Основные принципы и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Действующая система оплаты жилья и коммунальных услуг в своей основе сложилась еще в 20-30-е годы и, с некоторыми коррективами, существовала весь советский период. Суть жилищной политики состояла в ликвидации частной собственности на жилые помещения и переводе городского жилищного фонда в государственную собственность. Гражданам предоставлялось лишь право пользова­ния жильем, а права владения и распоряжения жилищным фон­дом оставались в руках государства.

В соответствии с принятой системой квартирная плата за поль­зование государственным жильем должна была покрывать издерж­ки на содержание и текущий ремонт жилых помещений, а также затраты на предоставление коммунальных услуг. Но полного погашения издержек за счет квартплаты и коммунальных платежей практически не осуществлялось. Поэтому государство должно бы­ло дотировать жилищно-коммунальную сферу, которая ориенти­ровалась не на потребителей, а на бюджетные средства.

В предвоенные годы учитывались ограниченные потребитель­ские качества предоставляемых жилых помещений и уровень до­ходов граждан, поэтому квартплата была дифференцированной. Но прошедшие в 1946 и 1961 гг. денежные реформы при неизменных ставках квартплаты свели на нет учитываемые различия в доходах населения, а переход к массовому жилищному строительству ликвидировал различия в благоустройстве. С августа 1948 г. были отменены все виды бесплатного предоставления населению коммунальных услуг, за исключением услуг, предоставляемых учите­лям школ в сельской местности, а также в других немногочисленных случаях, предусмотренных решениями правительства. Кроме того, все более расширялась система льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг.

С течением времени доля квартплаты в расходах населения по­степенно падала и почти полностью потеряла свое социально-экономическое содержание. Остался лишь политический смысл: государство распределяло жилье бесплатно, а его содержание населению почти ничего не стоило. На самом деле государство при­няло на себя затраты по содержанию и эксплуатации жилого фонда. Кроме того, отсутствие реального собственника жилых помещений и отчуждение потребителя от нормальных экономических взаимоотношений с жилищно-эксплуатационными и ком­мунальными организациями привело к снижению качества жи­лищного фонда и ухудшению условий его эксплуатации.

Основной источник доходов коммунальных предприятий - выручка от реализации коммунальных услуг, которая зависит от объема услуг и уровня тарифа. Начиная с 1948 г. в стране осуще­ствляется централизованное планирование тарифов на основные виды коммунальных услуг, в том числе и оказываемых населению. С 1959 г. право утверждать тарифы на коммунальные услуги, оказываемые населению, передано местным уровням исполнитель­ной власти.

Следующая волна реформирования, наиболее касающаяся нас, началась с провозглашения Закона РФ от 24 декабря 1992г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной по­литики». Реформа ЖКХ включала в себя широкий перечень направления деятельности, которые были сформулированы в соответствие с задачами, установленными в законе. Процесс реформирования отрасли и ее финансовых основ предусматривает:

· перевод жилищно-коммунального хозяйства на режим безубы­точного функционирования;

· демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для конкуренции в этой сфере, переход на договорные от­ношения между заказчиками жилищно-коммунальных услуг и исполнителями;

· совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных ус­луг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциацию в зависимости от качества и местопо­ложения жилья;

· упорядочение системы социальной защиты населения и суще­ствующей системы льгот, адресную направленность выделяемых на эти цели средств; организацию и совершенствование деятельности муниципальных центров по предоставлению гражданам компенсаций или субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.(7 – с.429)

Различные направления жилищной реформы получили свое от­ражение и в других федеральных законах и иных нормативно-правовых актах. В качестве основных актов, заложивших фундамент преобра­зований, необходимо отметить также законы «О собственности в РСФСР» (1990 г.), «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (1991г.)

На первом этапе (1992-1996) предполагалось, что в результате ре­формирования по истечении пятилетнего срока отрасль окажется пол­ностью безубыточной и не потребует бюджетного финансирования. Однако затянувшийся экономический кризис и связанный с этим ин­фляционный рост расходов не позволили своевременно реализовать одно из важнейших мероприятий реформы — переход на полную опла­ту гражданами квартирной платы и коммунальных услуг. При­чинами кризисного состояния отрасли является отсутствие серьезных экономических стимулов для оптимизации структуры тарифов и снижения расходов. К примеру, затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 м³ воды в нашей стране на 30% выше среднеевропейского уровня.

Наблюдается рост дотации на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), включающие дотации на квартирную плату и жилищно-коммунальные услуги. Например, в 1994 г. доля этих дотаций составила 4, 7% ВВП, или 27% от суммарных расходов территориальных бюджетов. Рост дота­ций ЖКХ в этот период был связан с необходимостью предотвращения дальнейшего снижения уровня жизни населения и обеспе­чения гарантии доступа к таким жизненно необходимым услугам, как жилье и коммунальные услуги.

Как показывает анализ, на увеличение дотаций ЖКХ в это период оказали влияние два основных фактора:

1. предприятия из-за резкого уменьшения государственного финансирования и падения спроса на свою продукцию сокра­щали расходы на эти цели. В результате расширялась сфера от­ветственности местных бюджетов за дотирование ЖКХ;

2. рост цен на энергоносители опережал общий уровень ин­фляции (по оценкам Всемирного банка, в период 1992—1994 гг. это опережение составило по электроэнергии в 2, 8 раза, по топли­ву — в 1, 9 раза). Соответственно такое опережение, по-видимому, лишь отчасти могло быть компенсировано за счет установления льготных тарифов населению и перераспределения этих расхо­дов на предприятия.

