Культурная политика государства и законодательное обеспечение сохранения культурного наследияВо второй половине 60-х годов 20 века в международном публичном праве появляется понятие «общее наследие человечества». Данная концепция нашла соответствующее преломление на региональном общеевропейском уровне. Согласно конвенциям 1969 и 1985 гг, принятых в рамках Совета Европы, архитектурное и археологическое наследие Европы признано «общим наследием всех европейцев». С 1996 г. Российская Федерация является полноправным членом этой авторитетной международной организации и, выполняя культурную программу Совета Европы совместно с другими европейскими странами, оказывает содействие осознанию и развитию национальной самобытности народов, участвует в поисках совместных решений общих проблем, например, таких как глобализация экономики и ее последствия. В современных международных отношениях международные организации играют существенную роль как форма сотрудничества государств и многосторонней дипломатии. Возникнув в 19 веке вследствие объективной тенденции к интернационализации многих сторон общественной жизни, международные организации в настоящее время представляют собой разветвленную систему, осуществляют сотрудничество и укрепляют межгосударственные связи. В центре этой системы (состоящей из 4 тыс. организаций, из них 300 – межправительственные) находится ООН. При ООН создана система ЮНЕСКО, которая состоит из нескольких структур, ведающих вопросами Всемирного наследия: Фонд Всемирного наследия ЮНЕСКО, Комитет Всемирного наследия, Бюро Всемирного наследия. В систему международных организаций по сохранению культурного наследия входят: ИККРОМ (ICCROM) - Международный исследовательский центр по сохранению и реставрации культурных ценностей - межправительственный орган, осуществляющий экспертную поддержку по сохранению объектов, включенных в Список Всемирного наследия; ИКОМ (ICOM) - Международный совет музеев, создан в 1946 году с целью развития и поддержки музеев и их сотрудников на международном уровне; ИКОМОС (ICOMOS) – Международный Совет по охране памятников и исторических мест. Совет осуществляет оценку объектов, предлагаемых к включению в Список Всемирного наследия, оказывает техническую поддержку и составляет периодическую отчетность о состоянии включенных в Список объектов; МСПО (IUCN) – Международный союз охраны природы и естественных богатств – международная неправительственная организация, рекомендующая к включению в Список объектов природного наследия; ОГВН (OWHC) – Организация городов Всемирного наследия. Организация способствует обмену знаниями и опытом управления, взаимной материальной поддержке в деле охраны памятников и исторических мест в городах (на 2008 г. – 100 городов), входящих в Организацию; Санкт-Петербургский Международный центр сохранения культурного наследия – был создан в 1994 году. Центр регулярно организует семинары, конференции, симпозиумы по широкому кругу вопросов, связанных с сохранением культурного наследия, приглашает зарубежных экспертов для проведения консультаций, направляет российских специалистов на стажировки в зарубежные учреждения для обмена опытом и идеями с зарубежными коллегами. В каждом государстве культурные ценности играют социальную роль, являются объектами внимания государственных органов, в определенной мере влияют на экономику страны, особо охраняются правом, служат связующим звеном между различными поколениями людей, носят конкретно-исторический характер и выступают как фактор формирования необходимых обществу качеств в человеке. Поэтому их сохранение не может быть узкой проблемой. Ее необходимо решать объединенными усилиями государственной власти, общества и науки. Действующие правовые акты относят к памятникам те ценные историко-культурные объекты, которые поставлены на учет или выявлены государственными органами охраны объектов культурного наследия, согласно соответствующей процедуре, которая лежит в основе всей системы охраны памятников истории и культуры. В настоящее время в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» существует следующая классификация объектов культурного наследия: - Памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (объекты археологического наследия). - Ансамбли — локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи. - Достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов. Подразделяются объекты культурного наследия на следующие категории историко-культурного значения: - объекты культурного наследия федерального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия; - объекты культурного наследия регионального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; - объекты культурного наследия местного (муниципального) значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования. Самую объективную оценку исторических научных и художественных достоинств объектов культуры дает общественная практика. Причем, чем больше времени разделяет акты создания предметов культуры и их оценки, тем, как правило, более высоко оцениваются эти объекты. Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться: - в федеральной собственности; - в собственности субъектов Российской Федерации; - в муниципальной собственности; - в частной собственности. Для объектов, включенных в государственные Списки памятников истории и культуры федерального или регионального значения, а также в Списки вновь выявленных памятников, предусматривается составление паспорта. В паспорте фиксируется имущественный состав памятника, его основные технические данные, предметная ценность и режим содержания, а также разработка проекта зон охраны (в составе охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта), охранных обязательств пользователей памятников. Эти действия должны обеспечивать режим сохранения памятника и регламентацию хозяйственной деятельности на сопредельных с ним участках. Работы по ведению учетной документации выполняются специалистами по охране и использованию памятников истории и культуры. Точный учет и паспортизация даст возможность увеличить объем данных об объектах, составить единый государственный реестр, внедрить электронную форму сохранения информации, которая отвечает требованиям международной конвенции об охране культурного наследия относительно доступности информации об объектах культурного наследия. Количество памятников истории и культуры, т.е. их общий объем, подлежащий государственной охране, был сформирован к середине 1990-х годов и составляет в настоящее время (на 2008 г.) около 100 тысяч объектов, 42 тысячи из которых — памятники истории и культуры федерального значения.
