В чем выражаются особенности обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел?

 

Глава XXVI. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА

 

§ 1. Сущность и цели правоохранительной системы

 

Правоохранительная система – это совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных нарушений.

«Правоохранительная система» – понятие более широкое, нежели понятие «система правоохранительных органов». Правоохранительная система функциональна. Она состоит из двух основных подсистем – охранительных правовых норм (нормативная подсистема) и правоохранительных органов, организаций. В соответствии с идеей приоритета права первое место принадлежит нормативной подсистеме. Правоохранительные органы представляют собой подсистему, согласованную по целям, средствам и методам с подсистемой правоохранительных норм. В свою очередь, правоохранительная система выступает как подсистема по отношению к системе более высокого порядка – правовой системе.

В прошлом правоохранительная система ориентировалась на борьбу с преступностью как явлением. Между, тем борьба должна была вестись не с преступностью и негативными явлениями в целом, а с конкретными преступлениями и другими правонарушениями. Борьба – это не цель, а один из методов правоохранительной деятельности. Цель правоохранительной системы – охрана прав, свобод и интересов граждан. Эта цель конкретизируется применительно к различным объектам правоохранительной системы.

Правоохранительная система включает три субстанции:

а) цели и объекты правоохраны;

б) субъекты правоохраны;

в) правоохранительную деятельность.

Объекты правоохранительной системы классифицируются в соответствии с основными сферами общественной жизни (социально-экономические, политические и иные).

Субъектами правоохранительной системы являются государство в целом, правоохранительные органы, правоохранительные организации и физические лица.

Правоохранительная деятельность определяется охранительной функцией правовой системы и правоохранительной функцией государства.

Любые органы государства в той или иной мере осуществляют правоохранительную деятельность. Вместе с тем существуют и такие органы государства, для которых эта деятельность является основной (специализированная правоохранительная деятельность).

Правоохранительная деятельность осуществляется в рамках охранительных правоотношений. Она должна соответствовать принципам правоохранительной системы.

Сущность государства определяет функционирование всего государственного аппарата, всех его органов. Именно государство устанавливает систему юридических норм, регулирующих наиболее значимые отношения между людьми. Государство же создает и систему органов, призванных охранять эти нормы от нарушений.

 

§ 2. Объекты правоохранительной системы

 

Правоохранительная система социально обусловлена, поэтому она не должна быть результатом произвольного усмотрения государства.

Обычно в юридической литературе применительно к сферам общественной жизни различают социально-экономические, политические, идеологические и собственно юридические отношения. Именно они являются объектами правоохранительной системы. Важное значение приобретают также нравственные отношения, сфера личной жизни граждан.

Обеспечение социальной защищенности человека – комплексный межотраслевой объект правоохранительной системы. Усиление социальной защищенности человека, охрана его прав, свобод и законных интересов – одна из актуальнейших задач правовой реформы.

Человек все еще оказывается беззащитным перед лицом окружающей его среды, изменяющейся, к сожалению, в худшую сторону. Научно-техническая революция создает не только новые возможности для свободного развития человека, но и новые опасности для его здоровья и жизни. Чернобыльская катастрофа, аварии на транспорте, загрязнение Черного моря. Арала, Волги – все это и многое другое наносит удары по жизненным интересам человека. Ему угрожают не только новые источники опасностей, но и отсутствие информации о них. Правовой статус отдельных категорий граждан нуждается в повышенной охране (дети, женщины, престарелые люди, инвалиды). До недавнего времени вопросы конституционной охраны прав, свобод и законных интересов детей, по существу, игнорировались или, во всяком случае, недооценивались. Молчаливо предполагалась их как бы полная зависимость от взрослых. Отраслевое законодательство пока не предусматривает эффективных механизмов охраны прав несовершеннолетних граждан, молодежи в нашей стране. В значительном совершенствовании нуждается правовая охрана инвалидов.

 

§ 3. Принципы правоохранительной системы

 

В принципах правоохранительной системы, по существу, интегрируются все принципы права, правового регулирования, принципы правосознания и законности применительно к целям, задачам, средствам и методам правовой охраны общественных отношений.

