Становлення та розвиток державної податкової служби України.

Державне управління – це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий та розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень.

Організаційна структура державного управління — це особливе державно-правове явище, яке обумовлене суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями та змістом державного управління в суспільстві. Вона включає визначений склад, організацію та взаємозв’язок людських ресурсів, технічних та інших засобів, які виділяються та витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінського впливу і підтримку життєздатності самого суб’єкта управління. Звідси відокремлення організаційної структури державного управління з багатогранних зв’язків держави та суспільства і її спеціальне розуміння.

Державний орган виступає як системоутворюючий елемент організаційної структури державного управління, який зв’язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінського впливу, причому як у цілому, в єдності їх складових проявів, так і за окремими проявами: цілевизначення, організація та регулювання.

Органи державної податкової служби займають важливе місце у здійсненні податкової політики та забезпечують фінансовий інтерес держави у сфері сплати податків, зборів (обов’язкових платежів) шляхом здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, боротьби з податковими правопорушеннями та притягнення до відповідальності осіб, які вчинили зазначені правопорушення. Зокрема, за січень – червень 2009 року зібрано 5 540,7 млн. грн. платежів до бюджетів усіх рівнів. Розрахункову базу ДПА України виконана на 103,6 відсотки, додатково надійшло 191,1 млн. гривень. До Державного бюджету забезпечено збір платежів у сумі 3 895,0 млн. грн., з нього до загального фонду Державного бюджету – 3 659,7 млн. грн., або на 312,4 млн. грн. більше січня – червня 2008 року. Значного приросту досягнуто по акцизному збору з вироблених в Україні товарів – 780,2 млн. грн., по податку на додану вартість – 79,6 млн. гривень.

Всебічне і повне з’ясування призначення державної податкової служби України, діяльності щодо виконання останньою покладених на неї сьогодні завдань та функцій, перспектив подальшого її розвитку вимагає погляду у недалеке минуле, часи зародження та становлення державної податкової служби молодої України.

Історичний аналіз становлення державної податкової служби необхідно розпочинати з моменту виникнення незалежної держави Україна, оскільки саме на цьому етапі відбулося реформування старих та формування принципово нових державних інституцій, до яких належить і податкова служба України.

Становлення сучасної державної податкової служби України, безумовно пов’язане із виникненням і розвитком системи оподаткування, щодо якої податкова служба мала виконувати забезпечувальну, а у деяких випадках і організуючу, роль. Отже, в першу чергу, необхідно дослідити генезис системи оподаткування в Україні, у сфері якої власне і функціонує податкова служба.

Сформована ще на початку 90-х років, відразу після проголошення у 1991 році незалежної держави, податкова система України постійно змінювалася в напрямі пошуку оптимальної структури, яка б відповідала перехідному стану економіки і зіграла свою позитивну роль на етапі становлення незалежності держави.

Так, Закон Української РСР “Про систему оподаткування” було прийнято ще 25 червня 1991 року, до проголошення Акту про незалежність України, і кілька місяців потому при оподаткуванні використовувались нормативні акти колишнього СРСР. Згаданий закон був доволі недосконалим як за структурою, так і за змістом, але ним фактично було проголошено нову систему оподаткування та основні принципи податкового регулювання. У зв’язку з цим у грудні 1991 та у 1992 році з’являються нові види податків: податок на доходи підприємств, на додану вартість, акцизний збір.

Занадто складним виявився період 1992-1993 року, під час якого велися дискусії щодо перспектив подальшого розвитку податкової системи. Дискусії точилися навколо найбільш ефективного податкового механізму наповнення державного бюджету. У цей період сформувалося декілька основних концепцій:

1) в основу позиції Верховної Ради було покладено оподаткування обсягів реалізації за звітний період та диференціація ставок залежно від сфери та виду діяльності;

2) застосування єдиної ставки 30-35% та пільг при інвестуванні, оподаткування фізичних осіб з річного сукупного доходу пропонували Головна державна податкова інспекція, Міністерство фінансів та Міністерство економіки;

3) позиція Українського союзу промисловців та підприємців відповідала попередній, але передбачала пріоритетність товаровиробників.

