Развитие местного самоуправления с 1994 по 2003годы

При разработке проекта Конституции Российской Федерации 1993 года группа участников Конституционного совещания, состоявшая из глав советов городов, внесла в проект VIII главу, определяющую институт местного самоуправления в России в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении. Предусмотренные этой главой нормы не закрепляли законодательно существующие реалии, а, наоборот, создавали законодательные основы для отсутствующего на практике института. В соответствии с 72-й ст. Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом сами принципы разграничения сферы совместной компетенции не были установлены, что создало предпосылки для конфликта интересов, продолжающегося до сих пор. В декабре 1993 года в только что избранной Государственной Думе был создан комитет по делам местного самоуправления. Полтора года работы комитета ушли на подготовку и принятие Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Муниципальное право России / Под ред. А.Н. Кокотова. - М.: Юрайт, 2010. - С. 87..

Июня 1994 г. группа депутатов во главе с И. Муравьевым внесла в Думу законопроект, отражавший преимущественно взгляды оппозиционных фракций и нацеленный на восстановление - в той или иной форме - системы советов. Проект предусматривал безусловное разделение властей на уровне местного самоуправления с приоритетом представительных органов. После долгой борьбы (два раза Совет Федерации отклонял этот проект закона, поддерживая Президентский вариант закона; было внесено множество поправок) 30 августа 1995 г. Б. Ельцин подписал закон и ввел его в действие. Местное самоуправление в России получило свою законодательную базу. Именно на основании этого закона прошли первые в России всеобщие выборы представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, восполнившие образовавшийся в октябре 1993 г. разрыв преемственности местной власти.

Согласно новому Закону одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Избранная в 1995 г. вторая постсоветская Государственная Дума приняла два фундаментальных законопроекта, развивающих местное самоуправление: "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", снявшего все барьеры на пути выборности органов местного самоуправления (подписан Президентом 26 ноября 1996 г.), и "О финансовых основах местного самоуправления" (подписан Президентом 25 сентября 1997 г.). Экономические проблемы местного самоуправления, вопросы формирования бюджетов муниципальных образований встали в повестку дня сразу после "легализации" органов местного самоуправления в 1995-1996 гг. Незамедлительно после этого проявилась тенденция к "сбрасыванию" на органы местного самоуправления ответственности за решение большинства социальных проблем. И если бы процесс перераспределения ответственности сопровождался адекватной передачей необходимых финансовых ресурсов, это логично привело бы к созданию сильных и авторитетных у граждан органов местного самоуправления. Но полное отсутствие расчетов и финансового обоснования ответственности местного самоуправления привели к ситуации, в которой органы местного самоуправления стали заложниками экономической политики государства Малько А.В. Муниципальное право России/ А.В. Малько, С.В. Корсакова. - М.: Юрайт, 2010. - С. 56..

Итак, с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. развитию института местного самоуправления был придан новый импульс, поскольку институт самоуправления был закреплен в Конституции Российской Федерации и разрешился осенний кризис 1993 г. Однако, довольно скоро выяснилось, что указанный Закон и другие акты явно не согласуются с выбранной стратегией развития института местного самоуправления и практикой ее реализации. В частности, Законом о местном самоуправлении не предусматривался обязательным представительный орган в структуре муниципальных органов, что противоречило международным положениям. Ряд важных аспектов деятельности органов местного самоуправления, несмотря на утверждаемые программы и планы законотворческой деятельности, так и не был отрегулирован. Пробелы в муниципальном праве приводили к разным подходам в организации местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, при этом допускались существенные нарушения Конституции России, что было отражено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Сложившаяся в начале XXI в. кризисная ситуация в муниципальной сфере потребовала очередной системной реорганизации института местного самоуправления. Этот этап реформы проходил под знаком подготовки, принятия и реализации нового Закона о местном самоуправлении 2003 г. Социальная практика показывает, что и данный этап реформы института местного самоуправления в России протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих (начиная с 1991 г.). В этой связи звучат заявления о неготовности России к функционированию местного самоуправления, что объясняется низким уровнем развития гражданского общества в стране. Определенным подтверждением этому является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по Закону 2003 г. (по сравнению с Законом 1995 г.) по ряду существенных вопросов, в том числе по определению структуры муниципальных органов.