В настоящее время основной задачей в сфере государственного учета объектов культурного наследия можно назвать формирование Единого реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Однако эта работа существенно затруднена, так как условием принятия решения о включении объекта в реестр является наличие у объекта в том числе границ его территории, определенных в установленном порядке и внесенных в Государственный земельный кадастр. Одновременно с включением новых объектов в реестр должна быть продолжена работа по уточнению реквизитов ранее принятых на государственную охрану памятников истории и культуры в связи с изменениями их местоположения, наименований и необходимостью уточнения пообъектного состава. В современной системе охраны культурного наследия преобладает памятниковедческий подход, ориентированный на статичные и моноструктурные в управленческом отношении образования. Однако правовые нормы, применяемые в отношении отдельных объектов, не являются достаточными для решения и правовых, и культурологичесчких проблем сложных историко-культурных объектов. Любой недвижимый памятник создавался в определенной исторической и природной среде и в своем конкретном месте, значит, его ценность и сохранность определяются не только его физическим состоянием, но и сохранностью окружающего природно-исторического фона (ландшафта). Особенно ясно противоречия современного законодательства отражаются в практике таких специфических образований как национальные парки, на территории которых располагаются памятники культурно-исторического наследия, музеи-заповедники, музеи-усадьбы, дворцово-парковые ансамбли, в состав которых входят элементы природного окружения в виде садов, парков, естественных ландшафтов и т.д. Система управления такими объектами затрудняется противоречиями, возникающими в правовом обеспечении этих мер и несогласованностью действий хозяйственных субъектов и установленных режимов охраны. Таким образом, с точки зрения управления природные и культурные компоненты этих памятников оказываются разделенными ведомственными барьерами. Организация охраны и управления таких объектов, как парки и сады регламентируется законодательством природоохранения. Если они рассматриваются как объекты культурного наследия, то в лучшем случае причисляются к образцам ландшафтной архитектуры. Между тем их духовные, ментальные компоненты и социально-культурное значение гораздо более существенны, что в своих трудах блестяще раскрыл Д.С.Лихачев. Сегодня как никогда остро встает вопрос о развитии комплексного подхода к управлению ресурсами историко-культурного и природного наследия. В настоящее время возможен, и даже необходим новый взгляд на культурное наследие как на особый экономический потенциал и ресурс региона. В рамках такого подхода наследие понимается не просто как совокупность движимых и недвижимых объектов, требующих постоянных мер по их сохранению, оно может одновременно рассматриваться и как особая отрасль специализации историко-культурной территории. В этих условиях можно говорить об экономической программе использования наследия, основанной на вовлечении его в хозяйственную жизнь. Государственная политика по обеспечению сохранности объектов культурного наследия должна исходить из признания приоритетности сохранения историко-культурного потенциала как одного из главных социально-экономических ресурсов существования и развития народов Российской Федерации и реализовывать комплексный подход к решению вопросов государственной охраны, непосредственного сохранения и использования объектов культурного наследия всех видов и категорий. Следует отметить, что постиндустриальное общество в наш электронный век осознало высокий потенциал культурного наследия, необходимость его сбережения и эффективного использования как одного из важнейших ресурсов экономики. Государственная политика в области сохранения культурного наследия теперь основывается не на традиционной "охране от ", предусматривающей меры запретительного характера, а на концепции "охрана для", предусматривающей наряду с охранными ограничениями создание оптимально выгодных условий для инвесторов, готовых вкладывать средства в сохранение памятников. Однако до последнего времени существует целый ряд сложных, трудно решаемых проблем в сфере культурного наследия. Вот некоторые из них: 1. Продолжающееся разрушение памятников истории и культуры, принявшее катастрофический характер; 2. Нарушение природных систем и усиление хозяйственной эксплуатации многих историко-культурных территорий; 3. Разрушение традиционных форм культуры, целых пластов национальной культуры; 4. Утрата уникальных и распространенных народных ремесел и промыслов, декоративно-прикладного искусства; 5. Разрыв культурного взаимодействия между поколениями, а также между различными российскими территориями. Сохранение или спасение культурных ценностей, подвергающихся опасности, должно обеспечиваться с помощью следующих средств и конкретных мер: 1) законодательство; 5) меры наказания; Главным необходимым условием обеспечения сохранности объектов культурного наследия в настоящее время является совершенствование государственной политики на основе всестороннего учета состава и состояния объектов культурного наследия, современных социально-экономических условий развития общества, реальных возможностей органов власти, местного самоуправления, общественных и религиозных организаций, иных лиц, особенностей национально-культурных традиций народов Российской Федерации и множества других факторов. Кроме того, создаются проекты сохранения культурного наследия. Эти проекты имеют разный масштаб, и среди них можно выделить следующие направления: · Проекты обеспечения сохранности, в основном направленные на реставрацию и консервацию объектов, подверженных разрушению. · Проекты микрофильмирования, т.