Вже з 1992 року починають впроваджуватися зміни в системі оподаткування. Так, основним серед прямих податків стає податок на прибуток підприємств (Декрет КМУ від 26.12.1992 №12-92). На жаль, спроба виявилася невдалою – на той час спостерігався дефіцит бюджету.

Тому вже з другого кварталу 1993 року було відновлено оподаткування доходу підприємств, тобто обрано посилення податкового тиску основним важелем політики подолання дефіциту бюджету. Проте були й позитиви – у 1993-1994 роках було введено податковий кредит, таким чином підприємства отримали право на термінову відстрочку сплати податку.

На початку 1994 року в Україні почали формуватись податкові механізми, зокрема з’явилися податок на промисел, місцеві податки та збори, почала запроваджуватися контролююча функція фізичних осіб шляхом створення державного реєстру фізичних осіб (Закон України від 22.12.1994 №320/94-ВР «Про Державний реєстр фізичних осіб – платників податків та інших обов'язкових платежів»).

Протягом 1995 року відбувалося налагодження роботи податкового механізму: вдосконалювалась робота, яка була спрямована на забезпечення сталого надходження коштів до бюджетів усіх рівнів. Крім того, з метою забезпечення прозорості діяльності органів податкової служби та підвищення податкової культури населення створено редакцію журналу „Вісник податкової служби України”.

Таким чином, період 1991 – 1995 років можна назвати періодом перших кроків на шляху становлення та розвитку державної податкової системи.

Процес формування державної податкової служби науковці пропонують класифікувати на п’ять періодів в залежності від проходження певних етапів творення даної служби. Перший період, потрібно характеризувати як початок становлення ДПС України, що проходив з 1990 до початку 1992 р. Другий період характеризується оновленням системи оподаткування, яке протікало з 1992 до 1993 р.р. 1994 – 1995 роки є періодом оновлення податкової системи. 1996 – 1997 р.р. – період формування нової податкової політики, а з 1998 р. розпочався період реформування державної податкової служби в Україні.

Виникнення Державної податкової служби в Україні пов’язується з прийняттям 12 квітня 1990 р. Радою Міністрів УРСР постанови за № 74 «Про створення державної податкової служби в Українській РСР». Відповідно до зазначеного нормативного акта в системі Міністерства фінансів УРСР створювалася державна податкова служба в складі: Державної податкової інспекції Міністерства фінансів УРСР; державних податкових інспекцій по областях, районах, містах і районах у містах. Цим нормативним актом установлено загальну чисельність працівників державних податкових інспекцій у республіці на 1990 рік 12053 одиниці, в тому числі 6873 одиниці за рахунок чисельності працівників фінансових органів і 5180 одиниць за рахунок додаткового виділення чисельності (включаючи 80 одиниць для Державної податкової інспекції Міністерства фінансів УРСР).

У грудні 1990 року Верховна Рада УРСР ухвалила Закон “Про державну податкову службу в Українській РСР”, а у 1993 р. - Закон “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. На підставі зазначених законодавчих актів основне місце в системі податкових органів відводилось державним податковим інспекціям.

22 серпня 1996 р. Президентом України видано Указ №760/96 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” та 30 жовтня №1013/96 “Питання державних податкових адміністрацій”, що обумовлено об’єктивною необхідністю:

- не досягалась головна мета податкової діяльності – забезпечення своєчасних надходжень до бюджету коштів, необхідних для фінансування державних видатків;

- податкова служба діяла переважно як фіскально-конфіскаційний орган, спрямовуючи свої зусилля на легальний бізнес;

- податкова служба використовувалась як інструмент для вирішення складних соціально-економічних проблем.

Податкова інспекція на той час майже вичерпала свої можливості і вже не могла повною мірою виконувати поставлені перед нею завдання. Через кризовий стан в економіці, злиття її частини з кримінальним елементом, недосконале законодавство, застарілі методи роботи податкової інспекції виникли проблеми, вирішення яких вимагало принципово нових підходів. Це стосувалось і підрозділів з боротьби з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, які діяли в системі МВС України.