В 1994-1995 гг. резкий рост тарифов па жилищно-коммуналь­ные услуги позволил преодолеть отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая, населением, в эксплуатаци­онных издержках предприятий отрасли возросла с 2-3 до 20-40%. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства снизился, но тем не менее составил более 50 млрд. руб. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась. Положение усугублялось тем, что в 1995 г. реальные доходы насе­ления снизились на 13%, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался особенно болезненным.

Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет.

Для активизации реформ ЖКХ в 1997 г. был сделан следующий шаг на пути к преобразованиям — Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была одобрена Концепция реформы жилищно-комму­нального хозяйства. В этом документе подтверждалась привержен­ность ранее объявленным целям реформирования. Новая экономичес­кая модель устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса стала базироваться не только на повышении уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и доведении их до реальной стоимости, но и на снижении издержек на производство услуг. В конеч­ном счете, концепция была направлена на минимизацию бюджетных ас­сигнований в отрасль и оздоровление всех финансов России. Главной задачей снижения издержек становится внедрение ресурсосберегающих технологий, что позволит снизить расходы не только бюджета, но и населения.

17 сентября 2001года утверждена постановлением Правительства Российской Федерации Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы. Эта программа ограничена сроками 2002-2010гг. и разбита на этапы реализации:

1-й этап — 2002—2004 годы;

2-й этап — 2005—2010 годы.

Также существует ряд подпрограмм. «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» - одна из подпрограмм федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы.

Рассчитывается проведение этой подпрограммы в три этапа:

1-й этап — 2002—2003 год;

2-й этап — 2004—2005 год;

3-й этап —2006—2010 годы.

В задачи этой программы входят: привлечение инвестиций в ЖКХ, повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, обеспечение финансового оздоровления жилищно-коммунальных предприятий, обеспечение условий для снижения издержек и повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, обеспечение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса.

Следующая Подпрограмма - «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда». Цель подпрограммы: обеспечение жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания; ликвидация до 2010 года включительно существующего в настоящее время аварийного жилищного фонда, признанного таковым в 2000 году; подготовка условий и разработка механизма переселения граждан из жилищного фонда, непригодного для проживания.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммуналь­ном хозяйстве предполагает принципиальное изменение, как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия. Развитие договор­ных отношений между предприятиями жилищно-коммунального ком­плекса и получателями услуг, совершенствование системы и принци­пов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в ком­мунальном хозяйстве обеспечат в перспективе:

· проведение собственниками и нанимателями жилищного фон­да конкурентного отбора управляющих компаний и подрядных орга­низаций, предлагающих наилучшее качество услуг по наименьшей цене;

· стимулирование энергоресурсосбережения как со стороны ком­мунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны получателей их услуг (для уменьшения объема сто­имости этих услуг) не менее чем на 20%;

· стабилизацию финансовых потоков для организаций, отказыва­ющих жилищно-коммунальные услуги, их прозрачность и гарантированность.

Главными итогами предшествующего десятилетия можно считать создание правовых и организационных основ, жилищной политики, определение приоритетных направлений ее реализации; изменение методов регулирования ЖКХ на основе рыночных механизмов; проведение приватизации жилого фонда не путем раздачи ваучеров, а путем предоставления гражданам занимаемого жилья. Рынок жилья стал неотъемлемой частью российской действительности. Ежегодно около 5% квартир, находящихся в частной собственности, вовлекаются в рыночный оборот. Существенные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, возросла роль частных индивидуальных застройщиков, начала развиваться система ипотечного кредитования.

В условиях развития рыночных отношений и повышения самосто­ятельности предприятий ЖКХ преобладающее значение в организации управления приобретают финансовые инструменты, согласующиеся с тарифной политикой государства. Сложившаяся практика финансиро­вания и тесно связанные с ней проблемы ценообразования затрагива­ют интересы всех субъектов правоотношений, участвующих в процессе производства и потребления жилищно-коммунальных услуг. В разные годы в нашей стране применялись различные подходы к установлению тарифов. Так, с 1948 по 1958 г. на всей территории СССР действовали единые, централизованно утвержденные тарифы. С 1959 г. Права по установлению тарифов были переданы нижестоящим органам власти. С 1993 г. на федеральном уровне стали устанавливаться тари­фы на газ, на региональном — на электроэнергию, на местном — на все остальные виды жилищно-коммунальных услуг. Следует отметить, что в настоящее время отсутствует единая методологическая база для со­гласованного регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это не позволяет увязывать изменение та­рифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию и воду (муници­пальный уровень). Не всегда учитываются возможности населения и бюджетных организаций оплатить эти услуги по повышенным тари­фам.

Таким образом, намечено провести поэтапное сближение тарифов на услуги по категориям покупателей с уровнем, обеспечивающим возмещение затрат на их предоставление и развитие объектов коммунальной инженерной инфраструктуры. Одной из важ­нейших задач государственной тарифной политики является обеспече­ние сбалансированности бюджетов всех уровней путем недопущения чрезмерного повышения тарифов на электрическую энергию, газ, же­лезнодорожные перевозки. С этой целью Федеральными законами «О федеральном бюджете» ус­тановлены рамочные показатели роста тарифов на услуги естественных монополий в пределах 10—12%, что соответствует макроэкономичес­ким параметрам годового уровня инфляции.