Все, что не запрещено, дозволено. В правоохранительной системе не должно быть места для какой-либо неопределенности, ибо эта неопределенность, как уже говорилось, сама по себе создает возможность для нарушения законности. Поэтому правовое регулирование поведения должно осуществляться по принципу «Все, что не запрещено, дозволено». Соответственно, любые незапрещенные действия необходимо рассматривать как правомерные. Органы же государства осуществляют (фикции, в основу которых положен публичный интерес, и поэтому они действуют по принципу: «Дозволено то, что разрешено».

Принцип согласования личных и общественных интересов. В правовом государстве должна быть взаимная ответственность личности и государства. К сожалению, командно-административные методы в свое время оставили определенный отпечаток и в этой области общественных отношений. Ради осуществления реальных, а зачастую и мнимых, интересов государства в прошлом преувеличивалось значение государственного принуждения. В сфере экономических отношений недооценивалось значение личной собственности, создавались различного рода необоснованные ограничения.

Демократизм – важнейший принцип правильной организации и нормального функционирования правоохранительной системы. Достижение целей правоохранительной деятельности в цивилизованном обществе исключает применение авторитарных методов осуществления власти, отчуждение правоохранительных органов от народа.

Системность как принцип правовой охраны общественных отношений. Правовые нормы обусловлены системой социальных потребностей (социально-экономических, политических, духовных, идеологических, нравственных и собственно юридических). Законодательные акты должны учитывать указанную систему социальных предпосылок, обусловливающих необходимость охранительных правовых норм.

Системный подход предполагает учет всех социальных факторов правового развития и охраны общественных отношений. Охранительная функция всегда должна быть подчинена задачам позитивного регулирования общественных отношений.

Многовариантность решения проблем правовой охраны общественных отношений. Этот принцип, в свою очередь, обусловлен принципом системности. Демократизм правовой охраны общественных отношений предполагает плюралистический подход к решению этой проблемы.

Плюрализм приемов и методов правовой охраны общественных отношений, разнообразие в использовании всего «набора» юридических норм (использование не только запрещающих, но и управомочивающих, поощрительных норм) позволяют преодолевать односторонний подход в организации и функционировании правоохранительной системы.

Многие вопросы могут эффективно решаться путем использования в полной мере всех тех методов регулирования, которыми располагают административное, финансовое, гражданское и другие отрасли права.

Принцип презумпции добропорядочности граждан не сводится только к презумпции невиновности. Он имеет универсальное значение.

Предпринимательство, любая общественная инициатива предполагают добропорядочность партнеров.

Правоохранительная система должна полностью освободиться от порожденного в прошлом недоверия к гражданину. Принцип презумпции добропорядочности в своем действительном воплощении не только приведет к повышению общей и правовой культуры, но и станет «непосредственной производительной силой». Надежность в общественных отношениях, уверенность в стабильности порядка позволят сэкономить массу времени и сил. обычно попусту растрачиваемых на различные мелкие формальности.

Уважение человеческого достоинства, прав, свобод и законных интересов личности. Достоинство личности – общечеловеческая ценность. Поэтому охрана человеческого достоинства имеет всеобъемлющее значение. Человеческое достоинство неотъемлемо от самого человека.

Правоохранительная система должна признавать достоинство каждого человека. Соответствующие положения закреплены в международном праве и конституциях многих стран. Например, в Конституции Швеции говорится: «Государственная власть должна осуществляться с уважением к достоинству всех людей вообще и к свободе каждого человека».

Общечеловеческое содержание категории достоинства приобретает повышенную актуальность. Господствующим становится мнение, что без уважения человеческого достоинства и прав человека правоохранительная система не может считаться эффективной. Поэтому обязанность уважения человеческого достоинства должна быть четко закреплена и гарантирована прежде всего в государственном (конституционном) праве и во всех других отраслях права. Наиболее острые проблемы возникают при этом в тех отраслях права, нормы которых предусматривают жесткие правовые ограничения, санкции, связанные с возможностью лишения свободы.

Законность и состязательность в правоохранительной системе. Законность – сложное и многогранное явление. Первостепенное значение имеет соблюдение законов самими органами государства.

Состязательность обеспечивает сопоставление различных оценок, суждений. Она помогает избежать односторонности, предвзятости при вынесении решений. Состязательность – предпосылка принятия правоохранительными органами целесообразных решений в рамках закона. Только в условиях состязательности при рассмотрении юридического дела стороны имеют равные возможности для отстаивания своих интересов.