Крім того, необхідність реформування податкової служби була обумовлена значним зростанням кількості суб’єктів господарювання; залученням в економіку країни іноземних інвестицій та створенням підприємств іноземних держав, що вимагало переходу до світових стандартів в оподаткуванні; збільшенням концентрації оподатковуваних оборотів у фізичних осіб; необхідністю створення інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовим потоком у країні, а також високим рівнем тінізації економіки; умови оплати працівників податкової служби, що існували на той час, призвели до відтоку висококваліфікованих кадрів.

Зазначеним Указом передбачалось, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади, а державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у містах є самостійні одиниці і не входять до складу місцевих державних адміністрацій. Одночасно ДПА України були підпорядковані підрозділи МВС з боротьби з кримінальними видами ухилень від оподаткування.

Суттєві організаційні і кадрові заходи щодо забезпечення розвитку податкової служби знайшли відображення в Указі Президента України “Питання державних податкових адміністрацій” від 30 жовтня 1996 року, яким Кабінету Міністрів України доручено встановити нові умови оплати праці і грошового забезпечення працівників податкових адміністрацій та податкової поліції, що передбачали вдвічі вищі посадові оклади осіб, які мають спеціальні звання, та осіб начальницького складу податкової поліції. Вжиті заходи позитивно вплинули на формування професійного ядра податкової служби.

Тож у 1996-1997 році почався новий етап розвитку державної податкової служби в Україні. У цей час створено та розпочато функціонування Державної податкової адміністрації України (Указ Президента України від 22 серпня 1996 року №760/96 „Про створення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій”, постанова Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1996 року №1385 „Про забезпечення діяльності Державної податкової адміністрації України”).

З цього року також розпочато спроби послаблення податкового тиску, про що засвідчили Указ Президента України від 31.07.1996 №621/96 “Про заходи по реформуванню податкової політики” та постанова Верховної Ради України від 04.12.1996 №561/96-ВР “Про Основні положення податкової політики в Україні”, згідно з якими передбачалося значне реформування правових норм оподаткування. Зокрема передбачалося введення законів прямої дії та створення умов для прийняття Податкового кодексу України, що має стати основним нормативним актом у процесі регулювання оподаткування.

Починаючи з 1997 року державна податкова служба займається пошуком найбільш ефективних важелів, які мають посприяти процесу вдосконалення роботи її органів. Саме у цей час виникає необхідність у проведенні докорінної модернізації органів державної податкової служби – починають розроблятися Концепція та Стратегія напряму розвитку Державної податкової служби України.

Так, до річниці створення податкової служби в липні 1998 року вже було сформовано Адміністративну раду та Робочу групу з розробки та впровадження проекту модернізації податкової служби.

У лютому 1998 р. Верховна Рада України схвалила нову редакцію Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та Закон України “Про внесення змін і доповнень до Кримінально – процесуального кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з утворенням податкової міліції”.

1999 рік можна вважати початком докорінних змін податкових органів. Так, у червні цього року розпочався експеримент зі створення та розробки нових підходів до питання примусового стягнення податкової заборгованості. Саме тоді й було визначено головні стратегічні напрями розвитку державної податкової служби України.

З метою здійснення координації робіт з розробки та впровадження проекту модернізації державної податкової служби у жовтні 1999 року в Державній податковій адміністрації України було створено Управління розвитку та модернізації ДПС.

Наступним кроком на шляху модернізації стало утворення Департаменту розвитку та модернізації державної податкової служби України як самостійного функціонального підрозділу Державної податкової адміністрації України з правами юридичної особи. За пропозицією ДПА України була ухвалена постанова Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2000 року № 1454 „Про утворення Департаменту розвитку та модернізації державної податкової служби”.

З метою залучення широкого кола фахівців державної податкової служби до процесу модернізації ДПС України, належної координації роботи працівників всіх рівнів організаційної структури ДПС було створено Внутрішню консультативну групу з впровадження Програми модернізації на центральному, обласному та районному рівнях наказом ДПА України від 18 червня 2001 року №376 «Про координацію роботи структурних підрозділів ДПА України при впровадженні поекту Програми модернізації ДПС».

