резерва, в состав которого входят запасы стратегических материалов и товаров, материальных ценностей для мобилизационных нужд государства и др., государственный заказчик должен быть уверен, что поставщик материальных ценностей в государственный резерв обладает всеми необходимыми производственными и иными ресурсами, необходимыми для выполнения заказа в полном объеме. В этой связи целесообразно внести уточнение в Закон о том, что правом предъявления дополнительных требований к участникам размещения заказов обладает и государственный заказчик при поставке материальных ценностей в государственный резерв. Поскольку при проведении операций с материальными ценностями государственного резерва необходимо соблюдать государственную тайну, размещение заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв осуществляется путем проведения закрытых конкурсов и закрытых аукционов. Государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, т.е. Росрезерв. Он формирует предложения к проекту федерального бюджета на соответствующий год по структуре расходов системы государственного резерва; осуществляет отбор поставщиков для заключения с ними государственных контрактов (договоров); при заключении государственных контрактов определяет конкретных получателей материальных ценностей; обеспечивает расчеты с поставщиками за поставляемые в государственный резерв материальные ценности в соответствии с государственными контрактами. Росрезерв вправе, как было указано, поручить проведение размещения заказов и заключение государственных контрактов подведомственным территориальным органам. Как исключение из общего правила о применении конкурентных правил размещения заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв в соответствии с правилами Закона о размещении заказов, в Законе о государственном резерве предусмотрены случаи обязательного заключения государственных контрактов. Не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%. В случае отказа таких поставщиков от заключения государственных контрактов или неполучения ответа в течение 20 дней на предложение о заключении контракта государственный заказчик и его территориальные органы вправе обратиться в арбитражный суд с иском о понуждении указанных поставщиков к заключению государственных контрактов (договоров) (п. 5 ст. 9). Кроме того, как было уже сказано, не вправе отказываться от заключения контрактов о выполнении мобилизационных заказов организации, если с учетом мобилизационного развертывания производства их возможности позволяют выполнить эти заказы. Выпуск запасов материальных ценностей из государственного резерва происходит также путем проведения торгов <1>. При этом государство выступает продавцом материальных ценностей, поэтому правила Закона о размещении заказов не применяются. Торги проводятся в соответствии с общими правилами ГК РФ о торгах. -------------------------------- <1> См.: Что нужно стране на черный день: Интервью с руководителем Росрезерва А.А. Григорьевым // РГ. 2008. 22 июля.
7.4. Виды договоров по проведению операций с материальными ценностями государственного резерва
Закон о государственном резерве регулирует отношения, связанные с проведением различных операций с материальными ценностями государственного резерва. При этом в Законе употребляется целый ряд специальных терминов, обозначающих различные операции с материальными ценностями, но не дается юридическая квалификация совершаемых операций. В Законе определяется экономическое понятие поставки как закупки и (или) отгрузки (доставки) материальных ценностей в организации для хранения. Поставки товаров оформляются государственным контрактом, который заключается на основе заказа, размещение которого осуществляется, как было показано, в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов. Содержание государственного контракта определяется сторонами в соответствии с нормами Закона о государственном резерве, ГК РФ и иными нормативными правовыми актами. В Законе о государственном резерве предусмотрено, что поставщики материальных ценностей, в отношении которых установлены требования обеспечения безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей среды, должны иметь сертификаты соответствия указанным требованиям на весь срок хранения (ст. 12). Порядок проведения обязательной сертификации и получения сертификата установлен Федеральным законом "О техническом регулировании".
|