 

§ 4. Субъекты правоохранительной системы

 

Субъектами правоохранительной системы являются физические и юридические лица. Возможности физического лица (личности) и государства в правоохранительной деятельности несопоставимы.

Именно государство создает систему правоохранительных органов, которые обеспечивают охрану законных интересов физических и юридических лиц. В этом смысле государство – основной субъект правоохранительной системы. Государство ответственно перед обществом и личностью за состояние законности и правопорядка, за эффективность функционирования правоохранительных органов.

Правоохранительные органы – это наделенные властными полномочиями органы государства, которые в соответствии с конституцией и основывающимися на ней законами осуществляют правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции.

Субъектами правоохранительной системы являются различные общественные организации и объединил граждан. Для некоторых из них функция правоохраны является основной (например, для адвокатуры), для других – дополнительной.

К субъектам правоохранительной системы относятся государственные учреждения. Как юридические лица, они могут выступать в качестве истцов и ответчиков в суде и в арбитражном суде. Как и другие субъекты, они могут обращаться в правоохранительные органы с требованием защиты своих законных интересов.

Следующая группа субъектов правоохранительной системы – хозяйствующие субъекты (предприятия, ассоциации предприятий, граждане-предприниматели). По действующему законодательству, они могут быть истцами и ответчиками в суде и арбитражном суде, имеют право обращаться в правоохранительные органы с целью защиты своих прав и законных интересов. Каждый хозяйствующий субъект, так же как и все остальные субъекты правоохранительной системы, наделяется комплексом прав и обязанностей, а, следовательно, обладает правом на охрану своих законных интересов.

Личность – субъект правоохранительной системы. Международные нормы предусматривают различные средства охраны и защиты прав человека. Конституция Российской Федерации и другие законы, различные подзаконные нормативные акты предусматривают права личности и ее обязанности в сфере правопорядка. В п. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации сказано: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».

Все субъекты в той или иной мере могут осуществлять правоохранительную деятельность либо в ней участвовать. Правоохранительная деятельность обусловлена охранительной функцией правовой системы и охранительной функцией государства. Такое понимание правоохранительной функции и правоохранительной деятельности определяется на основании того, что само государство должно рассматриваться как составная часть правовой системы страны.

Нормативной основой правоохранительной деятельности является публичное и частное право. Первое является характерной особенностью правоохранительных органов. Они действуют от имени всего общества и государства, и в их деятельности реализуется публичный интерес. Однако в условиях демократизации общественной жизни возрастает значение частного права. Право становится все более диапозитивным. Повышается его роль в охране прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Система правоохранительных органов начинает дополняться системой правоохранительных организаций. Это как общественные, так и коммерческие организации, которые в обиходе именуются негосударственными структурами.

В юридической литературе обычно различаются понятия индивидуальных и коллективных субъектов права и правоотношений. К числу коллективных относится не только государство, но и другие социальные общности. Прежде всего это сам народ. Именно народ – единственный источник государственной власти, которую он осуществляет непосредственно и через систему государственных органов в соответствии с конституцией. В этом смысле народ является субъектом правоохранительной системы.

 

 

§ 5. Правоохранительные органы и их виды

 

Правоохранительные органы отличаются радом признаков от других государственных органов. Кроме того, они отличаются от негосударственных правоохранительных организаций. Данные признаки важны не только в теоретическом, но и в практическом отношении. Их знание позволяет правильно определить место правоохранительных органов среди других государственных органов с точки зрения компетенции и ответственности за решение поставленных перед ними задач с тем, чтобы не происходило смешение их функций. Не менее значимо разграничение компетенции правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Указанный аспект приобретает существенное значение в связи с переходом к экономике, построенной на равном отношении государства к различным формам собственности. Правоохранительные органы не должны брать на себя выполнение тех охранительных функций, которые никак не связаны с реализацией публичных интересов и которые имеют частный характер. Эти вопросы могут более эффективно решаться негосударственными правоохранительными организациями.

Признаки правоохранительного органа таковы: специализированная правоохранительная деятельность, конституционность создания и деятельности; государственно-властный характер выполнения возложенных на него обязанностей; право применять в случаях и в порядке, предусмотренных законами, меры государственного принуждения к нарушителям правопорядка и другие законные правоограничения, предусмотренные в целях предупреждения преступлений; относительная самостоятельность по отношению к другим государственным органам.