До складу зазначеної групи входили представники органів ДПС України усіх рівнів. Загальна кількість членів вказаної групи налічувала 3238 членів.

19 жовтня 2001 року Головою ДПА України було затверджено Стратегічний план розвитку державної податкової служби України до 2013 року, в якому визначено основні напрями модернізації:

- організаційна структура;

- основна операційна діяльність;

- виконавче управління;

- управління людськими ресурсами;

- інформаційна-аналітична система;

- взаємодія з іншими державними установами;

- взаємини із суспільством.

У цьому ж році з метою забезпечення реалізації державної політики у сфері виробництва та обігу спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів та підвищення ефективності контролю в цій сфері у складі Державної податкової адміністрації України утворено Департамент з питань адміністрування акцизного збору і контролю за виробництвом та обігом підакцизних товарів як самостійний функціональний підрозділ з правами юридичної особи. У складі державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі утворено регіональні управління цього Департаменту та їх територіальні підрозділи.

Також у 2001 році на виконання Указу Президента від 19 липня 2001 року №532/2001 з метою вдосконалення роботи щодо боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом, створення комплексної системи державного контролю за сумнівними операціями, що здійснюються суб’єктами підприємницької діяльності, у складі Державної податкової адміністрації України утворено Департамент боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом.

У 2002 році триває процес вдосконалення роботи податкових органів. Так, з метою створення неупередженої діяльності Державної податкової служби України, орієнтованої на формування партнерських взаємовідносин з платниками податків та на підтримку громадськості у травні 2002 року створено Громадську колегію при ДПА України як постійного дорадчого органу ДПА України, до складу якого увійшли представники неурядових, громадських організацій та об’єднань, бізнесових кіл, представники засобів масової інформації. Діяльність Громадської колегії призначена для забезпечення відкритості та прозорості дій ДПА України. Головним завданням Громадської колегії є сприяння реформуванню державної податкової служби України відповідно до світових вимог і стандартів.

Організаційна структура органів ДПС є одним з основних засобів створення ефективних технологій адміністрування податків. Її реалізація повинна забезпечувати виконання ДПС України поставлених завдань і досягнення визначених цілей. Концепція вдосконалення організаційної структури ДПС – це сукупність основних принципів та цілей управління наявною матеріально-технічною, науковою базою та персоналом органів Державної податкової служби України, конкретизованих відповідно до Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України до на період до 2013 року.

У 2003 році було затверджено Концепцію вдосконалення організаційної структури державної податкової служби України (наказ ДПА України від 15.09.2003 №431), основним завданням якої є аналіз стану та визначення актуальних проблем у сфері вдосконалення організаційної структури органів ДПС України, а також визначення основних правових, організаційних, фінансових, інших засад, їх вирішення відповідно до Конституції та законодавства України.

У цьому ж році був започаткований проект "Модернізація державної податкової служби України-1" – широкомасштабний загальнодержавний інституційний проект, актуальність і значимість якого доводить відповідність напрямів модернізації податкової служби головним завданням Уряду України, серед яких – виведення економіки з тіні, перемога над корупцією, забезпечення незалежної судової системи, наведення макроекономічного порядку, створення благодатного клімату для інвестицій, впровадження нових інформаційних технологій та інтеграція до світових економічних структур.

Для чіткої взаємодії, обміну інформацією між Урядом, міністерствами та відомствами, органами державної влади результатів діяльності ДПА України в реалізації Проекту модернізації у 2004 було створено відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.05.2004 №631 Міжвідомчу робочу групу з питань координації та контролю за реалізацією Проекту модернізації.

Основною метою цієї групи як координаційно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України є координація та контроль за реалізацією Проекту модернізації, цільовим та ефективним використанням коштів позики.

 

У цьому ж році для здійснення незалежної оцінки прогресу впровадження Проекту модернізації податкової служби міжнародними експертами з питань оподаткування було створено наглядову раду (постанова Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 р. №697 «Про утворення наглядової ради з питань реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України –1»). У її складі – експерти - члени наглядової ради: Джеймс Оуенс – громадянин Сполучених Штатів Америки, Юп ван Люнтерен – громадянин Королівства Нідерланди,Матс Генріксон – громадянин Королівства Швеція та громадянин України Віталій Ільїн.

