Ефективність впливу рішень Суду на національну юридичну практику

Згідно зі ст. 1 Статуту Ради Європи, однією із фунда­ментальну стрижневих цілей, заради досягнення котрих понад 5 років тому було утворено цю міжнародну органі­зацію підтримування і подальше здійснення прав людини і основних свобод. Ця мета конкретизується зазвичай у та­ких завданнях:

а) освітньо-виховному - формування знань і поваги до прав людини;

б) охоронно-попереджувальному - контрольна та наглядова діяльність, спрямована на недопущення, уникнення порушень прав людини;

в) захисному - вжиття, у разі порушення прав людини,
належних відновлювальних і компенсаційних заходів.

Задля виконання кожного із зазначених завдань керівні органи Ради Європи ухвалили низку актів, рішень політико-ідеологічного та юридичного характеру й утворили пев­ні спеціалізовані установи.

Міжнародна нормативно-інституціональна правозахисна система, що виникла внаслідок цього в Європі, була своєрід­ним «соціальним винаходом». І хоча вона, за оцінкою бага­тьох фахівців, виявилася найбільш дієвою з-поміж існуючих міжнародних правозахисних механізмів, її функціонування, однак, не було безпроблемним і не завжди призводило до очікуваних наслідків.

Тому підвищення ефективності міжнародно-європейсь­ких гарантій прав людини лишається досить актуаль­ною проблемою і продовжує привертати постійну увагу з боку Ради Європи. Яскравим свідченням цього є, зокрема, завершення (у листопаді 1998 р.) істотного реформуван­ня Суду.

Спробуємо дослідити та охарактеризувати ефективність діяльності цієї унікальної правозахисної інституції.

При цьому спиратимемось на таке розуміння ефектив­ності міжнародно-правового регулювання, згідно з яким це поняття відображає досягнення соціально корисного регу­лятивного впливу на певні суспільні відносини, максимально близького до накресленого у нормі, при мінімально можливих за даних соціальних умов побічних негативних наслідках¹. Наведена дефініція загалом відповідає вихідним положен­ням загальнотеоретичної концепції ефективності правового регулювання.

II. Змістовний показник ефективності функціонування Конвенції про захист прав людини і основних свобод (на­далі - Конвенція) розкривається, можна вважати, в її ст. 1, де встановлено, що Високі Договірні Сторони гарантують кожному; хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені у розділі 1 Конвенції.

Цей показник видається, зрештою, цілком прийнятним і для визначення ефективності рішень Суду. Але при цьому не можна не зважати на певні регулятивні особли­вості, правозахисного механізму, встановленого у Раді Єв­ропи.

Ці особливості полягають у такому.

У тих випадках, коли Суд констатує у своєму рішенні
факт порушення прав заявника з боку держави-відповідача,
в останньої виникає обов'язок не тільки сплатити певну
компенсацію (це формально-обов'язковий, тобто юридичний, безпосередній наслідок такого рішення), а й, у багатьох випадках, вжити певних заходів не індивідуального, а загального характеру.

Останній обов'язок, обумовлюваний наведеною вище ст. 1 Конвенції, існує постійно щодо кожної держави - члена Ради Європи. Згадане ж рішення Суду не тільки констатує, так чи інакше, його невиконання, але й «сигналізує» про: необхідність усунення такої ситуації та виключення її ви­никнення у майбутньому.

У цьому і полягає, хоча й опосередкований, проте найбільш дієвий, соціально-правовий результат рішень Суду. Вони ніби приводять у рух положення ст. 1 Конвенції, кон­кретизуючи уявлення про ті дії, до яких має вдатись держава-відповідач задля реалізації цього положення. Змістовна кон­кретизація конвенційного обоє 'язку держави - ось, насам­перед, у чому вбачається значення (регулятивний вплив) рішень Суду. З'ясування, «вимірювання» такого впливу на національну юридичну практику, на її удосконалення, ма­буть, і буде здатним значною мірою відобразити ефектив­ність цих міжнародних судових актів.

Залежно від того, чим саме було спричинено порушення прав людини, зафіксоване у рішенні Суду, визначаються зміст (характер) і межі тих заходів, що їх має вживати від­повідач, аби забезпечити дотримання вимог ст. 1 Конвен­ції. Цими основними причинами можуть виступати такі ситуації:

1) відсутність відповідності між національним законо­давством та Конвенцією, зумовлена або явною суперечніс­тю між їхніми нормами, або ж якимись іншими обставина­ми, зокрема неврегульованістю (наявністю прогалин при закріпленні у внутрішньому законодавстві) певних прав людини, відображених у Конвенції;

2) розбіжність між здійснюваною національними правозастосовними органами інтерпретацією змісту «конвенцій­них» прав людини та їх тлумаченням, що його обґрунтовує й реалізує Суд у своїх рішеннях.

У першому випадку держава-відповідач має забезпечити адекватними правотворчими заходами належну узгодже­ність власного законодавства з нормами Конвенції. У дру­гому ж - переорієнтувати правотлумачну (а отже, й правозастосовну) національну практику згідно зі «стандартами» прав людини, прийнятими у Раді Європи. Така переорієн­тація може бути здійснена шляхом або офіційного норма­тивного роз'яснення норм законодавства держави, або ж подання вказівок з боку національних органів конституцій­ного судочинства чи то компетентних керівних органів від­повідних правозастосовних структур.