е. перенесения на пленку и распространения подверженных разрушению книг, газет и периодических изданий. · Проекты каталогизации, т.е. описания тысяч книг и рукописей и обеспечения к ним доступа. · Проекты оцифровки, т.е. создание виртуальных факсимильных изданий книг и газет, в некоторых случаях используется оптическое распознавание знаков. · Исследовательские проекты, представляющие в цифровой среде как документальные источники, так и историко-культурный контекст. Особую важность представляет вовлечение в проекты по сохранению и использованию наследия региона местного населения. Это придает дополнительный импульс развитию обновленного образа региона и росту притягательности местности в глазах потенциальных жителей и инвесторов. Министерством культуры РФ учреждена автономная некоммерческая организация «Российская сеть культурного наследия». В 2002 г. начат первый российский проект, поддержанный ЕС. Cultivate-Russia это сетевой, инфраструктурный проект, направленный на пропаганду сотрудничества культурохранных организаций России и Европы. В рамках этого проекта была проведена серия из 37 семинаров и круглых столов, распространена информация по всей территории России, действует информационный сайт, проведена международная конференция, выпущены 2 тиража СД-дисков и налажены региональные и международные контакты. Создан Интернет портал «Культура России», который рассчитан на массового пользователя (в настоящее время только на русском языке). Портал предоставляет пользователям различные срезы информации по культуре России на протяжении всей истории ее существования. Кроме того, уже существует Интернет портал «Библиотеки России», информационная служба музеев России. «Правовой каркас» сферы охраны памятников для России на сегодняшний день формируют:
Отдельные нормы, направленные на урегулирование правоотношений по охране культурного наследия, содержатся в Градостроительном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Федеральных законах «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О лицензировании отдельных видов деятельности», законодательстве, регулирующем бюджетные отношения. В Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 1 ноября 2005 года № 1681 «О Петербургской стратегии сохранения культурного наследия» для достижения основных целей реставрации - «сохранения и выявления эстетических и исторических ценностей памятника» предлагаются следующие меры:
При заметных положительных сдвигах, анализ сложившейся ситуации в сфере сохранения и управления объектами культурного наследия, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов федерации и в муниципальной собственности, еще остаются серьезные проблемы: 1. Отсутствие в российском законодательстве четкого и системного подхода к охране объектов культурного наследия; 2. Отсутствие системы в организации работы государственных органов по охране объектов культурного наследия. 3. Аварийное состояние большинства объектов культурного наследия. (По данным Министерства культуры Российской Федерации из охраняемых государством 90 тысяч объектов культурного наследия и более 140 тысяч выявленных объектов культурного наследия около половины находятся в неудовлетворительном и аварийном состоянии). 4. Отсутствие пообъектной паспортизации памятников и достоверной информации о состоянии (физической сохранности) указанных объектов. 5. Отсутствие средств на реконструкцию, восстановление и содержание объектов культурного наследия. (Средства, выделяемые на содержание данных объектов, не позволяют осуществлять не только поддержание их текущего состояния, но зачастую недостаточны даже на консервацию этих объектов, что в свою очередь приводит к их утрате.) 6. Непроработанность нормативных правовых подзаконных актов, предусмотренных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» 2002 г, отсутствие методических документов. Необходимо помнить, что любые потери наследия неизбежно отразятся на всех областях жизни нынешнего и будущих поколений, приведут к духовному оскудению, разрывам исторической памяти, обеднению общества в целом. Они не могут быть компенсированы ни развитием современной культуры, ни созданием новых значительных произведений. Накапливание и сохранение культурных ценностей - основа развития цивилизации. Культурное наследие – духовный, экономический и социальный потенциал невосполнимой ценности. Оно питает современную науку, культуру, образование, является одним из важнейших ресурсов экономики. Наше наследие – главное основание для национального самоуважения и признания мировым сообществом. Процесс охраны и защиты культурно-исторических и природных ценностей должен опираться как на исследования процесса истории становления охранной деятельности государства, так и на разработанную и постоянно изменяющуюся в соответствии с требованиями времени правовую базу.
|