У 2005 – 2006 роки – період зміцнення позитивного іміджу державної податкової служби України.

Так, у 2005 році було сформовано законодавчу базу щодо покращення взаємовідносин з платниками податків. Зокрема було прийнято низку законів:

Закон України від 12 січня 2005 року №2322-ІV „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність, особисту недоторканність, безпеку, повагу до гідності особи, правову допомогу, захист)”;

Постанову Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року №179 „Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій”.

Крім цього, організація ефективної роботи з платниками податків у 2006 році стає пріоритетним напрямом модернізації Державної податкової служби України. Зокрема покращення професійного рівня працівників державної податкової служби, підтримка функціонування автоматизованих інформаційних систем, удосконалення податкової звітності, вдосконалення системи адміністрування податків, співробітництво з податковими органами іноземних держав і міжнародними податковими організаціями є основними завданнями напряму у цей час.

Так, у рамках етизації податкової служби розроблено та прийнято низку нормативно-правових документів:

Кодекс професійної етики працівника Державної податкової служби України;

Концепція управління персоналом Державної податкової служби України на 2006-2010 роки;

Кодекс честі працівника Державної податкової служби України;

Концепція вдосконалення організаційної структури органів державної податкової служби.

У рамках вдосконалення професійного рівня працівників ДПС Національну академію державної податкової служби України було перетворено на Національний університет державної податкової служби України від 01 березня 2006 року „Про утворення Університету державної податкової служби України, а Указом Президента України від 03 квітня 2006 року №279/2006 йому було присвоєно статус національного.

У 2007 році у рамках Проекту модернізації податкової служби створено Інформаційно-довідковий центр, спрямований на висококваліфіковану та оперативну обробку звернень платників податків (постанова Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007 р. «Про утворення Інформаційно-довідкового департаменту державної податкової служби»). Так, дослідну експлуатацію центру було розпочато у жовтні 2007 року, а з березня 2008 року Інформаційно-довідковий департамент працює в режимі промислової експлуатації.

З початку 2007 року активується робота податківців і у сфері міжнародного обміну досвідом. Так, протягом 2007 року працівники органів ДПС України брали участь у 12 навчальних курсах ОЕСР з питань оподаткування, у форумах та навчальних семінарах, організованих Внутрішньо-європейською організацією податкових організацій.

Протягом 2007 року Державна податкова адміністрація України бере участь в опрацюванні окремих розділів проекту нового Договору між Україною та ЄС в рамках Робочої групи. У цьому ж році починається активна робота над проектом Податкового кодексу, зміст якого відповідатиме загальноєвропейським податковим нормам.

З початком 2008 року ДПА України перейшла на новий етап взаємовідносин з платниками податків, основною метою якого стало створення партнерських відносин між платниками податків та податківцями.

Так, 19 лютого 2008 року було підписано Меморандум про створення сприятливого податкового клімату між Українським союзом промисловців і підприємців (УСПП) та ДПА України.

Запровадження подання разом з декларацією з ПДВ розшифровок податкового кредиту та податкових зобов’язань у розрізі контрагентів (наказ ДПА України від 17.03.2008 року №159 „Про внесення змін до податкової звітності з податку на додану вартість”) – стало підґрунтям для подальшого переходу на безконтактний, автоматизований режим відшкодування ПДВ.

Подання звітності в електронному вигляді – це пріоритетний напрям у розвитку партнерських стосунків між органами ДПС та платниками податків, тому ДПА України приділяє велику увагу питанню подання податкової звітності в електронному вигляді згідно з чинним законодавством. ДПА України затверджено Інструкцію з підготовки і подання податкових документів в електронному вигляді засобами телекомунікаційного зв'язку та Примірний договір про визнання електронних документів. (Наказ Державної податкової адміністрації України від 10 квітня 2008 року №233 „Про подання електронної податкової звітності”).

Також ДПА України розроблене власне програмне забезпечення "Система формування та подання до органів ДПС податкової звітності та реєстрів податкових накладних в електронному вигляді засобами телекомунікаційного зв'язку", яке розповсюджується серед платників податків.