Та як би там не було, слід наголосити на тому, що йдеться про заходи власне загального характеру, спрямова­ні на забезпечення добросовісного виконання державою-відповідачем її обов'язку, сформульованого у ст. 1 Конвен­ції. Адже саме такі заходи дозволятимуть уникнути у май­бутньому аналогічних порушень прав людини (одне з яких було виявлено Судом і відображено з приводу певної спра­ви у його рішенні).

Саме тому згадана діяльність держави і здатна значною мірою демонструвати дієвість механізму правозахисту, сфор­мованого Радою Європи, - насамперед ефективність юрисдикційної діяльності Суду. Іншими словами, знаючи, на­скільки неухильно, оперативно і повно держава — член Ради Європи реагує на негативні щодо неї рішення Суду вжит­тям регулятивних заходів загального характеру, можна зробити висновок і про рівень ефективності його актів. А саме вони, як відомо, є стрижневим, з огляду на дієвість, засобом захисту прав людини у Раді Європи.

III. Одним із основних кількісних (математичних) показ­ників досліджуваної ефективності здатне, як видається, слугувати співвідношення кількості рішень Суду, зважаючи на які держава-відповідач вдавалася до тих або інших право-забезпечувальних, правогарантуючих регулятивних акцій загального значення, із кількістю всіх його рішень, ухвалених проти даної держави.

Щоправда, може траплятись і таке, коли навіть за наяв­ності негативного щодо держави рішення Суду немає по­треби у вжитті нею заходів загального характеру. Це може мати місце у разі, якщо національний закон, котрий цілком відповідає Конвенції, було неправильно застосовано чи в інший спосіб порушено державними органами, але це по­рушення не вдалося усунути і компенсувати внутрішньоде­ржавними засобами правозахисту. У цьому випадку, на ви­конання відповідного рішення Суду, державі достатньо об­межитись правопоновлюючими та правокомпенсаційними заходами індивідуального (правозастосовного) характеру. Проте такі ситуації трапляються настільки рідко, що при визначенні охарактеризованого вище показника ефективності діяльності Суду від них можна абстрагуватись, відволіктись.

Не позбавленим корисного (прикладного) значення мо­же виявитись і узагальнений стосовно всіх держав - членів Ради Європи показник досліджуваної ефективності, вирахований як середнє арифметичне від усіх «національних» показників. У даному випадку він становив близько 56 від­сотків.

IV. Наступним кроком при здійсненні більш конкретно­го аналізу проблеми, що розглядається, може бути встанов­лення поширеності (питомої ваги) певних різновидів заходів, що вживаються державами, серед усіх заходів загального характеру, до яких вони вдаються. Ці види заходів можна виокремлювати за різними підставами, критеріями.

По-перше, такі заходи, залежно від їх державно-правової природи, можна поділяти на: а) юридично значущі (тобто ті, які безпосередньо викликають певні юридичні наслідки, є формально обов'язковими для виконання тими суб'єктами, що їх вони стосуються) та б) юридично незначущі (або ж неюридичні; тобто позбавлені такої обов'язковості).

До останніх належить, скажімо, публікація у національ­них виданнях рішень Суду задля ознайомлення з ними яко­мога ширшого кола юристів, правозахисників та інших за­інтересованих осіб.

Заходи такого виду складають в усьому «масиві» нас­лідків національного масштабу досить незначну частину (15,6 відсотка). Та це й зрозуміло: оскільки причини пору­шення прав людини коріняться здебільшого в обставинах саме юридичного характеру, то й серед усіх заходів, спря­мованих на усунення таких причин, мають переважати за­ходи юридично значущі.

Що ж до заходів першого виду, то вони, з огляду на їх­ню власне юридичну природу, можуть бути або індивідуа­льними, або загальними (нормативними). Індивідуально-юридичні заходи, що вживаються державою на виконання певного рішення Суду (насамперед виплата нею потерпілому заявнику визначеної Судом компенсації), є неминучими, невідворотними, так би мовити, самоочевидними, а тому вони не враховані у згаданій вище загальній інформації про наслідки рішень Суду у 1960-1998 рр. У цій інформації мова йде лише про такі індивідуально-юридичні наслідки, які були «спродуковані» державою-відповідачем лише за її влас­ним розсудом, за її ініціативою, а не тому, що вона була зо­бов'язана до цього Судом (чи, скажімо, Комітетом Мініст­рів Ради Європи).

Мабуть, не вимагає особливих пояснень той факт, що питома вага зазначених заходів серед усіх юридично зна­чущих акцій держав-відповідачів є досить незначною (10,4 відсотка): такі заходи самі по собі аж ніяк не вплива­ють на усунення причин, котрі призвели до порушення прав людини. Дієвий вплив на такі причини може бути здійснено головним чином за допомогою юридичних захо­дів загального характеру. Останні ж, як відомо, поділяються, на нормативно-правові та правоінтерпретаційні (правороз'яснювальні).

Прикладом нормативно-правових заходів може слугува­ти внесення змін до чинного законодавства, здійснене дер­жавою-відповідачем з огляду на рішення Суду.

Різновидом юридичних заходів, що мають нормотворче значення, можуть бути також акти національних органів конституційного судочинства, якими (під впливом рішень Суду) визнаються нечинними певні національні закони.

Питома вага нормативно-правових заходів серед усіх юридичних акцій держав-відповідачів виявилась, як і мож­на було очікувати, вельми великою (близько 96,4 відсотка).

Що ж до заходів правоінтерпретаційних, то вони можуть бути проілюстровані, скажімо, певними актами національ­них органів конституційного судочинства.

Варто зазначити, що в усьому масиві загальних юридич­них акцій держав-відповідачів саме правотлумачні заходи становлять лише 4,4 відсотка.