Специализированная правоохранительная деятельность в некоторых случаях является не только основной, но и единственной. Например, прокуратура занимается только надзором за соблюдением законности, а суды – только осуществлением правосудия, в то время как органы внутренних дел выполняют не только те функции, которые обычно выполняет полиция в других странах, но и целый ряд других функций. В частности, в систему органов внутренних дел входит паспортно-визовая служба, которая лишь косвенно взаимосвязана с выполнением милицейской функции.

В конституционности создания и деятельности правоохранительного органа наиболее очевидно проявляется его сущность, обусловленная правовой системой и сутью конкретного государства. В демократическом обществе правовая система, а, следовательно, и вся правоохранительная система должны быть демократическими. Исторический опыт показал, что отход государства от демократических принципов начинается с отказа от демократии в организации и в деятельности правоохранительных органов.

Конституционность правоохранительного органа оценивается по крайней мере двумя критериями: а) соответствием правоохранительного органа тем положениям, которые закреплены в конституции, б) законностью процедуры учреждения правоохранительного органа. Это не значит, что все правоохранительные органы обязательно должны указываться в конституции. Например, в ныне действующей Конституции Российской Федерации не указаны органы внутренних дел, но это не лишает их конституционности, так как они созданы и существуют в связи с тем, что имеется конституционное основание для их организации и деятельности. Таким конституционным основанием является необходимость охраны прав и свобод граждан, общественного порядка и общественной безопасности. Конечно, более предпочтительным мог бы стать такой вариант законодательной деятельности, при котором в самой конституции указываются все составные звенья правоохранительной системы.

Государственно-властный характер правоохранительных органов проявляется в том, что они являются частью государственного механизма, обладают компетенцией рассмотрения различного рода юридических дел. Никакие другие организации не могут и не должны действовать от имени государства и обладать государственно-властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам. Это обстоятельство надо иметь в виду, учитывая, что в России, особенно в последнее время, появились различные незаконные вооруженные формирования.

Государственная власть отличается от всякой другой власти в обществе тем, что только она опирается на возможность применения государственного принуждения. Любые структуры, обладающие вооруженной силой, считаются законными, если такое вооружение и организованная сила предусмотрены законами. В этих случаях они могут применять организованную силу и оружие для защиты своего персонала и имущества от преступных посягательств, а также для защиты от преступных посягательств на других лиц, которые находятся на охраняемой ими территории. Однако охрана общественного порядка в местах общего пользования должна поддерживаться исключительно правоохранительными органами. Привлечение к охране правопорядка негосударственных организаций не соответствует понятию правоохранительного органа, который как раз и создается для охраны публичных интересов. Негосударственные организации охраняют частные, групповые интересы. Этим и должна определяться их компетенция.

Принцип разделения властей – показатель правового государства. Наиболее последовательно и четко этот принцип проводится в организации и деятельности судебной системы. Что касается других правоохранительных органов, то для них характерной чертой является относительная самостоятельность в государственном механизме. Вопрос об организационной независимости или просто самостоятельности тех или иных правоохранительных органов является крайне сложным. Он должен решаться с учетом специфики стоящих перед ними задач.

Все правоохранительные органы можно классифицировать по различным основаниям. Существующая на сегодняшний день система правоохранительных органов построена в соответствии с предметом их компетенции. Первостепенное значение в системе правоохранительных органов имеют органы, осуществляющие правосудие. В Конституции Российской Федерации они закреплены в главе «Судебная власть». Многие юристы считают, что суды нельзя ставить на один уровень с другими правоохранительными органами, а соответствующий курс, который читается в юридических вузах, не следует называть «Система правоохранительных органов». Одно такое название якобы принижает роль и значение суда. Первое, конечно, правильно, а вот со вторым согласиться трудно. Понятие «система» как раз и выявляет значимость и роль суда. Оно создает возможность рассматривать его не изолированно, а в тесной взаимосвязи с другими правоохранительными органами.

В соответствии с предметом и методом правовой охраны все правоохранительные органы классифицируются так: органы судебной системы, Министерство юстиции и его органы, органы внутренних дел, органы безопасности, таможенные органы, органы налоговой полиции. В этой классификации нужно брать за основу не только предмет ведения правоохранительного органа, его компетенцию, но и методы правоохранительной деятельности. Подробнее эти вопросы должны изучаться в рамках специальной дисциплины «Система правоохранительных органов в Российской Федерации».

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